國外建立長效脫貧機制的做法及啟示

房連泉

當(dāng)前，發(fā)展中國家有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計劃的精準扶貧效果明顯。有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付（Conditional Cash Transfer，簡稱“CCT”）的主要特征是針對貧困家庭提供現(xiàn)金補貼，前提是這些家庭要滿足一定的行為條件，理論基礎(chǔ)是附加條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，即政府與其給貧困者發(fā)放福利，不如給他們以生活手段，使其獲得自主發(fā)展能力。正是因為這種設(shè)計理念，使得近20年來CCT計劃在發(fā)展中國家得到快速推廣。

退出機制在扶貧項目實施中具有重要意義

第一代CCT計劃于20世紀90年代在拉丁美洲誕生，至本世紀初逐步擴展到非洲和南亞等地區(qū)的發(fā)展中國家，至2015年全球已有63個國家（以中等收入經(jīng)濟體居多）實施了CCT計劃，其中拉美22個，非洲18個。從減貧效果看，該計劃在增加貧困家庭消費、提高中小學(xué)入學(xué)率、改善兒童健康狀況以及倡導(dǎo)性別平等方面，發(fā)揮了明顯作用。以拉美為例，2011年18個國家的CCT計劃覆蓋了約1.29億人口，占該地區(qū)總?cè)丝诘?0%，貧困人口的近70%[1]。相對于無附加條件或普享性質(zhì)的福利項目，CCT計劃的目標定位性更強，更有利于實施精準扶貧戰(zhàn)略，尤其是對兒童和青少年而言，CCT旨在幫助他們走出家庭貧困的代際循環(huán)。

隨著CCT計劃的廣泛推開，自2000年以來，國際上對貧困退出的研究逐漸增多。較早的研究集中在一些國際扶貧組織對南部非洲開展的食品安全和營養(yǎng)技術(shù)援助項目上。這些組織將退出戰(zhàn)略（Exit Strategy）定義為：貧困地區(qū)援助項目退出的前提是“不得損害項目最終目標的實現(xiàn)”，即退出后受益群體的行為不得發(fā)生偏離。退出戰(zhàn)略是CCT計劃實施中的一項積極性干預(yù)措施，其重要性不言而喻。

1.退出是脫貧的前提

減貧計劃的初衷在于提升貧困家庭的人力資本積累，單純的現(xiàn)金救助和消費補貼并不是最終目的，而是一種過渡性手段，實現(xiàn)家庭的長期脫貧和可持續(xù)發(fā)展才是最終目標。建立退出機制是CCT計劃本身的目標要求之一。CCT計劃實施的初衷在于提升貧困家庭的人力資本積累水平，通過收入能力的提高，打破貧困代際傳遞，實現(xiàn)長期脫貧。

2.財政條件的限制

減貧計劃的轉(zhuǎn)移支付資金主要來自于國家財政，只有以前的受益成員退出，才能為新的貧困家庭進入帶來機會。從現(xiàn)實情況看，許多發(fā)展中國家的扶貧項目出現(xiàn)了受益群體不斷擴張的局面，有些國家CCT計劃受益人數(shù)甚至超過了貧困人口總量，反映出管理中的疏漏。

3.激勵勞動力參與的考慮

福利制度設(shè)計的一個重要出發(fā)點是，盡量減少福利對勞動參與的負面激勵，避免“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象。相對于無附加條件的福利項目，CCT計劃更加強調(diào)受益人作為需求方的能動性和參加就業(yè)的意愿。建立退出機制是引導(dǎo)受益人預(yù)期，激勵其增加勞動參與，提高收入水平的必要措施，也是預(yù)防受益人長期停留在計劃之中，形成福利依賴性的必然要求。

國際上減貧計劃退出機制的主要做法

1.受益人資格的重新認證程序

重新認證（Recertification）程序（簡稱“重認程序”）是指對受益人的資格進行重新評估和再次確認的過程。隨著CCT項目的實施，受益家庭的收入條件會不斷發(fā)生變化，項目管理者需要運用一定的甄別機制篩選已脫貧的家庭，并為仍處在貧困線以下的家庭重新頒發(fā)資格認證。因此，重新認證是CCT項目走向精準化管理的前提。貧困家庭經(jīng)過資格再評估后，面臨兩個結(jié)果：一是滿足條件，退出計劃；二是重新獲得資格認證，繼續(xù)留在計劃之內(nèi)。需要指出的是，對低收入群體的鑒定標準是一個動態(tài)過程，通常退出時的收入門檻要比進入計劃時的資格線高一些。傳統(tǒng)上在拉美地區(qū)，除巴西外，真正實施資格重認機制的國家并不多。由于社會政治阻力等方面的原因，大部分國家的重認程序都存在著時間延誤的問題。從拉美國家的實施情況看，實際退出CCT項目的人口比例并不高，說明了貧困問題的長期性和復(fù)雜性。如2012年墨西哥的“機會計劃”對約100萬個家庭進行了資格重認，其中僅有18%的家庭退出脫貧計劃。

2.退出后的收入干預(yù)措施

（1）為解決退出CCT項目后的重新返貧問題，許多發(fā)展中國家出臺了收入創(chuàng)造（Income Generation）計劃，用以連接CCT項目，使退出家庭繼續(xù)獲得生產(chǎn)和就業(yè)方面的扶持。基于就業(yè)形態(tài)，這些措施分為自雇就業(yè)者（Self Employed）收入干預(yù)和工資就業(yè)者（Wage Employment）收入干預(yù)兩類。前者包括技術(shù)援助、小額信貸、創(chuàng)業(yè)啟動補助和生產(chǎn)資本（如種子、化肥和家畜）支持等措施；后者包括課堂培訓(xùn)（技術(shù)和軟技能）、崗位培訓(xùn)、勞動中介服務(wù)以及對雇主的獎勵措施等。從執(zhí)行效果看，這些干預(yù)措施對青年群體找工作和創(chuàng)業(yè)起到了一定的促進作用，但在大多數(shù)發(fā)展中國家，由于項目執(zhí)行時間還不夠長，其幫助貧困家庭提升就業(yè)收入能力的總體效果還不明顯。為了改變CCT計劃收入干預(yù)措施覆蓋面窄、連接機制松散的問題，許多拉美國家正在采取一些新的舉措，以增強收入干預(yù)措施的效力，其內(nèi)容主要包括三方面。一是建立機構(gòu)間的合作協(xié)議。為建立CCT計劃與其他收入干預(yù)計劃之間的聯(lián)系，許多國家出臺了管理部門之間的合作協(xié)議，政府部門之間共享CCT受益人的名單及項目服務(wù)等信息，共同參與項目管理。二是引入社會工作者。部分拉美國家雇傭社會工作者，參與CCT受益人的收入干預(yù)項目管理。社會工作者和受益家庭共同協(xié)商制定脫貧計劃，家庭參加就業(yè)培訓(xùn)時，可獲得一定的獎金獎勵。三是采取一定的財務(wù)獎勵措施。在智利、哥倫比亞和牙買加等少數(shù)國家，已開始研究運用財務(wù)獎勵和懲罰措施，促進CCT計劃受益人參與收入干預(yù)項目。

（2）從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，針對貧困家庭收入干預(yù)措施的一個重要策略是“由福利到工作”（Welfare to Work，簡稱“WTW”）。WTW計劃強調(diào)“工作第一”，貧困家庭只有在參加就業(yè)時，才能獲得相應(yīng)的援助金額，且援助期不得超過最長期限規(guī)定。為了緩解失業(yè)問題，部分歐洲國家也采取了類似的WTW做法。如在德國，福利項目受益人必須參加強制性的工作培訓(xùn)；在荷蘭，政府采用向私營機構(gòu)購買服務(wù)的方式，對低技能就業(yè)者進行培訓(xùn)，政府根據(jù)接受培訓(xùn)者找工作的結(jié)果對機構(gòu)進行付費，稱為基于績效的付費方式（Pay on success）。從實施效果看，WTW計劃對于增加勞動參與和減貧的效果是顯著的。如美國對TANF計劃實施效果的評估發(fā)現(xiàn)，2002年50%的受益人找到了工作，兩年之后，參加工作者貧困發(fā)生率要明顯低于未參加工作者。此外，WTW計劃還有利于降低他們對福利項目的長期依賴性[2]。

對完善我國扶貧退出機制的思考

如何建立健全退出機制是我國當(dāng)前扶貧工作中的一個重點環(huán)節(jié)。2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》指出：“要建立嚴格、規(guī)范、透明的貧困退出機制，促進貧困人口、貧困村、貧困縣在2020年以前有序退出，確保如期實現(xiàn)脫貧攻堅目標”。黨的十九大提出“做到脫真貧、真脫貧”的要求。黨的十九屆四中全會進一步提出“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”。通過分析發(fā)展中國家CCT減貧計劃退出機制的案例，借鑒發(fā)達國家“由福利到工作”戰(zhàn)略的經(jīng)驗，筆者對我國當(dāng)前的扶貧工作提出四點建議：

1.貧困退出的含義在于長期脫貧

在國際扶貧中，退出機制的真正含義在于“退出貧困”，而不是“退出項目”。來自拉美國家的經(jīng)驗表明，脫貧是一個長期復(fù)雜的過程，尤其是對于慢性貧困和赤貧家庭來說，短期內(nèi)達到退出門檻并不意味著長期脫貧。今年我國將實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)全部脫貧的目標，但在全國已經(jīng)脫貧的9000多萬人中，有一小部分存在返貧風(fēng)險，另外還有一些邊緣人口存在致貧風(fēng)險。如何確保穩(wěn)脫貧、防返貧，關(guān)系脫貧整體質(zhì)量，是我們今后扶貧工作的重點。

2.扶貧項目退出后的收入干預(yù)措施尤為重要

出于預(yù)算約束和管理績效的考慮，設(shè)定扶貧項目退出的門檻是有必要的。但退出項目僅僅是第一步，更重要的是要在后期采取持續(xù)性的收入干預(yù)措施，包括各種收入扶持、就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)輔助和生產(chǎn)信貸等計劃。在這方面，拉美國家的CCT計劃和發(fā)達國家WTW干預(yù)策略都為我國提供了借鑒：扶貧項目在終止過程中，應(yīng)留出緩沖期，在一定時期內(nèi)保持國家原有扶持政策不變，支持力度不減；項目終止后，應(yīng)有后續(xù)的綜合性收入干預(yù)措施，確保實現(xiàn)長期脫貧。

3.貧困退出應(yīng)著重強調(diào)需求方管理

從退出路徑看，貧困退出是一個激進式的轉(zhuǎn)型過程。前期扶貧項目的主要作用體現(xiàn)在生活救助、收入扶持和建立人力資本積累方面，消除制約貧困家庭發(fā)展的外部負面約束（Constrainer）；當(dāng)貧困家庭的資本積累（收入和人力等）達到一定階段后，扶貧措施將產(chǎn)生正向外部效應(yīng)，成為脫貧的能動因素（Enabler）。從長期看，扶貧應(yīng)有成本效率（Costeffectiveness）的社會基準考慮，只有貧困家庭自身發(fā)展起來了，才能提升社會整體的減貧效率。因此，退出機制應(yīng)著重強調(diào)需求方管理，即從貧困家庭的制約條件和實際需求角度出發(fā)，出臺有針對性的干預(yù)措施。

4.貧困退出是一個社會經(jīng)濟系統(tǒng)工程

迄今為止，發(fā)展中國家貧困退出機制得到良好應(yīng)用的案例并不多，大部分尚處于實施退出戰(zhàn)略的初步階段，退出人口仍為少數(shù)。由于存在退出標準確立、資格重新認證、財政資源約束以及政治成本等難題，退出戰(zhàn)略的實施并不順利。這說明退出機制的設(shè)計實施是一個復(fù)雜程序，這一點應(yīng)在我國制定扶貧退出戰(zhàn)略時得到高度重視。從更高層面看，貧困退出戰(zhàn)略不僅是社會保障體系的一部分，更是整個經(jīng)濟社會政策的一部分，貧困問題的解決取決于包容性經(jīng)濟增長、就業(yè)機會增多、生產(chǎn)環(huán)境改善、基礎(chǔ)設(shè)施完備以及便利的金融信貸支持等一系列條件，需要一攬子的整體設(shè)計方案。來自發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，WTW才是擺脫長期貧困的根本手段，基于勞動力市場結(jié)果的退出干預(yù)措施更為有效。在實施貧困退出戰(zhàn)略的過程中，除了加大財政轉(zhuǎn)移支付外，應(yīng)更多地采取制度激勵和市場手段，如創(chuàng)業(yè)資助和培訓(xùn)服務(wù)外包等，引導(dǎo)貧困家庭主動進入勞動力市場，自力更生，提升就業(yè)收入能力，實現(xiàn)長遠脫貧。