鄉村振興戰略視角下規范協同治理研究

田嘉維

〔內容提要〕協同治理機制是指日常生活中黨、政府、企業、非政府組織、公民和其他子系統為協同治理的多方主體。實現多方主體協同治理屬于新治理理論。在實施鄉村振興戰略的背景下，加強法律規范、黨內法規、地方自治規范和習慣規范四者之間的規范協同治理，能夠努力實現農民群眾對美好生活的向往，這不僅是緊跟中央步調實現鄉村全面振興的鑄魂工程，同樣也是增強凝聚力、實現四個自信之文化自信的重要支撐。本文選擇南寧市武鳴壯區為研究對象，從協同治理的角度入手剖析其發展歷程、緣由和遇到的瓶頸，探討了如何在農村堅持規范協同治理發展道路，推動農村社會主義繁榮興盛。

〔關鍵詞〕鄉村 振興戰略 協同治理

注：本文系2020年廣西地方法治與地方治理研究中心項目“廣西鄉村振興戰略視角下規范協同治理研究——以武鳴壯區為例”（項目編號：GXDFFZ2020Y04）階段性成果

一、武鳴壯區基本情況概述

武鳴壯區對于研究西南民族地區的治理體系和治理能力具有重要的實踐意義，以協同治理理論為研究對象，發揮武鳴壯區的示范作用，為完善我國農村地區黨、政府、企業、非政府組織和公民多方主體之間實現協同治理提供重要的借鑒意義。南寧市獨特的地理條件，決定了其城市與農村分割并立的局面。因此，通過城鄉基層黨組織引領，創新機制，加快農村基層組織由行政型向服務型轉變，為實現協同治理在管理體制上找到新路徑迫在眉睫。

南寧市武鳴壯區是以壯族為主的多民族聚居地區，是我國壯族的發源地，壯族在武鳴是主體民族，解放前多自稱為“村上”人或“土”人等。在武鳴的漢族人亦稱之為“村上人”“僮人”或“土人”。史書上封建統治者寫為“獨人”，帶有侮辱性質。舊時，由于害怕受到民族歧視，這里的僮人凡填表上報的都把自己稱為“漢族”，而呼漢人為“卜憧”。解放后，進行民族識別調查，落實為“僮”族。1965年，國務院總理周恩來建議，國務院決定把“僮族”改為“壯族”。

武鳴人民勤勞勇敢，富于斗爭精神。在中國共產黨的領導下，以高度的熱情積極投身于改革開放和現代化建設，推動全區經濟發展和社會全面進步。“治天下者，以史為鑒，治郡國者，以志為鑒”。多年的實踐證明，要搞好全區的工作，除了正確的路線、方針、政策指導之外，更重要的一條就是要認清當地實際情況，做到一切從實際情況出發。

武鳴壯區主要是以橫向的夫妻關系和縱向的父子關系組成父系小家庭。習慣上，父親是一家之長，掌握家庭中的大小事務，包括農活安排、財產的處理和分配等。父親因故不能主持家事，母親則有主持之責。俗語有“父母不在長兄為父”之說，父母死后長子主事。本宗族五代內禁止通婚，同姓通婚也極少。遇到傳統紅白之事、房屋建造、水稻種植和收割等突擊性的生產活動也相互幫忙，共同做事。武鳴壯區宗族中的成員比較看重親情，不能容忍本族人被人欺負，也不允許本族人無端欺侮他人或無故侵犯他族人合法利益的事情發生，一旦發生此事便會遭到本族的輿論譴責。宗族的重大事務一般經各家家長的討論和同意。解放前，宗族還建有祠堂，一般一村一個，有兩個姓氏的宗族聚居的自然村屯也建有兩個祠堂。解放后，宗族觀念始逐漸淡漠，轉而注重遵守社會公德。

二、國內外研究現狀分析

學者對于協同治理理論的研究方向多種多樣，從政府治理到社會事務的治理，協同治理簡單字面意義而言就是官民共治，也就是說國家公共事務不僅需要國家和政府，更需要公民對于社會政治事務更多的參與，雙方進行合作管理。在一個治理體系中，涉及有不同的利益主體，各個利益主體都想要維護好自己的利益，但又要相互依存。因此，在治理過程中必須要同力合作，從而達到共贏的局面。

在國外，協同治理已發展到較為成熟的階段，國外側重于研究公共服務組織和政府之間的協同管理，國外學者主要圍繞新公共服務理論、政府治理和治理中的參與者三個維度進行研究。單從新公共服務理論這一維度入手，美國部分學者提出政府的職能是服務而不是掌舵的觀點。主張這一觀點的學者還認為，政府的工作效率沒有達到公民的期望，雖然這其中沒有一個具體的衡量標準，但是為滿足公民的多種需求，政府應不斷推動政府職能轉變，這樣的做法才能深化行政體制改革，不斷提高其公共服務質量。萊斯特指出，公共服務的提供者并不只限定于是政府，第三部門也可提供公共服務。新公共服務的理論是在新公共管理理論基礎上發展并不斷完善，既是指出新公共管理存在的不足之處，同時也是對其一種反思。

在國內，國內學者以中國的少數民族為研究對象，由于中國少數民族地域的特殊性，因此隨著時間的推移孕育出習慣法，并從中國少數民族習慣法的主要內容、特征、功能、表現形式等方面展開論述，我國少數民族眾多導致研究的范圍廣，討論的問題多，取得的成果也相對多。鄭巧、肖文濤認為，結合我國國情，要想實現服務型政府和其他主體之間的協同治理必須整合社會各項資源，全面深化改革，創新社會治理模式，發展基層民主政治。鄭恒峰提出我國協同治理的不同見解，強化公共服務導向的協同治理理念，引入市場競爭機制的協同治理方式，發展社會協同治理組織并培育其自治能力，確立政府與社會良性互動的協同治理機制。朱紀華認為，要實現更好的社會治理應推動政府職能轉變，完善協同參與機制，建立政府、市場、第三部門等三維框架下的多中心協同治理機制。楊清華認為，以政府為中心引起的治理失效、社會與政治問題矛盾凸顯，要求政府治理方式適時作出改革，而協同治理將成為變革的一種戰略選擇。

三、武鳴壯區協同治理存在的問題

結合目前形勢，廣西南寧市武鳴壯區協同治理取得了一定的成績，但鄉村振興背景下協同治理存在諸多問題亟需解決，如面臨分工不明、效果不佳、欠缺經費和人才流失等現實問題的壓力。具體表現為參與主體范圍不廣，參與主體協同不夠，協同治理機制不健全。鄉村振興協同治理意識不強，鄉村振興重手段輕目標、重短期輕長期、重經濟效益輕社會效益的現象尚未得到根本改變。

利用協同治理理論研究武鳴壯區承接公共服務，剖析四種組織在社會管理領域中的作用，這是一種理論上的創新，為鄉村治理帶來新的思路。近幾年的研究主要集中在協同治理要不斷創新方式，而政府行為自身的局限性己不足以應對當今社會出現的各種新挑戰。另外，治理失效、社會與政治等問題也亟待解決。因此，政府必須適時地推進改革，而協同治理提供強大的理論和實踐正適用于解決當前的問題。重點關注黨在整個西南民族地區中實現協同治理的地位和作用。中國共產黨在我國西南民族地區治理體系和治理能力中發揮著領導作用，并且在社會主義現代化建設中發揮著關鍵作用。

鄉村振興協同治理意識不強，武鳴壯區的調查對象對協同治理的理念部分缺乏正確理解，甚至存在根深蒂固的錯誤看法。從實際調研情況看，筆者認為當地居民存在不能準確理解多方主體的職能，政府和基層組織之間的關系，黨組織在地方治理中發揮的作用等問題。武鳴壯區協同治理存在的問題主要表現為政府管理、社會組織和民族習慣三方之間的矛盾沖突。如何協調好黨、政府、企業、非政府組織、村民之間的相互關系，對于鄉村振興背景下規范協同治理顯得極為重要。

對國內外有關法律法規、法治治理經驗的總結梳理，以及了解確認黨的政策、民族習慣法、民族自治法規與相關法律法規，再在獲得相應文獻的基礎上，通過對南寧市武鳴壯區協同治理進行實地調研基礎上，分析南寧市武鳴壯區法治治理的優秀成果，為完善整個西南民族地區的法治化提出切實可行的建議。

四、探索完善西南民族地區鄉村協同治理機制

結合整理武鳴壯區法律法規總體的現狀，西南民族地區是國家重要邊疆地區，通過對比西南民族其他地區法治治理，找出值得借鑒的建議及措施，提出切合實際具有可行性的對策和方案。著重研究南寧市武鳴壯區習慣法問題和地方自治規范體系。同時，在法治統一的前提下研究法治統一性和多樣性的關系，探究地方法治的差異性、區域性以及民族性。

（一）黨的民族政策在民族地區發展中的作用及其完善

十九大工作報告明確指出：黨組織中基層組織是保證貫徹落實黨的路線方針政策和戰略部署的基石。基層組織能力的提升尤為重要，時刻觀察政治功能的發揮情況，把地方企業、鄉村自治群體、政府機關、科研院校、街道社區等基層黨組織建設內容轉化為宣傳黨的方針、貫徹落實黨的決定、完善基層治理、鼓舞動員群眾，從而在法治化的軌道上加以保障和落實。

（二）南寧市武鳴壯區民族習慣法適用的價值考量

我國西南少數民族地區的社會生產力發展水平相對低于東部地區，屬于商品經濟欠發達地區，某些觀念阻礙了少數民族群眾法律意識的提高，削弱了法律的權威。習慣法的制定和實施給民族地區的法治宣傳、教育和實施都造成了一定的消極影響。很多地方自治條例缺乏有效變通，基本照搬照抄憲法原文或民族區域自治法的條文，內容跟不上形勢發展的需要。少數民族地區立法中存在部門本位主義思想較為嚴重的現象，民族自治立法力量薄弱。

（三）培養基層公共服務人才并壯大協同發展隊伍

要壯大協同發展隊伍，實現鄉村振興。隊伍是基礎，人才是關鍵。少數民族地區亟需培養出具有現代意識和創新意識的人才隊伍，同時具備為人民服務意識的高層次法律人才。鄉鎮同樣存在人才分散在農村的“土專家”“田秀才”的情況，逐漸建立好基層人才庫大數據，把具備不同知識體系的人員進行分類，強化分類指導，把鄉村人才管起來、用起來。把退休黨政干部、退休企業和事業單位工作者、畢業返鄉大學生等眾多人才吸引到鄉村振興的大隊伍中，不斷充實和壯大鄉村振興力量。一方面，群眾作為自治的主體，同時也作為被服務的客體。當地人民由于長時間居住于此，無疑最熟悉本地的基本情況，針對協同治理過程中存在各種問題也能提出實質性的意見，這對于鄉村振興起著關鍵作用。另一方面，加強群眾的自治意識。習近平總書記說過：“農村要發展，根本要靠億萬農民。”要充分提高當地居民的自治意識和服務意識，主動參與治理，建設好美麗家鄉。培養基層公共服務人才是提高協同治理水平關鍵的一步，解決在一過程中存在的問題顯得尤為重要，如法律知識匱乏，群眾參與意識不強，素質水平參差不齊。針對存在的問題提出合理的對策和建議，加大法治的宣傳力度，提高人們自身的法律素養。落實村務透明化，方便人民群眾進行監督，提高群眾的參與度。

（四）升華西南民族地區的法治治理現代化研究

通過研究廣西協同治理的基本理念，將協同治理理念融入頂層設計之中，貫穿于“四個全面”戰略布局的各個層面。重點研究南寧市武鳴壯區法律規范、黨內法規、地方自治規范和習慣規范四者之間的關系，充分發揮四者在武鳴壯區治理體系與治理能力現代化過程中發揮的重要作用，總結歸納出協同治理的理念與我國少數民族地區治理體系和治理能力現代化的模式。縱觀西南民族地區，對其他地區的法治治理具有重要指導價值，對研究邊疆民族地區的鄉村治理具有全局性的意義。

（作者單位：廣西師范大學法學院）

責任編輯：梁欣