精細化治理：農戶全面脫貧與鄉村振興銜接的國家整合

胡白鈺 楊雙飛

摘 要： 鄉村振興、精準脫貧政策實施的背景下，國家政權力量深入鄉村自治組織對鄉村振興戰略進行具體部署，搭建起了實施鄉村振興戰略的政策體系和框架。農村基層互動治理中，從總體上逐步呈現出協調互動、合作治理的趨勢，但仍出現社會階層分化加劇，地區發展的非均衡性突出，基層社會治理事務復雜化的問題。精細化治理作為一種手段，將國家權力對農村社會的管理與基層自治對國家權力的互動制約關系納入國家治理體系，而不是僅僅依靠農村自治組織和鄉鎮基層政府獨立推進，促進農村自治組織和鄉鎮基層政權協調互動，推進鄉村振興，實現鄉村治理現代化。

關鍵詞： 鄉村治理;鄉村振興;精細化治理;國家整合;全面脫貧

中圖分類號： F323.3? ? ? ? ?文獻標識碼： A

doi：10.14031/j.cnki.njwx.2020.10.028

0 引言

鄉村振興政策背景下，農村的經濟發展模式轉變和社會結構分化對“鄉村政治”提出更加高效、規范、專業化的要求，農村社會治理任務更加復雜，農村治理研究更加靶向化。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“國家治理體系與治理能力現代化”在社會管理層面產生了廣泛影響，“過程意識”在政府管理過程中凸顯。但在“鄉村政治”中，由于缺乏施政經驗、人才隊伍修養、靈活精確的治理手段，致使鄉村治理過程的規范性浮于表面、治理成本較高。在2020年農村全面脫貧的背景下，理清全面脫貧、鄉村振興與國家整合的邏輯關系，探討通過精細化治理實現農戶全面脫貧與鄉村振興銜接的國家整合具有切實的理論意義。

1 全面脫貧、鄉村振興與國家整合的邏輯關系

習近平總書記于2013年11月首次提出“精準扶貧”的概念，隨后國務院扶貧辦發布《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》推進精準扶貧向縱深發展。十九大報告中再一次強調，要堅定不移地打贏脫貧攻堅戰，把精準扶貧和精準脫貧作為我們實現第一個百年奮斗目標的重點，上升到治國理政的高度。2020年“硬脫貧”的“全面脫貧”要求，是鄉村振興的“階段化”目標，與鄉村治理力量、國家整合有著千絲萬縷的關系。它是一國統一，是指國家通過它的經濟、政治、文化等力量，把國家內部的各方面、各要素有機地統一起來。國家一體化作為國家治理的一種方式，是一個動態的過程，它調整了分散的部分，使其在國家社會發展中形成了整體。各級政府以“國家治理者”的形象出現，整合資源，實施政策，對接鄉村兩委和農村自治組織起到了積極的推動作用和帶頭作用，并對鄉村治理產生了行政管理作用[1]。現代轉型期的農村，國家通過社會整合，將利益多元化、人口結構復雜的鄉土社會進行聚合和組織，要求治理主體具有多層次的互動關系。以精準扶貧為目標，以治國理政為重點，以落實國家整合理念為方向，是現階段國家治理的一個重要方面。農村治理是國家治理的基層體現，但農村自治的性質決定了農村治理的內涵和外延不能完全服從于國家政府管理，國家整合不僅是基層政府與農村自治的結合，也是行政動員在扶貧開發中的具體體現。從以上論述可以看出，國家治理具有廣泛的內涵與外延，治理主體的多元化，其中鄉村治理是國家治理的基礎設計;國家治理與鄉村治理都應堅持國家一體化的理念，貫徹國家政策，以精準扶貧為手段，以鄉村振興為目標，以國家與社會共同利益為出發點，實現城鄉治理雙贏。

民族整合意識與結構分化形成的民族整合模式決定了多元治理主體，如政府、政黨、社會組織、個人等的結構互動，影響著政策方針實施的結果，決定著社會各階層的分化狀況。通過國家一體化，鄉村振興戰略從根本上改變了農村的現狀，在發展不平衡的城鄉之間建立了有機的聯系和互動關系。新中國建立之初，城鄉主體之間雖然被人為地分割，但城鄉二元發展模式卻影響深遠，而新時期的鄉村振興則使具有某種同源性和同構性的城鄉形成了新的相互依存、相互作用的相互塑造與型構關系狀態。“政府治理”與“鄉治”原本是兩個獨立的治理模式，但在實踐中，鄉村兩委從承擔稅收、計劃生育等職能向財政管理、政策執行等職能演變，始終表現為基層政治機構承擔上級分配的職能。農村治理作為國家治理的基層設計和國家整合的實踐端，只有有效實現才能發揮國家整合的紐帶作用。新時期的國家整合把國內分化的鄉村自治組織、政府機構作為統一的政治主體納入行政系統，將城鄉視為平等主體協調發展，從而強化各參與主體的國家認同，從而構建內聚力強、經濟政治協調穩定的國家。

2 鄉村治理：鄉村振興與全面脫貧的實踐過程

2.1 鄉村治理的實踐困境

國家管理與鄉村自治的互動治理關系在農村基層還沒有理順。由于地域遼闊，中國農村地區農村關系（鄉村關系）的實際狀況表現出明顯的多樣性、多變性和非均衡性的發展特征。在中國，從鄉鎮黨委、鄉鎮政府和村委會之間的相互關系（包括人員、財務、事務的實際干預和控制能力，以及干預的程度）來看，農村基層互動的治理關系還沒有完全明晰，總體上，“鄉鎮政權治理”與“村治”仍然保持明顯而強烈的上下級行政命令關系，或者是行政化的鄉村關系。

鄉村治理的實踐困境表現，一是鄉村基層互動治理的主體功能失調。互動治理結構內，不同治理主體功能角色的錯位，不僅直接影響到農村基層多元主體民主參與、互動合作的治理機制的正常運行，而且直接影響到農村基層社會治理的績效。二是鄉村基層社會基礎薄弱的互動治理。一般來說，農村基層的互動治理要求參與治理的各主體在具備地位平等、權力對等、組織結構健全、功能完善、職能有效發揮等基本條件和要求的情況下，能夠發揮相互制衡、相互促進的作用。伴隨著中國農村基層社會的治理轉型，傳統的農村基層社會治理結構——精英治理結構不斷受到主體多元化、大眾化的挑戰，但受傳統制度文化慣性的負面影響，精英治理排斥大眾參與，有限甚至拒絕社會放權，不僅使農村基層各種服務、公益、互助型村民組織發展緩慢，其應有的功能作用未能有效發揮，而且使農村基層精英與大眾之間缺乏有效的互動和聯系，相互間缺乏信任;另一方面，農村基層社會的不斷分化和開放，使農民群眾的觀念發生了深刻變化。三是鄉村基層互動治理的路徑依賴困境。在制度演進的視角下，制度變遷（無論是強制性制度變遷還是誘惑性制度變遷）需要考慮的是路徑依賴問題。其原因不僅僅在于國家治理體系變革中存在的路徑依賴問題，還在于農村基層治理涉及到多方面、多領域、多部門利益，更涉及到農民群眾的根本利益。

2.2 鄉村治理的困境歸因

農村基層社會治理關系緊張、矛盾沖突頻發，導致基層政府與村民自治之間的互動治理陷入困境的原因十分復雜。體制是穩定的、循環發生的行為模式，它是平衡的、規范的、規則的。制度的作用在現代社會非常重要。科斯認為，制度是“一個社會的游戲規則，更確切地說，它是對人與人之間相互關系的人為限制”，“制度構成了人們在政治、社會或經濟上交換的動力機制”。就農村基層互動治理而言，傳統管理體制的慣性制約、農村治理資源配置失調、鄉村既得利益集團的阻撓等制度上的不足是導致其在實踐中陷入困境的主要原因。

2.2.1 傳統管理體制的慣性制約

雖然農村基本生產經營方式發生了根本的變化，直接導致了農村社會治理體制模式的相應轉變，但受傳統精英型管理制度慣性的制約，權力高度集中、封閉統一的計劃經濟體制和一元化的政治管理體制仍深刻地影響著現行“鄉村政治”相互銜接、相互互動的農村治理體制。現行權力自上而下的壓力型制度結構也制約著農村基層互動治理的向前發展。各級政治組織要把經濟趕超的任務和指標逐層量化分解，并將任務和指標下發給下級組織和個人，要求他們在規定的時間內完成，并根據完成情況給予政治和經濟獎勵。因為這些任務和指標的一些主要部分所采取的評價方式都是“一票否決”制，使鄉村兩級組織長期承受著壓力。這樣，客觀上造成了鄉鎮行政管理和村民自治之間巨大的張力，兩者的銜接和互動難以實現。

2.2.2 農村治理資源配置失調

從農村基層治理的角度來看，農村治理資源的配置主要是針對目前鄉村治理資源在各主體間分配不均的現狀，對其進行再配置，以滿足鄉村各主體和農村社會有序持續發展的需要。從總體上看，農村社會治理資源主要有經濟資源、政治資源、組織資源、文化資源和信息資源。但由于受到既有制度格局等因素的制約，治理資源在農村各主體中的分配不合理，從而直接影響到農村基層多元互動協作治理的正常運行。在我國社會，行政權力采用由上而下按級主導的治理結構體系，權力的大小與組織層次的高低成正比，而權力與資源密切相關。在鄉村組織結構上，鄉鎮政府是國家基層政權組織，直接代表國家行使行政管理權和各種其他社會治理權力;由于缺乏政治、組織、信息等資源的支持，村民自治組織處于弱勢地位，其自治功能逐漸弱化，成為鄉鎮政府的“附屬品”。此外，由于鄉村治理資源的非均衡配置，使政府控制著大量的治理資源，從而占據主導地位，由于政府自身的利己主義傾向，鄉村治理資源從政府到其他治理組織的分散化流動顯然不能自動順利實現，從而導致出現目前農村基層治理的“政府主導”狀態，如果政府固守自身利益，始終不向社會組織、農民賦權進行治理，就很難形成多元主體間的民主合作和良性互動治理。

2.2.3 鄉村既得利益集團的阻撓

這些既得利益者通常是與公共權力密切相關的一些國家公職人員和某些鄉紳、富戶，以及其背后的宗族或家族團體。它們利用鄉村現有的權力結構、社會資源優勢等，維護自身的既得利益，不愿放棄權力，阻礙農村基層治理的互動發展。身為公共治理的主要履職者，其直接代表的是公共利益，因此不能有自己的特殊利益，否則就是瀆職行為，但這些人員具有自己的特殊利益，并往往使自己的利益最大化，因此，在公共治理過程中，公然違反公益原則和要求，以政府機關為載體，結成“部門利益集團”或“干部利益集團”。尤其在放權讓利的改革時期，伴隨著中央對地方、國家對社會放權的過程，許多地方利益兼收并蓄者利用制度和政策的漏洞，截留國家對農村社會的權力下放，阻礙了國家對農民群眾的利益聯結，出現了“放權過程中的截留現象”[2]，導致了農村地區的兩極分化，加劇了國家、農民的對立。

3 精細化治理及其在操作層面的具體表現

在治理理論本土化的過程中，一些學者將治理理論融入到對中國農村政治的研究中，相繼提出了“鄉村治理”、“精準扶貧”、“鄉村振興”等概念，構成了中國農村治理理論的基本框架。對于鄉村治理，是將鄉村理論運用到鄉村建設問題上的理論產物，是“國家治理體系的基礎”[3]，它系統地回答了由誰治理、如何治理、治理規范以及治理目標的現實問題，又是將現代觀念融入到農村基層治理結構與體系中的治理理念，是建立合理、規范、制度化的現代國家制度的重要途徑[4]。精細化治理不僅體現在治理過程的效率提高、權力結構的優化、治理主體的多元化等剛性因素上，而且還體現在社會關系的協調、人文關懷、社會環境的優化等柔性因素上，這是剛性指標與柔性指標的結合。在具體運作層面上，可將社會精細化治理劃分為三個方面，深入服務技術、細化管理服務、標準行政框架。從而實現公共權力的有效運轉、公共資源的合理共享，最終實現農村社會公共利益最大化的過程。

3.1 深化服務技術

首先，從剛性要素來看，精細治理不是系統性的顛覆改革，而是在原有機制的體制框架下，對工作內容和方式進行中觀和微觀層面的完善，在工作流程和服務技術方面更加深入。建國以來，國家高度重視基層政權建設。《選舉法》于1953年3月1日國家頒布實施，在全國范圍內進行各級人民代表大會的選舉，選舉產生了鄉人民代表大會和鄉人民政府。此后，政治體制改革進行了一系列探索。改革鄉鎮黨政領導干部選舉制度，實行普選和直接選舉，放寬候選人資格條件，實行競爭性差額選舉，努力實現選舉過程的公平公正，這是微觀層面基層民主選舉逐步完善的體現。而鄉鎮政治體制改革也存在著一定的局限性，一些鄉鎮在實際選舉過程中存在著不規范的現象，選舉方式也具有選拔制的特點[5]。

3.2 細化管理服務

在政府決策和執行過程中，每個細節都會產生不同的社會效果。精確地把握被服務的公民的需求，協調完善政府的細節問題，對社會管理的成敗起著決定性的作用。在這一階段，政府治理注重程序，注重細節，聯系政府管理行為，只有聯系牢固，才能使社會運行有條不紊，充滿活力。精打細算的扶貧工作中，國家對各部門進行了全面動員，把各級黨委、政府機關、企事業單位納入扶貧社會工程，但這種總體動員只停留在機構內部，隨后，省扶貧辦又從行政手段加強了技術力量，用一套嚴密的脫貧考核指標，對扶貧過程和結果進行了嚴格的規范，但由于精打細算的扶貧措施和技術力量都是由上而下設計的，難以落地，因此，這類技術力量仍面臨著“不接地氣”的問題[6]。例如，精準扶貧中包括的教育扶貧項目：農業技能培訓和非農技能培訓，由于其場所要求集中，難以產生直接效益，而且農民本身年齡層次復雜，許多貧困人口不愿意參加培訓。比如，養兔子本來是為了讓村民脫貧，但是因為承擔經濟風險能力不強，貧困戶甚至放棄了補貼。這些都需要村干部的動員，在鄉鎮之間進行協調溝通，做好群眾思想工作。管理上的“粗放型”思維已與高壓體制并駕齊驅走向了歷史的末尾，政府要想有所作為，就必須注重經營細節與規范，提高治理效能。

3.3 標準行政框架

標準化是農村精細化治理的關鍵，行政機構標準化是農村精細化管理改革的重要標志。標準化，使村務公開，與以前的人情化工作方式相分離，使村務公開與干部工作公開相分離， 把精準扶貧的具體政策落到實處，為基層管理與服務效果提供明確的監督與評估依據。提升鄉村治理效果，需要結合地方不同情況，認識到鄉村治理既需要普遍采用標準化的治理方式，又需要重視“德治”的合理性，對鄉村內部的特殊個體提供個性化的服務，這就是要在治理技術與治理制度之間取得平衡。當行政架構分散時，管理職能將出現割裂和分散的狀態，決策和監督機制無法正常發揮作用，工作交接混亂，從而降低基層行政的效率和效果，產生負面的政府效應。管理體制標準化主要是簡政放權，統一標準。在運作程序方面，鄉鎮干部、各部門和村民小組要善用信息互連平臺，加強各方間的信息交流，降低溝通成本。要善于發現和克服基層治理中行政框架的“短板”，建立規范的政府管理服務體系，改變傳統經驗性治理方式，建立標準化、規律性的行政框架有序管理形態。

3.4 突出人文關懷

從柔性角度出發，精細治理不僅要在過程和技術上更專業化，更要在理念上塑造服務型政府，突出人文關懷，把滿足農民的需要作為公共扶貧政策執行和社會管理的初心和歸宿。農村治理的精細化，需要關注農村社會問題，及時把握村民的現實需求，使治理從實踐走向現實，形成有效的治理形式。目前，中國農村正由粗獷的小農經濟向精細的現代農村經濟轉變，農村生產力顯著提高，農村的機械化、電氣化、自動化和信息化達到前所未有的高度。一是農村逐漸在新興合作社、家庭農場、承包經營戶等經濟主體的影響下形成新的生產關系，第三方社會組織和社會服務體系介入農村經濟發展;二是農村城市化趨勢使農村人口結構發生變化，產生了新的社會階層，對鄉村治理有更多人文化的期望;三是農村人口受教育程度的普遍提高，民主參與意識和政治參與能力大大提高，內生力量和政府指定的干部外力，如鄉村精英、鄉賢等，在農村政治發展中進行政治博弈。隨著農村信息化進程的加快，經濟社會的全面變革，農村治理提出了精益化的新目標，滿足人的需要對治理體系和治理能力現代化提出了新要求。為此，農村社會公共服務體系的重構，建立為民服務的治理體系，滿足農民精神上的需要是農村精細化治理改革的新目標。

參考文獻：

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[6] 王雨磊.村干部與實踐權力——精準扶貧中的國家基層治理秩序[J].公共行政評論，2017，10（3）：26-45+213-214.