推進城鄉規劃一體化的探討

李小聰

摘 要 城鄉規劃一體化是加強統籌城鄉管理，加速小城鎮有序開發建設，協調城鄉空間布局，消除縮小城鄉差距，推進城鄉發展的依據和方向。本文結合安康市推進城鄉規劃一體化進程中面臨的問題和困難，就如何加速城鄉規劃一體化，提出一些解決途徑。

關鍵詞 城鄉規劃;規劃管理;解決途徑

我國城鄉規劃一體化就是對城鄉發展目標、性質和規模、總體布局、功能分區、重點建筑和主要基礎設施進行合理規劃，展示城鄉各個區域的發展前景，促進城鄉優勢互補、聯動發展。形成城鄉統籌、相互銜接、全面覆蓋的全域規劃體系。

安康市位于陜西省東南部，南依大巴山坡，北靠秦嶺主脊，漢江水橫貫東西，構成“兩山夾一川”的地貌格局。市域總面積2.3529萬平方公里，轄9縣3區，163個鎮。目前，安康已初步形成了包括中心城區、縣城、重點鎮和農村社區的四級城鄉規劃體系。但由于交通及用地條件限制，空間分布不均衡，城鎮規模偏小，鎮村級規劃不科學與管理無序等問題，本市的城鄉規劃體系仍存在一些困難和問題。

1城鄉規劃體系存在的主要問題

（1）規劃編制體制分割。由于不同規劃覆蓋行政區域或地域范圍的差異，容易形成不同層面間的規劃矛盾。比如，縣區一級要編制城市規劃，建制鎮要編制鎮規劃，鄉村要編制鄉村規劃，再有各類園區，新區規劃等，這些規劃都要服從于總體規劃，但由于缺乏對下級規劃管理部門的指導和監督，各級行政主體之間的規劃銜接不到位，容易造成不同行政區域規劃功能不協調的矛盾。

（2）鄉村規劃編制滯后。規劃普遍存在重城鎮輕鄉村的問題，規劃更多指導的是城鎮，鄉村僅僅作為城市的相關背景被涉及，鄉村缺少規劃指導，長久以來無規劃可尋，造成了資源浪費及鄉村建設無序。部分集鎮規劃編制年代較早，規劃編制單位資質不高，規劃起點低，編制質量不高，缺乏靈活性和強制性的統一，難以適應城鄉統籌發展的需要[1]。

（3）城鎮規劃缺乏地域特色。近幾年，城鎮規劃均做了相應修編，規劃的引領發揮了一定作用，但仍存在城鎮規模結構不盡合理，城鎮開發邊界不合理、城鎮品位不高，定位雷同、地方特色優勢資源沒有更好突出和體現。

（4）鄉村規劃管理無序。由于受長期的城鄉二元結構的規劃體制和規劃管理體制的限制，以及管理部門隊伍力量缺乏等因素的影響，導致缺乏對鄉村有效規劃監管。“看得見的管不著，管得著的看不見”、“重近輕遠”等現象普遍存在。傳統的“重建輕管”思想沒能從根本上得到改進。

2推進城鄉規劃一體化的途徑

2.1 優化體制，強化規劃引領

完善規劃體制，強化規劃的龍頭作用。一是所有縣區一級都應設有獨立的城鄉規劃行政管理機構，負責所轄行政區域的城鄉規劃管理工作。二是建議對經濟實力強，發展潛力大的重點鎮實行垂直管理，以實現重點鎮規劃好、建設好、管理好，促進快速發展。對一般鎮賦予同人口和經濟規模相適應的管理權限。三是在鄉村設立規劃管理所，委托授權規劃所實行相關規劃管理權限，直接辦理鄉村一級的所有建設相關活動的手續審批。規劃所實行雙重管理，既對上級規劃管理部門負責也受所屬鎮辦的領導。四是落實鎮村規劃管理人員的編制，重視城鄉規劃管理專業技術隊伍的建設。五是積極推動“三規合一”，加強各部門、各層級規劃的有效銜接，務實指導城鎮村規劃建設，依法實施規劃，增強規劃的執行力。

2.2 因地制宜，提升鄉村規劃水平

一是因地制宜，科學規劃。規劃定位要以鄉村實際出發，突出地域特點和資源優勢，做好規劃布局。二是互相銜接，協調一致。鄉村規劃既要突出地域特色的同時，又要服從于上位城鄉總體規劃及詳規，避免出現相互脫節甚至相互矛盾的問題，達到與城市規劃無縫對接，有機融合。三是加強鄉村規劃方法、技術標準以及“城”與“鄉”規劃建設的相關的研究，不斷優化城鄉關系，最終實現統籌城鄉規劃發展。四是提高規劃編制水平。規劃編制要堅持高標準、高質量、樹立超前意識和可持續發展思想，尊重鄉村居民意愿，滿足他們的生產生活需求，改善居住環境，努力從單純追求規模和盲目跟風轉變到提高質量和水平上來，切實達到“人民對美好生活的向往” 的目標。

2.3 生態為先，城鄉規劃彰顯特色

依據《安康市城鎮體系規劃大綱》，利用秦巴山水脈絡和人文特征，按照“顯山、露水、透綠”的要求，保護自然山水格局，延續歷史文脈，保留城鎮文化記憶，提升城鎮品位，進一步優化城鎮體系，形成“一心一帶、七城多點”的城鄉空間格局。安康地處秦巴腹地，用地條件差，生態環境脆弱，自然災害頻發，產業發展滯后，經濟基礎薄弱。依據《全國主體功能區規劃》，安康屬于國家層面重點生態功能區之秦巴生物多樣性生態功能區。在推進城鄉規劃一體化過程中，更應堅持生態為先，安全為重，合理控制城鎮邊界開發，保護森林、湖泊、濕地等生態空間，綜合考慮自然稟賦，環境承載能力和用地條件等因素，推進城鄉生活空間安全宜居、生態空間山清水秀。

2.4 以人為本，強化公眾參與規劃

城鄉規劃必須要堅持以人為本，城鄉發展一體化最終受益的是群眾，“人民對美好生活的向往”也是城鄉規劃的指導思想。借鑒國內外城鄉規劃經驗中，都有市民廣泛參與，市民對自己所居住的城市環境要求，生活生產需求都非常了解，要讓市民都有主人翁的意識，參與城鄉規劃編制、修改、實施、管理的全過程。建議將公眾參與規劃納入法律機制，依據《中華人民共和國城鄉規劃法》及《陜西省城鄉規劃條例》，結合本市市情，制定公眾參與的具體實施辦法。以社區作為公眾參與規劃的平臺，充分發揮社區的組織作用，很好的組織公眾積極參與。建立公眾參與規劃管理的激勵機制，對規劃實施中的違法違規行為進行舉報，群策群力，有效監督規劃落實。

3結束語

新時期城市規劃，既不是空間上的拉大城鄉骨架，也不是細化現行城鄉規劃體系，而是要堅持以人為本、因地制宜、突出特色，體現創新、可持續發展五大原則，建立覆蓋城鄉的全域規劃體系，實現城鄉統籌發展，推進城鄉一體化快速健康發展。

參考文獻

[1] 劉衛紅.構建城鄉一體化新格局 [M]西安：西安交通大學出版社，2016：67.