城鄉融合視角下的美國鄉村發展借鑒研究
——克萊姆森地區城鄉體系引介

郭志剛 劉 偉 GUO Zhigang, LIU Wei

改革開放40余年，我國經濟社會不斷發展，城鎮化水平現已達到60%[1]，農村面貌也發生了翻天覆地的變化。但縱觀全球，大城市日漸擁擠、農村不斷衰弱仍是普遍難題。我國目前仍有54萬余個行政村[2]，面臨的挑戰依然嚴峻。美國城鎮化率已經超過80%，處于城鎮化的成熟階段。發展中產生的郊區化等問題雖然難以改變，但其城鄉同構的發展方式對促進城鄉同權、保證鄉村良好的生活條件及避免人口涌入大城市起到了重要作用。中美鄉村地區的差異客觀存在，但鄉村建設發展的趨勢逐漸一致。分析中美差異，突破思維慣性，大膽借鑒與創新將為研究我國現階段的鄉村問題提供更廣闊的思路和全新的突破口。

1 我國鄉村建設的歷程與主要問題

1.1 我國鄉村建設歷程與發展趨勢

我國歷來重視鄉村問題，研究和實踐與時俱進。改革開放初期通過肯定家庭聯產承包、鄉鎮企業等多種經營模式，建立了基本的農村經濟環境。20世紀末至21世紀初，堅持城市支持農村、工業反哺農業，對農村多予、少取、放活的城鄉統籌政策，縮短了城鄉差距，使農村經濟的基本面得到進一步提升。

近年來，城鄉融合成為我國鄉村建設發展實踐的趨勢。2017年，黨的十九大報告首次將“鄉村振興”與“城鄉融合發展”并提。2018年，中央一號文件提出“堅持城鄉融合發展，加快形成工農互促、城鄉互補的新型工農城鄉關系”。同年9月，《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》出臺，城鄉融合、鎮村聯動是其中的重要內容。2019年，國土空間規劃體系開始建立，促進鄉村振興的指導意見進一步出臺，為建立健全城鄉融合發展機制和政策體系提供了實踐基礎和政策保障。

1.2 我國鄉村當前發展的主要問題

國家政策引導下的鄉村工作不斷取得新進展，但我國長期城鄉二元化帶來的問題仍未從根本上得到解決，城鄉發展不平衡問題依然突出。這將成為限制鄉村地區進一步健康發展的主要原因。

（1）鄉村缺乏競爭力，空心化問題普遍存在。城鄉二元化的體制使大量勞動力、土地、資本等生產要素不斷向城市集聚。鄉村青壯年人口持續外流、資源短缺等問題普遍存在。農村基礎設施和公共服務設施依舊整體落后，城鄉之間在人居環境條件、教育、衛生、文化等方面存在巨大差距，亟待補齊短板[3]。

（2）農業基礎不牢固，發展乏力。農業是保障國家糧食安全、保證數億農民就業增收的重要基礎，但目前我國的農業相較其他產業，仍是高風險、低收益的產業，吸引社會資本投入的能力不強[4]。我國有嚴格的耕地保護制度，但在守住耕地紅線的同時，不少地區，特別是城郊地區的農田規劃常以滿足指標為目標，忽視農用地的區位、效益和完整性，難以帶來穩定的收益，閑置時有發生。

（3）對城鄉融合機制認識不夠，重視三產聯動卻忽視區域聯動。近年來村莊建設實踐廣泛開展，積累了不少值得肯定的經驗[5]，但多關注村莊本身的建設，對城鎮村體系卻較少涉及。鄉村從屬和服務于城鎮的傳統思維慣性禁錮了鄉村體系的建構[6]。鄉村非農產業發展也缺少城鄉協同發展方面的考量。對村莊產業發展的片面認識使村辦企業一時間快速發展，部分條件并不成熟的項目建設造成了土地、資金等資源的浪費。強調產業用地在鄉村落位，一定程度上也催生了獨特的“吃租經濟”和集體建設用地隱形市場[7]。

（4）生態本底的意識不強，優質的環境本應發揮更大的吸引作用。鄉村有天然的生態優勢，以此為基礎的鄉村旅游近年來受到廣泛重視，成為被普遍認可的鄉村吸引點和提高鄉村居民收入的有效方式。但過多雷同的鄉村旅游項目在同質化競爭的同時，也對自然環境造成了潛在的威脅。未來主導鄉村發展的力量將更為多元化、復雜化，人才、資金、技術等資源要素的城鄉流動將成為改善城鄉二元結構的機遇[8]。生態環境本身巨大的吸引力才是鄉村相比城市最大的優勢。

2 美國鄉村發展研究和借鑒

中美兩國國土面積相當，同時是全球第一、第二大經濟體，存在很多相似之處。我們一直對美國大城市的建設發展廣泛關注，對鄉村發展則較少借鑒。事實上，美國以農業立國，建國之初大部分地區是鄉村。美國城鄉同構的發展方式本身就帶有城鄉融合的屬性，較好地解決了鄉村發展過程中的不少問題。借鑒美國的先進經驗和理念，將有利于進一步提高我國相關領域研究和實踐的水平，盡早改善城鄉雙軌制的現狀。

2.1 美國鄉村發展的成功經驗

美國的鄉村地區在人居環境、產業發展、生態環境保護與利用方面有較多先進的經驗。

（1）有競爭力的居住環境

美國鄉村雖然人口密度低、資金規模小，但通過城鄉聯動可以獲得不亞于城市的生活配套服務水平，同時又具有優于城市的居住環境，從而擁有了可以與大城市相互較量的人口吸引力。

（2）相對豐富多樣的就業機會

鄉村地區的功能相對簡單，以提供生活和配套為主，非農產業不作為主要功能，鄉村本身所能提供就業機會的豐富程度不可能與城市相提并論。但通過區域聯動，鄉村地區的居民可以在相互協同的區域獲得更多樣的就業機會，提高收入水平，進一步促進本地服務業的繁榮和發展。

（3）與自然相互滲透的休憩空間

鄰近自然是美國鄉村地區的重要特點。鄉村一方面與大型公園之間有便捷的交通聯系，另一方面也與之相互滲透。鄉村地區的生態本底得到妥善保護，自然資源被適度利用。維護良好的原生自然環境是鄉村吸引資源要素流動的永恒動力。

2.2 認識中美差異是進行經驗借鑒的基礎

我國處在城鄉經濟社會發展的新時期，借鑒先進經驗十分重要。深入分析中美差異之處是進行借鑒研究的第一步。

2.2.1 中美區劃體系差異

中美不同的區劃體系是兩國城鄉發展差異的根本原因。美聯邦以下僅有州（state）和縣（county）兩級行政區。州與我國的省（自治區、直轄市）區劃等級相似，但不是聯邦的分治區而是組成單位。除國家主權外，州享有立法、司法、行政等一切自主權利，聯邦政府的權力則來自各州聯合立憲后的權利讓渡。美國的縣與我國地級市或副省級市的區劃等級類似，是州的分治區，也是通常意義上的美國基層地方政府。除美國部分地區因市縣合并[9]而使“市”成為縣級地方政府外，縣以下市（city）、鎮（town）都是協助地方政府管理當地事務的自治團體，市由州政府特許成立，鎮僅需居民依照州的法律程序就可以建立起來。市鎮沒有行政邊界，結合學區、郵政區等的市政服務區劃定管理區。與美國不同，我國省以下地級市或副省級市下轄縣或縣級市，之下還會有鄉鎮、行政村等區劃層級，行政層級促成了我國典型的“城、鎮、村”空間體系[10]（見圖1）。

2.2.2 中美區域發展模式差異

中美區劃體系下的不同管轄制度也使兩國的區域發展產生了差異。“縣”作為美國地方政府，負責轄區內的基本問題。縣域內的市、鎮等自治體自發決定各自的發展。美國逐漸形成了以小城鎮為主、多中心的城市區域（city region）[11]。在我國，“市”是重要的地方政府，市政府重點負責中心城區建設發展，下轄縣、鄉、鎮由各級地方政府分治，逐漸形成了以大城市、單中心為主的區域結構。相關數據表明，美國20萬人以下城市數量占比為76.64%，而我國50萬人以下城市數量占比僅為28.83%[12]。

我國的鄉村地區是由一個或多個行政村構成的非城鎮化的行政區域。美國的鄉村地區則是由小城鎮、農村居民點及農（牧）場共同構成的關系網絡。美國的農村大多不是獨立的自治團體，而是地理統計的概念。按照美國國家統計局的分類方式，人口密度小于193人/km2則歸為鄉村地區。私有農（牧）場是農業生產空間的主要形式，農場中會形成人口規模較小的居民點，農場周邊人口在2萬人以下的小城鎮十分常見。居住地和農地之間并沒有固定的對應關系，農場主和雇工完全出于生活便利和經營需要自由選擇在鄉村居民點或者周邊小城鎮生活（見圖2）。

2.2.3 中美鄉村人居對應關系及借鑒可行性

中美鄉村地區的差別客觀上存在。但本質上，兩國鄉村地區都是小規模人口聚集區與農業生產區相互聯系的區域。美國鄉村地區的小城鎮作為鄉村人口聚集區，兼有城市的便捷和鄉村的田園環境，是城鄉融合的集中體現。其特點符合現階段我國鄉村發展的趨勢，對實踐有較高的參考價值。

3 克萊姆森地區城鄉體系引介

克萊姆森（Clemson）是美國南部鄉村地區典型的小城鎮之一，位于南卡羅萊納州（South Carolina）皮肯斯縣（Pickens County）。小鎮始建于1872年，原名卡爾霍恩（Calhoun），因1889年建立克萊姆森大學（Clemson University）而更名，現有人口約1.4萬人，面積約20 km2，其中居民點用地12.5 km2，規模與我國鄉村地區相似。克萊姆森人口增長率是縣域平均水平的2倍，具有較強的吸引力，鄉村生活的樂趣、多樣的住宅選擇、優質的生活配套、保持良好的自然本底等共同構成克萊姆森高品質的人居環境，值得從生產就業、生活配套、生態休閑等方面進行研究和借鑒[13]。

3.1 區域協同的生產與就業體系

克萊姆森作為鄉村小鎮，功能方面以生活配套為主，在產業分工方面是縣域農業體系的組成部分，同時通過融入更大的都市圈，使當地居民獲得更多非農就業機會。

3.1.1 規模化的縣域農業體系

美國的農業政策堅持效率優先的原則，政府會為大農場提供更多的財政補貼，從而鼓勵鄉村合作，引導農業規模化發展。經過長期發展，農業區形態完整、面積寬廣，適于現代化耕作。

克萊姆森所屬皮肯斯縣人口密度為92.7人/km2，以農業為主導產業。正如美國絕大多數縣一樣，皮肯斯縣沒有大城市，也沒有明顯的中心城市，縣治皮肯斯（Pickens）、克萊姆森、六英里（Six Mile）、伊斯利（Easley）、諾里斯（Norris）、利伯蒂（Liberty）、森特勒爾（Central）、森賽特（Sunset）等小城鎮都是其中的人口聚集區。這些小城鎮與其中的農業區構成了縣域農業體系[14]。縣域層面依然會劃定永久農業區，其中種植的產品類型須經政府許可，不得隨意改變。但農業生產用地可在縣域層面布局、流轉、整理，使得土地有更多的改善途徑，加之政府財政政策對大農場的引導，不斷促進農業的規模化、效益化（見圖3）。

3.1.2 融入都市圈就業體系

除農業以外，美國鄉村地區注重發展多元化的經濟，支持小型企業或新興產業，促進配套服務業的發展，并不斷完善對外交通等基礎設施體系。鄉村地區重視為居民挖掘更多的本地非農崗位，同時通過建立和引導都市圈發展，為居民在周邊地區就業創造便利條件，留住鄉村居民并吸引年輕群體定居，保持鄉村活力。

圖1 中美行政區劃體系對比Fig.1 Comparison of administrative division systems between China and the United States

圖2 美國鄉村地區的空間模式Fig.2 The spatial pattern of rural areas in the United States

在克萊姆森地區，當地服務業提供了一部分穩定的就業崗位；更大范圍的區域聯動則提供了更多、更高端的就業機會。格林維爾（Greenville）都市圈作為克萊姆森更多樣就業的承接地由來已久，是南卡羅萊納州物流、商業、金融業的中心和航空樞紐經濟區（見圖4）。2006年以來，美國進一步謀劃未來50年的空間發展框架。2009年，在一系列量化指標的指引下，界定了11個巨型都市區域[15]，作為美國國土空間的基本區域單元，加強經濟聯系，共享各類資源。克萊姆森所在的亞特蘭大（Atlanta）都市區域，除包括格林維爾市外，其中的安德森市（Anderson）是克萊姆森大學技術研發中心所在地，皮德蒙特（Piedmont）、塞尼卡（Seneca）等城鎮也都提供不同類型的就業與相關服務，駕車約2 h就能與美國南部最大的中心城市亞特蘭大實現物質交換（見圖5）。從縣域到鄰近都市圈再到巨型都市區域，產業服務和就業水平層層遞進，以達到具有全美競爭力的水平。這絕不是鄉村地區或其中的小城鎮通過自身努力所能達到的，是城鄉一體化和區域聯動的結果。

3.2 獨具吸引力的居住與配套設施體系

鄉村地區的小城鎮與大城市同構。上城（up-town）和下城（down-town）是美國常見的城市結構。對于鄉村地區的小城鎮而言，上城著重創造宜人的居住環境，下城公共設施盡可能集中，有利于區域中心的形成和持續繁榮。下城并不刻意追求位置居中，往往沿著兼顧生活性和交通性的主街（main street）發展，體現實用性。盡管美國鄉村地區的郊區化、對小汽車過度依賴等問題長期存在，但可負擔的優質住房和便利性不亞于大城市的配套服務體系，使鄉村獨具吸引力，其發展方式值得借鑒（見圖6）。

3.2.1 城鄉同權的多樣化住宅供給

城鄉同構是美國經濟社會發展的基本框架，鄉村與城市地區土地政策相似是以美國為代表的西方社會的顯著特點。當前，我國正在進行改善城鄉二元化的嘗試，城鄉土地政策具有自身特點，但美國鄉村人居建設發展的模式仍值得借鑒。

與大城市的高密度相比，低強度的居住區和多樣化的住宅產品供給成為鄉村地區重要的吸引力。獨棟、雙拼、聯排等類型住宅最受當地居民喜愛。同時，鄉村地區的地租、人工、材料、市政配套費用相對低廉，降低了集中式公寓建設和運營的成本，加之克萊姆森優良的自然環境和美國租售同權的制度，高性價比的租賃式公寓每年吸引了全美大學生和來自世界各地的留學生、交流學者旅居，新鮮思想的血液不斷輸送，持續優化了當地的人文環境。住宅帶來的固定資產稅成為當地公共事業發展的重要資金來源，而房屋保險作為每年必須的家庭支出，促進了當地金融服務業的發展（見圖7）。

3.2.2 區域共享和復合使用的配套設施體系

鄉村地區的小城鎮規模和資金有限，不可能支撐所有類型的配套設施建設。而鄉村地區以人口為依據配置的公共服務設施如果達不到一定規模，也很難保證服務質量。美國是鄰里單位理論的發源地，但對于低密度地區，新城市主義的改良思想更占主流[16]。區域共享和設施的復合化使用成為完善生活服務的關鍵，因地制宜的配套設施組織方式值得借鑒。

圖3 皮肯斯縣域鄉村體系Fig.3 The rural system of Pickens County

圖4 格林維爾都市圈Fig.4 The metropolitan area of Greenville

圖5 亞特蘭大都市區域Fig.5 The metropolitan area of Atlanta

圖6 克萊姆森現狀用地結構及住宅供給Fig.6 The land use structure and housing typologies in Clemson

克萊姆森日常生活需要配套的行政服務、社保、郵政、銀行、零售及超市、中小學、幼兒園、圖書館、醫療衛生、交通管理等，一部分在本地配置，但多數得益于區域配套設施網絡。克萊姆森小學的學區覆蓋整個城鎮管理區，且鄰近城鎮的居民也可申請就讀，區域共享使它雖然地處鄉村，規模卻超過美國小學的平均水平，在校學生約850人，師資力量在全州名列前茅。圖書館等文化設施也是區域網絡。縣域圖書館體系自1935年開始建立，目前擁有皮肯斯、伊斯利、利伯特和森特勒爾4個縣立圖書館。在任意一個圖書館中借閱的書籍或音像制品都可以到其他圖書館歸還，網上查到的館存也可以預約工作人員并調配到鄰近自己的圖書館。商業設施的布局從區域出發，24小時經營的大型超市鄰近高速公路或州、縣級公路，便于為區域提供生鮮果蔬、熟食、服裝、藥品、家電，甚至汽車保養和零配件等一切日常所需（見圖8）。

皮肯斯縣與周邊的另外5個縣共同組成了阿巴拉契亞區域（Appalachian region），較大規模的配套往往布置在居民點之間以便共用。區域內的格林維爾市作為美國南部的中等城市和交通樞紐，還可以為鄉村地區提供城市級別的、更高品質的配套服務（見圖9）。

圖7 典型住宅Fig.7 The typical housing types

圖8 區域共享的配套設施Fig.8 The local shared resources of living facilities

鄉村地區公共設施的功能復合使用對完善配套服務同樣起到了重要作用。克萊姆森的市政廳合并了警察局、居民會議室、水電管理處、訪客中心等。銀行提供郵政、快遞方面的服務；加油站兼有公共廁所的功能；圖書館同時也是社區活動場所，發揮會議、電腦培訓、親子教育等綜合功能。功能的復合使用增加了居民對圖書館的依賴程度，形成了良好的精神導向。克萊姆森80%的居民是圖書館會員，下班或放學后駐足圖書館已經成為很多居民的日常習慣。功能的復合使用也有利于優化公共設施的規模和功能。在校方監管下，克萊姆森小學在課余時間可作為本地居民慶典、聚會、聯誼等活動的場所；這使小學可以擁有更大規模的食堂、禮堂、會議室、放映廳、停車場等，從而也提高了教育設施的硬件水平。

3.3 鄉村共建的生態環境體系

鄉村地區往往能更貼近自然，良好的生態環境常常和低犯罪率一并成為美國鄉村地區吸引居民定居的主要原因。在美國，政府與居民合作進行資源環境保護已經成為很多鄉村地區的常態。當地居民參與維護性的工作，并從優美的環境獲益。州縣政府也會在主要公路沿線的訪客中心通過提供免費地圖、旅游優惠券等方式，對鄉村地區進行宣傳。借助優秀的生態資源，鄉村很多地區成為旅游服務的承接地，農業生產、環境保護與鄉村產業振興被有機地聯系起來。這對促進我國鄉村地區環境資源保護、避免鄉村旅游開發的無序競爭和對環境資源的過度使用具有借鑒價值。

克萊姆森已經成為旅游服務的承接地，鄰近阿巴拉契亞山脈的多個國家森林。駕車2 h穿過森林就是占地2 000 km2、擁有3 500種特有植物和多種瀕危動物的大煙山國家公園（Great Smoky Mountains National Park）。車程在30 min以內有縣立凱文托克斯維公園（Keowee Toxaway State Park）、桌巖公園（Table Rock State Park），以及州立奧康尼公園（Oconee State Park）。這類公園偏重戶外休閑功能，包括房車營地、露營地、徒步路徑等。帶有碼頭的鄉村濱湖住宅很受歡迎。即使沒有條件鄰水而居，公園中提供的公共碼頭也很便捷。鄉村地區的停車空間相對充裕，擁有大馬力機動車，便可將小艇拖至岸邊。此外，克萊姆森也逐漸形成了充滿野趣的本地公園。克萊姆森參與區域內生態保護工作，借助環境得以發展，同時充滿野趣的郊野生活為克萊姆森帶來了獨特的吸引力（見圖10-圖11）。

圖9 阿巴拉契亞區域Fig.9 The Appalachian region

圖10 公園和自然保護區系統Fig.10 The nature parks and reserves

圖11 克萊姆森周邊公園Fig.11 The parks around Clemson

4 結論與討論

我國農村工作雖然取得了一定的成績，但要保證其可持續發展，就要從區域視角探討鄉村的生產、生活和生態，提出推進城鄉一體化的具體思路。美國的經濟社會發展帶有城鄉融合屬性，其鄉村發展具有較高的借鑒價值。吸取世界先進經驗既是新時期國土空間規劃體系開拓創新的實際需要，也是實施鄉村振興戰略的時代要求。本文以南卡羅萊納州普通小城鎮克萊姆森為例，研究并分析了美國鄉村地區獨特的吸引力。依托環境優勢，使用靈活的手段滿足居民生活、生產、生態各方面的需求，對我們的鄉村發展有所啟迪。

（1）切實提高鄉村競爭力。積極探索城鄉同權、租售結合的鄉村土地政策和空間利用方式，提供環境良好、可租可售的優質住宅，建立網絡化的配套服務體系。吸引新興產業相關的資金、人才落戶，為鄉村的發展提供持續動力。

（2）促進農業的規模化、效益化。研究制定更靈活的農業政策，引導鄉村地區的合作與互動，使生產方式從獨立、分散的中小規模向聯合、集中的大生產方向轉變，提高農業的收益和抗風險能力。

（3）充分認識區域聯動對鄉村非農產業的作用。鼓勵發展農村非農產業的同時，應理性對待居民外出就業的實際需求。在鄉村規劃的過程中要對所屬的經濟圈有清晰的認識，為鄉村居民在經濟圈內就業提供政策和物質上的便利，從而提高鄉村本身的吸引力。

（4）加強鄉村生態保護的主體意識。鼓勵鄉村在鄰近地區自然生態資源的保護工作中承擔一定的責任，同時加強政府層面的政策引導和公共宣傳，使鄉村成為旅游服務的承接地和生態環境保護的受益者，實現鄉村振興和生態保護的有機結合。

我國的公共基礎設施建設一直以來都走在世界前列，這是進行城鄉融合和區域聯動的重要基礎。這一優勢也有助于避免郊區化、城鎮結構松散、對小汽車過度依賴等美國社會已無力挽回的問題。我國的城鄉土地政策具有自身的特點，借鑒先進經驗，建立健全城鄉融合發展機制和政策體系，逐步改善城鄉雙軌的現狀，是鄉村建設發展實踐值得長期努力的方向。