陸銘：“十四五”規劃下，“制度紅利”如何釋放？

張靜

西安高校學生在掃描“西安高新戶籍”微信公眾號的二維碼（邵瑞/攝）

2020年是編制經濟社會發展“十四五”規劃的關鍵年份。8月24日下午，習近平總書記在中南海主持召開經濟社會領域專家座談會并發表重要講話。座談會上，9位專家代表先后發言，就“十四五”規劃編制等提出意見和建議。上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘就是其中之一。

陸銘提出，在城鄉和區域發展方面，如果一些體制性結構性問題得以解決，將能產生巨大的“制度紅利”。

他提出中國城鄉和區域發展仍存在諸多結構調整的空間，應強化都市圈的增長極作用、深化戶籍制度改革、優化公共服務和基礎設施的供給、加強流動人口子女的教育投資、增強土地和住房管理的靈活性等政策建議。

近日，《瞭望東方周刊》就中國城鄉區域發展的現狀與問題、“十四五”時期城鄉資源配置方式如何改革等話題專訪了陸銘。

更有效地配置生產要素

《瞭望東方周刊》：當前，中國城鄉區域發展面臨哪些問題？

陸銘：我們的城鄉和區域發展，由于存在一定的制度障礙，阻礙了人口、土地等資源的有效配置，導致如今城市發展和城市體系存在行政力量干預導致的扭曲現象。

具體表現在：

與一些發達國家歷史上在相同發展階段的城市化率相比，我國的城市化率要低十個百分點左右。

中國長期以來因為采取限制大城市發展、鼓勵中小城市發展的政策導向，導致大城市不夠大，都市圈發展還遠遠不夠，大城市往都市圈走的路還很長。

其他市場經濟國家沒有戶籍制度，而在中國，長期的戶籍制度限制了人口的自由流動。到今天，我們的城市里大約有三分之一的非本地戶籍人口，他們在公共服務中還不能夠得到均等化對待。這個問題在大城市和特大、超大城市更嚴重。

從區域發展角度，我國一直存在著比較嚴重的經濟資源的空間錯配問題。一方面，人口在市場力量驅動和全球化進程中向沿海地區特別是東南沿海地區集中，集中的重點主要是長三角和珠三角。中西部在圍繞中心城市都市圈集中，但是土地資源卻在通過城市建設用地指標制度在控制，建設用地指標的配置出現了空間錯配。

具體來講，在人口流入的地方建設用地指標配置不足，而在人口流出的地方卻大量配置建設用地指標，用于建造工業園、新城。人口流出地搞了大量的建設，人口流入地土地供應和住房供應卻跟不上，結果就導致人口和土地空間資源的錯配，引起一系列問題。

《瞭望東方周刊》：如果一些體制性結構性問題得以解決，將能產生巨大的“制度紅利”。這里指的“制度紅利”主要體現在哪些層面？

陸銘：我講到的制度紅利，關鍵在于生產要素能夠更加市場化、有效的配置。改善資源配置效率，促進城市和城市體系更為有效發展，可以給經濟增長注入新的更加可持續的活力。

具體來講，首先，要讓人口能夠更加自由地流動。特別是對于那些已經長期居住在城市，特別是大城市已經有穩定就業的群體，能夠加快落戶的進程，哪怕不能加快落戶，那么盡量要做到公共服務的均等化，人口才能得到更加有效的利用。

勞動力資源能夠得到更加有效的利用，就可以對沖在總量意義上出現的人口紅利基本上不再增長的局面。當人口總量出現負增長的時候，勞動力更加優化的配置就會顯得尤為重要，它可以對沖因人口數量負增長和勞動力數量不足所給經濟增長帶來的負面影響。

其次，解決土地問題。如果建設用地指標的使用權可以跟著人口流動方向一致，在人口流入的地方，就可以有更多建設用地用在住房建設、基礎設施公共服務等方面，跟人口流動所產生的實際需求相匹配，能夠提高投資效率，增加以大城市為核心的都市圈對于人口和經濟的承載能力，能夠進一步釋放這些地區對于城市群甚至全國經濟的龍頭帶動作用。

陸銘

資源隨人走

《瞭望東方周刊》：“十四五”時期，針對這些現狀與問題，你認為我國城鄉區域結構未來要怎樣調整？

陸銘：城市化水平受到抑制，相應來講，如果我們通過戶籍制度改革，可以更加快速有效地推進城市化水平，城市內部移民群體可以更快、更好地融入到當地經濟生活當中去，能夠提升他們的就業品質和收入增長的空間，并且能夠讓他們被社會保障公共服務體系所覆蓋。

在區域之間，我認為改革的方向是進一步加快都市圈的建設。我提出根據不同的功能和定位，以及城市的經濟體量，可以規劃一批半徑在30公里到80公里范圍之內的都市圈。以這些都市圈內部的大城市為核心，跟周邊的一些中小城市緊密連接，然后形成幾十個這樣的都市圈，它們對下一階段中國的區域經濟發展將產生增長極的作用。

在人口流入的地方建設用地指標配置不足，而在人口流出的地方卻大量配置建設用地指標，用于建造工業園、新城。人口流出地搞了大量的建設，人口流入地土地供應和住房供應卻跟不上。

《瞭望東方周刊》：在當前我國以“雙循環”推動經濟復蘇的背景下，從內循環的角度來看，加快推進城市間落戶積分互認，進一步深化戶籍制度改革，對區域間聯動性的增強具有重大意義。未來公共資源要實現“隨著人走”，城市資源配置方式要怎么改革？戶籍制度改革如何更深一步推進？

陸銘：一個城市能夠容納多少人口其實是由城市能夠創造多少就業來決定的，能創造多少就業又取決于這個城市的綜合條件，比如在產業規模上能夠達到多大。

在歷史上，由于長期體制上的欠賬，在城市里已經形成了一個相當龐大的外來人口群體。作為體制過度實施的積分制，我認為要做幾個層面的改革：

積分制應該以居住年限和社保繳納年限，或者就業年限作為主要的積分標準，教育標準不應該作為積分的一個主要標準。

在城市群內部的不同城市之間，算積分的時候，居住年限可以累計互認，這點是有巨大意義的。既有利于一個居民在城市群內部能夠根據自己的工作地來選擇落戶地，也有利于城市群內部不同城市之間經濟、公共服務的一體化進程。我注意到，寧波已經開始提出這樣做了，在長三角范圍內，其他城市的居住年限可以累計互認。

廣州甚至提出，不光是珠三角城市，連長三角城市的居住年限到廣州落戶的時候也可以認，這是一個非常解放思想的改革舉措，這些做法應該對中國的其他大城市的戶籍制度改革起到引領性、示范性的作用。

資源隨著人走，哪里人多了，財政投入、基礎設施公共服務就應該相應地增加。這里面其中有一個細節就涉及中央的財政轉移支付，我們現在中央財政轉移支付很大程度上是對欠發達地區上的戶籍人口，那么未來，財政轉移支付應該更加跟常住人口掛鉤。

比如這個人戶籍在中國內地，但是現在工作在沿海，戶籍所在地是一個貧困地區，現在中央財政轉移支付的錢投入在其老家的學校教育和公共服務里。未來，因為人已經在沿海地區就業和居住了，是不是就應該允許讓沿海地區這些工作的人能夠把老家享受的公共服務資源，對應的財政轉移支付帶到他現在的就業和居住地來，做到資源隨人走？

另一種資源隨人走的資源是土地，未來應該是哪里人多建設用地指標的投放更多。對于人口流出地的建設用地進行整理，復耕成農業用地以后，相應解放出來的建設用地指標可以跨地區流轉，目前這個工作已經開始推進了。

都市圈規劃與建設要因地制宜

《瞭望東方周刊》：未來城市發展最大最強的增長極在都市圈，目前我國都市圈、城市群發展還存在哪些問題？“十四五”時期，應如何進一步發揮都市圈、城市群的作用？

陸銘：首先要區分清楚都市圈和城市群的概念。

城市群指的是一組在經濟上聯系較為緊密的城市形成的城市群，我們通常所講的長三角、珠三角、京津冀就是城市群的概念。

在城市群的概念基礎上，都市圈的概念是指在城市群內部，有一些大城市輻射能力比較強，圍繞這些核心大城市逐漸形成了大城市與周邊其他中小城市緊密連接起來的一個都市圈。都市圈形成的狀態下，都市圈外圍的城市會跟中心城市之間形成超過15%的通勤人口。

今天的城市群和都市圈發展中存在著兩個相互關聯的問題。

第一個問題，很多人誤以為在城市群內部中心城市和外圍其他城市之間，需要通過把中心城市的人口和經濟活動向周邊進行疏散，然后來追求所謂城市群內部的協調發展，這是非常大的誤解。實際上，在城市群內部中心城市的集聚是更加有利于讓它發揮增長極作用，并且帶動周邊其他地區發展。

比如珠三角城市群，廣州和深圳這兩個地方就是人口和經濟活動的比重在上升，集聚度在上升。兩地在人口集聚過程中更好地發揮了對于珠三角地區其他城市的帶動作用，珠三角不同城市之間的人均GDP的發展水平是出現了收斂的。

所以在理論和實踐上，不能用行政力量來阻撓經濟資源和人口向中心城市集中。

第二個問題，是都市圈發展的誤區。我們有一些體量已經非常大的城市，比如說上海深圳，其經濟體量和人口的增長，都需要形成跨越城市甚至省邊界所形成的都市圈，那么這種都市圈的建設就需要進行統一的規劃，并且基礎設施的建設和公共服務政策制度都應該更加強調一體化。

福建省晉江市外來工子弟學校──荊山學校學生在認真上課（張國俊/攝）

但我們的城市規劃本身是以地級市或者直轄市來進行規劃的，深圳、上海這樣的地方還存在在自己的行政管轄邊界范圍之內控制人口，建設用地減量規劃等做法。越這樣做，越不利于提升中心城市的集聚度，不利于這些中心城市跟周邊其他城市之間的一體化進程。

另外一種相反的情況，因為中國有一些地級市、大城市管轄范圍非常大，但是它自身的經濟體量和人口規模沒有達到管轄范圍之內形成都市圈的狀態，這種城市的都市圈規劃都是超標建設的，屬于盲目擴張。

我提議，各個地方要因地制宜，根據經濟和人口體量來科學規劃都市圈，不能一味貪大。對于一些客觀上需要成長為比較大的都市圈，要盡快打破行政邊界對于都市圈范圍之內不同城市之間一體化的阻礙。

《瞭望東方周刊》：“十四五”時期，不同城市人口分布與經濟空間分布如何營造高質量的平衡？特大城市、國家中心城市、收縮型城市等不同類型城市要走怎樣不同的經濟發展道路？?

陸銘：從中國的實際情況和發展趨勢來看，在相當長的時間里，人口從農村向城市集中，從小城市向大城市集中的趨勢不會停止。中國會出現一批人口負增長的城市，有些地方人口負增長幅度還會比較大，農村地區會出現人口的持續負增長。中國在未來20年時間里城市化率達到80%以上，那時候中國將是一個現代化水平更高、城鄉和地區間發展更為協調的狀態。

在城市群內部的不同城市之間，算積分的時候，居住年限可以累計互認，這點是有巨大意義的。既有利于一個居民在城市群內部能夠根據自己的工作地來選擇落戶地，也有利于城市群內部不同城市之間經濟、公共服務的一體化進程。

有人會問，經濟和人口向少數地區集中，怎么會是更加平衡呢？

所謂的平衡發展，應該去追求人均收入水平意義上的平衡，我多年以來的研究都在講在集聚中走向平衡。中央財經委員會2019年8月26號召開了第五次會議，提出區域經濟要在發展中營造平衡。兩者的意思實際上是一樣的，集聚是客觀規律所致，但是平衡更加強調人均收入水平和生活質量的平衡。

各個城市之間經濟發展的模式，一定是更加協調、有效分工的模式，產業結構要差異化，各個地方的發展路徑要根據自己的比較優勢和整個國家差異化發展、協調發展的區域經濟發展定位來進行設計和規劃。

與此同時，中央財政轉移支付要著眼于城市和城市之間公共服務和生活質量的均等化，有的地區在同一個省內地區之間發展差距非常大，比如說江蘇的蘇南、蘇北，廣東的粵北、粵南，省級政府對于不同地區也要注重經濟發展的人均水平和生活質量的平等，同時對于欠發達地區的公共服務進行財政轉移支付。

在這樣的一個發展格局之下，可以期待的是，中國將形成十幾個規模不同的城市群，有大型的國家級城市群，如京津冀、長三角、珠三角，有區域性的城市群，如華中以武漢為首的城市群，西部以成都重慶為核心的城市群，西北以西安為核心的城市群，還有東北城市群等。在城市群內部，特大城市、中心城市周圍會形成都市圈，更好地發揮集聚作用，收縮城市人口會更加向城市群中心的核心城市集中。

收縮城市和農村地區需要專業化地實施錯位發展，比如農業旅游、資源依賴型的產業，應該更加注重人均GDP和收入水平以及生活質量的改善，而不應過于注重經濟規模。