關于扶貧小額信貸的實施研究

周鎧　任慧麗

摘要：貧困人口的扶貧開發工作已經進入一個深水期，在系列扶貧舉措中，扶貧小額信貸由于效果明顯、精準定位逐漸受到各級政府扶貧的青睞。東至縣也不例外。在此背景下，文章從小額信貸的具體目標出發，結合實踐，全面深入精準扶貧全過程，檢測貫徹落實情況，分析實踐困境及解困路徑，為小額信貸的發展助力。

關鍵詞：扶貧小額信貸;精準扶貧;農村金融

黨的十九屆四中全會結束后，根據全會公報提出，要堅決贏得脫貧攻堅戰的勝利，建立實現相對擺脫貧困的長效機制;無一不體現著黨中央對貧困人口的關心，也彰顯了黨和國家領導人帶領全國各族人民脫貧攻堅的決心。從各個深度貧困區、集中連片特困區實際效果看，我國扶貧開發已經進入一個深水期，而在系列扶貧舉措中，扶貧小額信貸由于效果明顯、精準定位逐漸受到各級政府的青睞。在2019年，作者參加了安徽省脫貧攻堅第三方監測評估，前往東至縣，更加深入的調查扶貧小額信貸實施情況。

東至縣，位于安徽省南部，依托長江擁下游南岸沃土;地勢南高北低，西部和北部瀕臨江岸，平原、崗地與湖泊交錯分布，中部及南部地形屬中低山區、丘陵。經濟情況屬安徽省中部領先水平，下轄15個鄉鎮，全縣總人口據權威統計有54.9萬人，2014年東至縣建檔立卡貧困人口整整3.14萬人，廣泛分布于241個村含該縣22個省級貧困村。2014～2019年，東至縣累計脫貧26489人，2019年已初步脫貧4405人，全縣剩余未脫貧人口259戶、613人。剩下的絕大多數系五保戶低保戶，特殊情況的貧困人口。本文從小額信貸的具體目標出發，全面深入精準扶貧全過程，檢測貫徹落實情況，分析實踐困境及解困路徑，為小額信貸的持續健康發展提供指導性看法。

扶貧小額信貸，是一種全國性專門為各個縣區市建檔立卡貧困戶獲得產業發展啟動資金而特地打造推出的具有脫貧屬性的貸款產品。主要目的是為建檔立卡且有穩定產業的自強貧困戶提供3年期限、5萬元以內、財政部門實行貼息、免除擔保且無需抵押、對比市場基準利率放貸、縣級部門建立風險補償金的信用貸款。在2014年12月10日，國務院扶貧開發領導小組聯合中央人民銀行等五部門下發了 《關于創新發展 扶貧小額信貸的指導意見》（國開辦發〔2014〕78號）文件，鼓勵貧困戶積極申請扶貧小額信用貸款使其快速擺脫貧困。充分發揮扶貧小額信貸在扶貧中的杠桿作用，同時促進農村經濟水平、擺脫長久貧困現狀。

一、東至縣小額信貸前期調研

根據國家標準線，建檔立卡貧困戶家庭人均年純收入2014年為2736元、2015年為2850元、2016年為3100元、2017年為3300元、2018年升至3500元、2019年確定為3700元，結合考慮 “兩不愁三保障”進行識別與退出。五年來，東至縣已經累計脫貧26489人，2019年已初步完成4405人脫貧，目前全縣剩余未脫貧人口259戶、613人。近年來，扶貧金融產品不斷推出，給東至發展給予了巨大的支持。東至縣自2017年來全縣統籌協調雙模式實施扶貧小額信貸并制定專門的扶貧小額信貸工作實施方案。

二、東至縣調研考察成果

（一）宏觀層面

凡實施的項目，合理確定輻射的建檔立卡戶數量并由政府、扶貧小額信貸專項業務銀行、經營責任主體、貧困人口共同簽訂“四方協議”。縣財政局、縣金融辦、縣扶貧辦制定縣小額扶貧信貸實施辦法，積極探索扶貧小額信貸與“勸耕貸”融合推進。2018年東至縣累計發放1727戶，8544.5萬元，完成安徽省年初下達標準型任務指導戶數的145.7%，其中郵儲銀行510戶2550萬元;揚子村鎮銀行200戶1000萬元;農商行694戶3379.5萬元;徽行137戶685萬元;農行186戶930萬元。發放貧困戶收益金883萬元并貼息328.7萬元。截至2019年10月29日，全縣當年新增發放扶貧小額信貸65戶，發放款263.1萬元。已經還款的貧困戶289家，累計達1324.3萬元。全縣總共發放扶貧小額信貸的貧困戶4534家，發放資金總額22481.5萬元。扶貧小額信貸累計還款464戶，還款2421.3萬元，全縣當年扶貧小額信貸貼息710.95萬元。信貸數額、戶數刷新，從側面體現了東至縣扶貧收獲。

（二）微觀角度

通過實地深入走訪，走訪了花園鄉兩個貧困村三個一般村共計五個村40戶貧困戶近100名貧困人口，其中有2017年穩定脫貧戶、2018年新脫貧戶，還有2019年擬脫貧戶。他們中間有突遭大病致貧的貧困戶和子女學費高昂致貧者，也有早已為低保戶的和政府供養的五保戶。花園鄉基本采用“戶貸企用”模式。采訪的貧困戶中申請小額扶貧貸款分布是花園村2戶、源口村2戶、南溪村9戶，除一戶用以發展產業經營超市外，另外12戶無一例外均將信貸資金投往安徽省東至縣新橋工貿加工有限責任公司，實現資產收益與分紅，從建檔立卡貧困戶家庭人均純收入核查表中可以看到，每戶投入資金5萬元，收益每戶均為2375元。在這13戶扶貧小額貸款戶中，有5戶系孤寡靠人或僅二位老人一起生活，其中，低保戶8戶，五保戶1位，一般性農戶4戶，這4戶一般性農戶中，一戶女兒系聾啞人士;一戶貧困戶男性戶主有腿腳殘疾，無法長時間較遠活動;一戶老人膝下只有一個女兒且今年年初已出嫁他方，現屬獨居老人;一戶屬于兩位老人獨居，三位女兒遠嫁。都是自身缺乏發展能力，無法自主創業發展脫貧，而源源不斷的“輸血”也不能使其長久有效的脫貧，報團發展致富脫貧是他們的唯一的出路。

三、發展現狀與風險

東至縣脫貧攻堅已然取得巨大成功，扶貧小額信貸的作用明顯，在金融扶貧的資金支持下，貧困戶通過貸款獲得家庭產業起步資金，促進產業發展，增加家庭收入。經過三年的發展，全縣累計發放扶貧小額信貸4534戶，發放貸款22481.5萬元。扶貧小額信貸累計還款的貧困戶戶數已經到了464家，歸還貸款金額至2421.3萬元，2019年扶貧小額信貸政府財政貼息總共710.95萬元。貧困戶獲貸率64%以上，貧困率從2014年的5.88%下降到2019年的0.112%，22個貧困村一次性出列，可見效果之佳。

（一）農村小額貸款發展成功的“東至模式”

“經營主體+貧困戶”的多次貸款到期統一償還的模式。在申請方面，以“項目”為導向，具備“四有、兩好、一項目”條件，并通過郵儲銀行評級授信的貧困戶向所在鄉鎮經辦銀行提出貸款申請，經辦銀行在兩個工作日內派員上戶核實，經村、鄉鎮審核把關后，貧困戶辦理貸款。鄉鎮、村安排專人負責，簡化程序、明確責任到個人;經辦銀行建立扶貧貸款綠色通道，優先辦理扶貧戶貸款，保持貸款時間不超過5個工作日。特殊貧困戶在經過推薦審查核實后，適當拓寬條件。

在風險防范方面，東至縣完善快速便捷的扶貧小額信貸風險補償金方案，風險補償金存入開展扶貧小額信貸業務的具體金融機構（例如東至縣揚子村鎮銀行）。將扶貧小額信貸不良貸款率警戒在3%，超過3%的暫停發放貸款，并啟動風險補償機制。對借款的貧困人口確實無法償還所貸的資金嚴格審核查明、及時開展補償工作，由縣政府與承貸業務金融機構對照國家文件 7：3 的比例承擔本筆信貸交易造成的損失。

（二）問題導向與風險

第一，東至縣扶貧小額貸款具有先天帶來的缺陷，東至縣總體經濟平穩并屬安徽省平均經濟收入水準，既不是深度貧困區和革命老區，也不是集中連片特別貧困區，2020年我國全面建成小康社會東至縣剩余的貧困人口將失去政策紅利。第二，由于東至縣實行入資經營主體、一人帶動模式，從現下來看，扶貧舉措得當、效果明顯;但是必須看到其所入資的資金基本都進入東至縣新橋工貿有限責任公司助其發展，而新橋工貿公司主要從事農產品加工與銷售貿易。農產品的收成具有不穩定性，易受天災影響，且設備更新換代時間短，沒有充足的資金易壓垮公司。第三，就法律層面，三方簽訂合同屬于格式合同且合同法律漏洞有日期未標注、多戶共用合同等，如果發生任何合同糾紛最終受害者以及受害損失都將轉接到貧困戶手中，形成大規模二次貧困。

四、嘗試性風險規避

東至縣當前農村小額信貸發展扶貧可以作為典型討論，因為東至縣小額信貸成功助力了脫貧事業的發展，其并沒有復制國外高于市場利率、家庭互相擔保的模式，因地制宜，因此有必要對其進行完善和風險規制。

（一）申報對象

很多貧困戶由于長期“輸血”式扶貧，導致他們誤以為扶貧小額信貸無須償還。雖說東至縣大多實行“戶貸企用”或者聯營發展，但也有少部分自我發展產業，對于不同的申報主體落實個人負責制，幫扶責任人、信貸專員共同負責，嚴格把關審核，有效打擊惡意騙貸。

（二）最終資金使用須穩當

無論是“戶貸戶用”、“戶貸企用”“合作、發展、聯營”，最終資金必須確保脫真貧、真脫貧，個人或企業發展的產業必須長期穩定收益、風險小、可操作性強，不建議發展水稻、養殖等產業，易受天災人禍影響;源口村，茶葉產業特色;有的村種殖黃蜀葵等，由此特色產業與穩定產業為最佳選擇。對于企業，適宜選用國有企業、集體企業，防止私人卷款潛逃或經營不善。天災人禍等人難以預想的方面，可引入保險制度。

（三）嚴防法律漏洞

法律，是公民的保障。所以針對產業發展過程中涉農合同，建議縣扶貧產業發展中心與縣法律服務中心共同為貧困戶保駕護航，簽好每一份合同，并提供后續法律保障。針對扶貧資金腐敗問題，專項整治或者核查，其專門管理法也應完善，防止某些領導干部或者村干部在貧困戶不知情的情況下申請小額扶貧貸款，進而私吞資產收益分紅，賬目應做到及時公開。

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（作者單位：安徽農業大學）