我國利用外資創新發展的路徑探析

聶平香 張彩云

改革開放40多年來，隨著國內外環境的變化，我國利用外資的實踐和理論也不斷創新發展，形成了具有中國特色的利用外資創新發展之路。

實踐歷程

改革開放以來，根據外資政策演變以及利用外資深度和廣度的不同，我國利用外資大致走過了四個階段：

1.起步階段（1979-1991年）

20世紀70年代，隨著我國與美國等西方國家的關系不斷改善以及80年代中蘇關系的改善，為我國對外開放提供了有利的國際環境。從國內環境看，1978年12月，黨的十一屆三中全會決定把全黨和全國的工作重點轉移到經濟建設上來，制定了以經濟建設為中心的基本路線，并將對外開放確定為我國的一項基本國策，正式拉開了我國利用外資的實踐創新和理論創新序幕。我國利用外資的實踐是從經濟特區試點起步的，在經濟特區取得成功的基礎上，國家在沿海地區實施了外向型經濟發展戰略，將利用外資相關經驗及政策措施推廣至沿海地區及其相應的經濟技術開發區。利用外資實踐由點到面逐步推開。這時期為了彌補國內投資環境的不足，我國通過政策優惠吸引外資，對外資實行了超國民待遇，同時進一步通過政策優惠鼓勵外資投向技術先進型和出口型行業。

2.快速發展階段（1992-2001年）

20世紀90年代，世界范圍內“一超多強”的格局逐步形成，經濟全球化和區域一體化深入發展。1992年鄧小平南方講話為我國進一步擴大利用外資指明了方向。同年，黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的目標，為了不斷建立并完善社會主義市場經濟體制，黨的十四大報告強調，必須大膽吸收和借鑒世界各國包括資本主義發達國家的一切反映現代社會化生產和商品經濟一般規律的先進經營方式和管理方法。我國利用外資進入快速發展的新階段。利用外資向縱深發展，延伸到沿江及內陸和沿邊城市，以上海浦東新區開發開放為龍頭，進一步開放了蕪湖等6個沿江港口城市、黑河等13個內陸邊境城市和合肥等18個內陸省會城市，初步形成了多層次、全方位的開放格局。從利用外資政策上，通過《外商投資產業目錄》和《中西部地區外商投資優勢產業目錄》加大了產業和區域的引導。

3.跨越發展階段（2002-2012年）

2001年底我國加入世界貿易組織（WTO）后，開始全面融入世界經濟貿易體系，由有限范圍和領域的開放轉向全方位開放，由試點為特征的政策性開放轉變為在法律框架下的制度性開放。為全方位對接世貿組織“非歧視”“透明度”等基本原則，我國大范圍修訂利用外資領域法律法規，帶動了利用外資跨越式發展，并進入全球引資大國行列。這一階段，我國利用外資戰略逐步從規模速度型向質量效益型轉變，在注重擴大利用外資規模的同時，不斷關注利用外資質量，推動利用外資來源結構、產業結構和區域結構不斷優化，推動利用外資和可持續發展相協調，利用外資從重量向重質轉變，同時進入由“引進來”為主向“引進來”和“走出去”相結合轉變。為適應戰略變化，我國利用外資政策進行了重大調整，由政策優惠吸引轉變為制度和環境吸引，由超國民待遇轉變為國民待遇。

4.全面提升階段（2013年至今）

黨的十八大以來，經濟全球化深入發展、各國經濟加速融合，我國經濟發展進入新常態，經濟向高質量發展階段轉變，對外開放有了新內容，范圍擴大、領域拓寬、層次加深，方式不斷創新、布局持續優化、質量逐步提升，由被動開放轉向積極主動開放。以深化“一帶一路”建設為重點，堅持引進來和走出去并重，推進進一步擴大開放。圍繞不斷優化外商投資營商環境和制度環境，積極對接國際規則和標準，我國設立自由貿易試驗區，推動外商投資體制改革，實行準入前國民待遇加負面清單管理，由審批制向備案制轉變，推進外資領域“放管服”。將服務領域開放作為我國新一輪對外開放的重中之重，推動大幅度放寬市場準入，擴大利用外資規模，著力提高利用外資質量。

利用外資創新實踐成果

改革開放40多年來，我國利用外資從經濟特區起步，由點到面，由沿海到中西部，最后推向全國，形成了一系列具有中國特色的外資實踐成果。

1.利用外資采取由點到面，由沿海到內地，由少數產業到多數產業，由局部到全局的漸進式發展道路

（1）從空間看，我國利用外資采取先特區后全國、先沿海后內地的漸進式道路。改革開放初期，國內對于打開國門引進發達國家資金還存在很多爭議，為了打開局面，我國創造性地設立了經濟特區，利用外資是其主要任務。為了讓經濟特區對外開放利用外資方面“殺出一條血路來”，國家賦予其實行特殊政策，對外商投資實行超國民待遇。在經濟特區取得成功之后，我國將相關經驗和利用外資政策措施首先推廣至沿海地區及其相應的經濟技術開發區，在沿海地區實行了外向型經濟發展戰略。隨后實施了沿江開放和內陸省區開放，享受東部沿海開放城市和利用外資的優惠政策，至此，我國開放和利用外資完成了從沿海到內地的區域全覆蓋。

（2）從產業開放看，利用外資的重點領域從制造業逐步拓展到服務業。1992年之前，我國優先開放第二產業，第三產業依然限制進入。20世紀90年代，對第二產業進行鼓勵投資的基礎上，我國試點對服務領域擴大開放。加入世界貿易組織后，我國對服務業進行了全面開放，第二產業的外資限制也不斷放松，外資產業結構不斷優化。目前，我國已經進入到以擴大和深化服務業開放為重點的新時期，服務業成為了利用外資的主導領域。

2.利用外資政策從依靠超國民待遇的優惠措施逐步轉向國民待遇，從鼓勵的優惠政策轉向營造公平公正的營商環境

改革開放初期，由于我國在投資環境方面的劣勢明顯，如市場機制不健全、市場競爭不規范、服務體系不完善等，因此，我國對外資實行的是所得稅優惠的超國民待遇，在低稅率基礎上還享有“兩免三減半”和行業特殊減半優惠等。隨著我國加入世界貿易組織，市場經濟不斷完善，對外商市場準入大幅放開，法律法規不斷完善，投資環境大幅改善，我國開始調整對外資的超國民待遇。2007年3月通過的《中華人民共和國企業所得稅法》，將內外資企業的稅率統一為25%，簡稱“兩稅合一”，它是改革開放以來涉及外商投資政策的重大調整，意味著我國對外商開始實行國民待遇。黨的十八大以后，我國利用外資進入了支撐國內經濟高質量發展的新階段，引資更加注重效益和質量，高質量的外資更加看重的是公正、公平、透明及可預期的營商環境。2018年國務院首次常務會議的首個議題，就是部署進一步優化營商環境。同年5月，國務院發布的《關于積極有效利用外資推動經濟高質量發展若干措施的通知》，進一步立足于擴大開放，改善投資環境。因此，現階段，我國利用外資政策的重點轉向了不斷優化營商環境，增強對高質量外資的吸引力。

3.完善法制建設，不斷構筑良好的利用外資法律體系，保持政策的穩定性和連續性

改革開放之初，由于長期實行計劃經濟，我國在管理制度和經營方式等方面同外國有很大的不同，外資立法也不健全，投資者顧慮較多。1979年，《中外合資經營企業法》頒布實施，它是在我國尚無三資企業的情況下制定的，是典型的法律先行。此后《中華人民共和國外資企業法》《中華人民共和國中外合作經營企業法》相繼制定實施，為當時外資進入我國提供了法律保障。為適應世界貿易組織的規則和要求，1999年底我國對三部基本外資法律進行了修訂，同時，陸續制訂并公布實施金融、商業、交通運輸以及電影電視制作等40多項服務領域外商投資的法律和規章，為外商投資提供了符合國際慣例規范的法律環境，為進一步利用外資和擴大服務業開放奠定了良好基礎。新時期，隨著外商投資管理體制從準入后國民待遇加正面清單管理轉向準入前國民待遇加負面清單管理，從審批轉向備案，我國積極醞釀對外資三法進行修訂，統一成《中華人民共和國外商投資法》，為下一步擴大利用外資提供了制度和法律保障。

4.根據經濟發展的不同階段，適時調整利用外資戰略和利用外資內容

我國擴大開放，利用外資，歸根到底是要發展社會主義生產力，促進經濟發展，加快現代化建設進程。改革開放40多年來，隨著經濟發展的不斷推進，我國利用外資戰略和主要內容也不斷調整變化。

改革開放之初，我國建設資金和外匯嚴重缺乏，利用外資的主要目的和內容是彌補“雙缺口”①。我國憑借超國民待遇的政策優勢及國內豐富且廉價的勞動力和自然資源優勢等，結合跨國公司的先進技術、管理經驗以及海外銷售渠道等優勢，積極實施了出口導向型外資戰略，引導外資企業投向出口導向型產業，引進外來資本，積極賺取外匯。隨著我國一般性資金缺口和外匯短缺問題基本解決之后，引進外商投資的技術缺口越發凸顯出來，我國利用外資領域開始實施市場換技術戰略，通過不斷擴大開放領域以及外資產業的政策引導，積極利用外資帶來的國際先進技術和管理經驗等。新時期，我國經濟進入高質量發展階段，引進外資的內容不單單是資金，更多的是技術和人才，“引技”和“引智”結合。我國開始依托潛力巨大的國內市場、完備的產業配套能力、熟練的產業工人等新的引資優勢，積極實施市場導向型外資戰略，通過投資環境的不斷改善，積極引導市場型跨國公司進入，引進先進技術、管理經驗以及高端人才，支撐經濟的高質量發展。

5.加強政策引導，推動外資產業結構升級和區域結構優化

從外資產業引導看，早在1987年12月，我國就制定了《指導吸收外商投資方向暫行規定》，1995年《指導外商投資方向暫行規定》和《外商投資產業指導目錄》出臺，對外商投資的產業結構進行政策引導，并明確要定期編制和適用修訂《外商投資產業指導目錄》。同時，我國積極引導外商投資中西部地區，利用外資促進區域協調發展。20世紀90年代中后期，國家相繼出臺政策措施，積極引導投資投向中西部地區。2000年6月，在國家實施西部大開發戰略后，國務院批準，原國家經信委、原國家計委和原外經貿部聯合發布了《中西部地區外商投資優勢產業目錄》，鼓勵外商進行投資。此后，我國根據產業發展的需要和對外開放的新要求以及中西部地區發展的變化，多次對《外商投資產業指導目錄》以及《中西部地區外商投資優勢產業目錄》進行修訂，旨在進一步加大外資投向中高端制造業和現代服務業引導，以及放寬行業限制，積極鼓勵外資在中西部地區投資。

6.設立各類園區，為利用外資提供了重要載體和平臺

1984年和1985年，我國在大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、寧波、福州、廣州和湛江11個沿海城市設立了經濟技術開發區，成為實施沿海開放戰略的重要載體和平臺。同時為了推動各地高新技術產業發展，1988年在北京建立了第一家國家級高新技術開發區。2013年為進一步擴大開放的需要，我國在上海設立了第一個自貿試驗區。截至2019年底，國家級經濟技術開發區達219家，高新技術開發區達145家，自貿試驗區為18個，還有大量的地方政府批準設立的開發區和園區。開發區和園區是我國改革開放的排頭兵，不僅成為各級政府招商引資的重要手段和載體，還是外商投資項目的產業集聚地，成為我國推動工業化、城鎮化快速發展的重要平臺，為促進體制改革、改善投資環境、引導產業集聚、發展開放型經濟發揮了重要作用，并將繼續發揮不可替代的作用。

利用外資的理論創新成果

1.鄧小平利用外資理論

鄧小平同志根據國際政治經濟形勢以及我國的實際情況，在改革開放之初就提出中國特色的系統的利用外資理論，不僅為我國對外開放政策奠定了理論基礎，也為發展中大國利用外資奠定了理論基礎。核心的理論觀點有三個：一是我國利用外資是經濟社會發展的必然要求具有長期性。二是利用外資的目的是發展社會主義生產力。三是利用外資與自力更生是相互統一的。

2.外資“雙缺口”理論拓展形成“多缺口”理論

在20世紀60年代，美國經濟學家錢納里和斯特勞斯提出了著名的“雙缺口”模型，認為發展中國家經濟發展受到儲蓄缺口和外匯缺口的約束時，需要引進外資來填補缺口。雙缺口模型成為發展中國家吸收外資的理論基礎。改革開放初期，我國利用外資的理論依據也主要是“雙缺口”模型。隨著我國儲蓄和外匯雙盈余的出現，“雙缺口”模型指導吸引外資有明顯局限性，“雙缺口”模型在國內不斷拓展，形成了中國特色的利用外資的“三缺口”模型和“四缺口”模型。20世紀90年代，我國利用外資指導思想由被動的全面吸收轉向有選擇和有重點的吸收，其目的也由彌補“雙缺口”為主轉向彌補“技術缺口”為主，即通過利用外資引進國外的先進技術、設備和管理經驗，彌補國內經濟發展的技術缺口。新時期，我國利用外資除了補充國內經濟發展所需的資金外，更需要彌補經濟發展尤其是建設創新型國家所需的“技術缺口”及“人才缺口”。

3.利用外資理論的不斷發展和豐富

隨著國內外形勢的不斷變化和利用外資實踐的不斷創新，出現的新思想與新觀點進一步豐富和發展了中國特色的利用外資理論。

（1）對利用外資的作用認識不斷深化。外資在我國的地位從社會主義市場經濟的“有益補充”提高到“重要組成部分”。一直以來，盡管國內對外資的各種爭論沒有停息，但利用外資對我國經濟發展的貢獻在理論界和學術界得到普遍認可。包括有利于彌補國內建設資金的不足；有利于引進先進技術，促進產業升級；有利于吸收先進的企業經營管理經驗；有利于創造更多的就業機會和增加國家的財稅收入；有利于促進對外貿易和對外經濟合作的發展；有利于社會主義市場經濟體制的建立和完善等。

（2）利用外資促進了自主創新。在利用外資極大緩解了我國的資金和外匯缺口后，我國實施了市場換技術戰略，引發了學術界利用外資與促進技術引進及自主創新的研究。梳理現有的理論和實證研究看，總的來說，利用外資通過提高技術水平、促進產業結構升級和產業集聚、加快國內企業發展、帶動制度創新，加快對外貿易發展，為自主創新創造了技術、產業、主體、制度和市場基礎。黨的十八報告明確指出，引進消化再創新和原始創新、集成創新都是中國特色自主創新。

（3）在對外開放中不斷維護國家經濟安全。隨著開放的不斷擴大，外資也可能造成壟斷、控制技術與威脅產業安全等風險，因此要保持清醒認識，加強防范工作，增強抵御和化解能力，切實維護我國的經濟安全。面對經濟全球化不斷深入推進的新態勢，我國要堅持底線思維，堅持把握主動開放和維護國家安全，注重風險防控和評估，在擴大開放中動態地謀求更高層面的國家安全。

注釋：

①雙缺口指的是缺資金和缺外匯。