城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策參與扶貧的困境與建議

趙亞莉 龍開勝

摘 要：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策已被用于貧困地區(qū)籌集扶貧資金，在實踐中取得良好成效。但隨著城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的實施，這一國土資源超常規(guī)扶貧政策也面臨難以精確瞄準貧困人口、難以真正保障貧困人口受益脫貧、節(jié)余指標跨區(qū)域交易制約較多以及貧困人口參與增減掛鉤項目的力度不夠等現實困境。為使農村貧困人口能夠有資格、有能力、有意愿和有優(yōu)勢參與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目且獲得相應收入，本研究從增減掛鉤項目的貧困人口瞄準機制、收益分配規(guī)則、指標跨區(qū)域市場化交易、項目依法規(guī)范實施和加強外部制度環(huán)境建設等方面，提出完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的相關建議，促進增減掛鉤政策助力精準扶貧。

關鍵詞：城鄉(xiāng)建設用地;增減掛鉤;扶貧;指標交易

中圖分類號：[S-9] ? ? ? 文獻標識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200930050

土地是貧困地區(qū)的重要資源和資產，現實中貧困地區(qū)往往面臨人地矛盾突出、土地資源約束明顯等問題，無法顯化土地價值，需要土地政策在脫貧攻堅中發(fā)揮作用[1]。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策是國土資源超常規(guī)扶貧政策之一。實踐表明，這一政策有利于貧困地區(qū)籌集扶貧資金，促進了經濟社會發(fā)展，為貧困地區(qū)早日脫貧創(chuàng)造了條件[2，3]。用好用足增減掛鉤政策促進減貧，是未來國土資源政策參與扶貧的重心所在。從精準扶貧的角度看，為使這一政策達到助力脫貧的預期目的，增減掛鉤項目應使貧困人口有資格、有能力、有意愿和有優(yōu)勢參與且獲得足夠收入，否則將難以促進減貧。但當前實踐中，利用增減掛鉤政策參與扶貧正面臨一些現實困境，影響了扶貧效果，需要在今后加以完善。

1 城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策參與扶貧的困境1.1 增減掛鉤政策難以精確瞄準貧困人口

貧困人口參與增減掛鉤項目是獲益的前提，但貧困人口較其他人群是否更有參與優(yōu)勢值得商榷。增減掛鉤政策扶貧瞄準的是貧困地區(qū)，貧困地區(qū)并非都是貧困人口，以貧困地區(qū)為拆舊區(qū)域的掛鉤項目，如果不對具體拆舊對象加以篩選，而是采取區(qū)域內無差別推進政策的話，將難以精準指向貧困人口，增減掛鉤項目對貧困人口的瞄準性就會大打折扣;就已有實踐地區(qū)制定的增減掛鉤項目的潛在參與者需具備的穩(wěn)定居住、收入和工作等條件而言，已經向非農產業(yè)、城鎮(zhèn)轉移的就業(yè)人口更有條件退出所占用的宅基地等建設用地，貧困人口反而不易具備退出建設用地的條件，參與難度大;貧困人口收入低，人力資本缺乏，抵御掛鉤項目風險的能力較弱，對參與增減掛鉤后的獲益情況和長遠生計保障的顧慮較大，參與意愿和能力不高。由于農村貧困人口并無參與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的優(yōu)勢，一定程度上削弱了以扶貧為目的的增減掛鉤政策的實施效果。

1.2 增減掛鉤政策難以保證貧困人口真正脫貧

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目最重要的收益是掛鉤節(jié)余指標異地調劑的收益。節(jié)余指標調劑帶來的收益是扶貧項目的重要資金來源，但問題是節(jié)余指標交易并不能確保農民收入增加[4]，貧困人口能否從中受益更加是一個未知數。返還貧困地區(qū)的收益不一定直接指向貧困人口，正如前文所言，退出建設用地的不一定是貧困人口，實踐中貧困地區(qū)需要建設資金的項目太多，扶貧資金用于貧困人口的比重并沒有確切的保證;縱使按照扶貧的要求，增減掛鉤指標交易收益被全部返還用于發(fā)展經濟或者建設基礎設施等，也只是為脫貧奠定了基礎，在短期內不能必然保證貧困人口從中獲得收益，難以保證為貧困人口脫貧提供切實有效地幫助;地方實踐中增減掛鉤項目大多由政府主導，節(jié)余指標收益多數是在補償完搬遷農戶后才產生，貧困人口獲得的貨幣或者異地安置房屋等補償及相關補償標準的制定，與節(jié)余指標收益無直接關聯。此外，貧困人口從增減掛鉤項目中獲得收益，多數是一次性補償而非長期、持續(xù)性收入，參與增減掛鉤項目并不能保證其獲得持續(xù)穩(wěn)定脫貧的收入來源。

1.3 節(jié)余指標跨區(qū)域交易制約因素較多

當前實踐中，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨區(qū)域調劑包括省內跨區(qū)域和跨省域2種，且多數是通過對口扶貧的方式形成供需關系，指標調劑價格以供需雙方談判為主，并沒有通過市場交易確定指標價格。同時，由于扶貧政策對中西部地區(qū)的傾斜，東部地區(qū)個別貧困縣甚至擔心其產生的節(jié)余指標難以調劑到省內其它地方使用，指標需求方會因為承擔對口扶貧任務而傾向于向中西部深度貧困地區(qū)調入掛鉤指標。由于供需狀況不明，一些指標需求方會提前向潛在供給方預付指標調劑款項，一旦后期指標價格升高或降低，或者指標供給方未能按時提供足額節(jié)余指標，容易產生糾紛。對于貧困地區(qū)指標供給方而言，節(jié)余指標能否及時交易，指標需求方是否會聯合起來壓低指標調劑價格，較之其它地區(qū)更為擔憂。顯然，一旦增減掛鉤項目只能獲取指標交易收益，如果今后指標需求萎縮、市場流轉不暢，對于農村地區(qū)減貧極為不利。另外，實踐中個別貧困地區(qū)為了產生節(jié)余指標，會通過融資方式先行啟動建設用地拆舊工作。此時節(jié)余指標交易不能及時交易，不但貧困人口難以獲益，地方政府亦會背上一定數額的債務，扶貧資金來源反而更為有限。因此，增減掛鉤節(jié)余指標跨區(qū)域調劑制約因素多，使得指標供需雙方關系不順，貧困地區(qū)節(jié)余建設用地指標價值得不到體現，指標收益沒有真正實現，影響扶貧效果。

1.4 增減掛鉤政策實施中貧困人口參與不夠

不可否認，增減掛鉤政策已為扶貧做出大量貢獻，但這項政策正面臨貧困人口參與不足的挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤主要是自上而下推動，農民多數情況下是被動參與，其在沒有新的住房和收入來源時，并沒有參與增減掛鉤項目的內在動力，這也是部分地方項目推進困難或者受到質疑的關鍵原因所在;當前貧困地區(qū)多是土地貧瘠、生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)，退出的建設用地復墾為耕地后，耕作條件并不理想。如果將退出的土地作為建設用地，則需要產業(yè)支持，貧困地區(qū)之所以貧困往往就是缺乏產業(yè)，可見貧困地區(qū)作為拆舊區(qū)域較其它地區(qū)并無特殊潛力，貧困人口很難從中獲益，也就沒有參與的動力;一些地方實踐中，存在違背農民意愿、強制農戶退出宅基地的行為，容易造成不良影響。一旦農戶利益受到損害，其自然不愿意參與其中。此外，增減掛鉤項目帶來搬遷群眾生活不方便、生活成本提高等問題，也會使貧困人口不敢參與。這意味著，貧困人口是否愿意參與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目，很大程度上依賴于能否真正受益和此前項目的示范效應。如果前期項目實施效果不好，貧困人口將不愿意參與后續(xù)項目。

2 推動城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策參與扶貧的建議2.1 提高增減掛鉤項目對貧困人口的瞄準能力

針對上述困境，利用增減掛鉤政策扶貧不僅要瞄準貧困地區(qū)，更要瞄準貧困人口。具體而言，建立以貧困人口為中心的拆舊范圍確定辦法，保障貧困地區(qū)貧困人口有機會參與增減掛鉤項目，同時還要確保貧困人口不以失去未來發(fā)展機會為參與前提;科學設計退出建設用地的農戶需滿足的條件，盡量從拆舊地塊現實條件和扶貧要求等方面進行設計，避免從農戶收入、就業(yè)等方面設置退出建設用地的前置條件，避免其因不滿足基本條件而失去參與資格。但更要注意的是，不能不切實際地為貧困人口量身打造退出條件，不能為了使貧困人口能夠參與而設計不科學的搬遷項目;保障貧困人口參與增減掛鉤后的生計水平，除了一次性的搬遷補償以外，還需要從教育、就業(yè)、社保、技能培訓等方面提升其抵御參與項目風險的能力，使貧困人口真正有意愿和能力參與增減掛鉤項目。這就意味著，增減掛鉤項目設計要與扶貧產業(yè)項目同步推進，將掛鉤項目復墾而來的土地用于扶貧產業(yè)發(fā)展，使參與增減掛鉤的貧困人口能夠就地轉移，減少其搬遷安置的成本，為貧困人口提供長遠生計保障。

2.2 掛鉤項目收益分配需保障貧困人口真正脫貧

為使貧困人口持續(xù)穩(wěn)定脫貧，增減掛鉤項目收益分配需從如下方面加以完善。節(jié)余指標交易扣除成本外的收益，不能僅簡單規(guī)定全部用于扶貧領域，應對支付給貧困人口的收益比重和方式加以明確，確保貧困人口收益不是因其失去了土地，而要從增減掛鉤項目顯化的土地價值中受益;掛鉤節(jié)余指標收益分配應向貧困人口為主的地區(qū)傾斜，著重發(fā)展民生項目和實體經濟，促進貧困人口就業(yè)，增加貧困人口的穩(wěn)定收入來源和獲得感，實現參與掛鉤項目的貧困人口收入和生計的多樣化;除了給予貧困人口貨幣和實物補償之外，還需提取一定比例的收益用于貧困人口社會保障支出，防止貧困人口參與掛鉤項目后生活無著落或者返貧，否則增減掛鉤項目就沒有實施的必要;通過增減掛鉤項目產生的節(jié)余建設用地指標，用于當地扶貧項目建設和用于市場交易應受到同等重視，不能為了獲得指標交易的當前經濟利益而忽視貧困地區(qū)民生、經濟和基礎設施項目建設的長遠利益。只有把掛鉤項目收益真正用于貧困人口，同時又能夠從掛鉤收益二次分配中獲取新的增值收益，才能形成貧困人口脫貧的長遠機制。

2.3 積極探索掛鉤節(jié)余指標的市場化交易機制

節(jié)余指標的市場交易是顯化建設用地價值的重要途徑，指標交易收益是扶貧資金的重要來源。考慮到節(jié)余指標交易的實踐困境，今后增減掛鉤指標跨區(qū)域調劑應嘗試在統一的指標交易市場上開展，通過在有形市場上統一發(fā)布供需信息，明確指標交易主體、程序和規(guī)則，以公開透明的市場競爭替代政府行政調劑，形成穩(wěn)定的節(jié)余指標供需關系和價格，化解指標供需雙方的擔憂，使貧困地區(qū)通過增減掛鉤形成的節(jié)余建設用地指標能夠順利交易獲得收益。其中，全國性的貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標市場可以由自然資源部建立，省內交易市場則由省級自然資源行政主管部門建立。總體上，深度貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標跨省交易還是一個需要不斷實踐的問題[5]。此外，節(jié)余指標的完全市場交易尚面臨理論和實踐的桎梏，有必要先小范圍實施積累經驗，再加以推廣。同時，考慮國土資源超常規(guī)扶貧政策的時效性，今后應發(fā)展其它經營性建設用地產權市場，避免過于依賴農村建設用地退出形成指標的交易方式。特別是以貧困地區(qū)自然資源資產為依托的生態(tài)產品價值實現機制[6]，要成為今后農村減貧道路上的重要選擇。

2.4 增減掛鉤項目需嚴格依法規(guī)范實施

運用好城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策扶貧這一超常規(guī)政策，必須要符合法律規(guī)定，尊重貧困人口的意愿。應以貧困人口自愿參與作為拆舊的前提，不能因扶貧而損害貧困人口利益，更不能違背國家法規(guī)搞大拆大建，擾亂貧困地區(qū)社會秩序。如果強推城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目損害貧困地區(qū)未來的發(fā)展空間和權利，盡管會使貧困地區(qū)短期內獲取一定利益，但可能落入長期貧困的困境，得不償失。這就要求自然資源管理部門按照國家土地政策和城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃、土地利用年度計劃等制定長遠規(guī)劃，合理安排增減掛鉤項目規(guī)模和推進速度，及時下達增減掛鉤項目周轉指標，嚴格審批和監(jiān)督貧困地區(qū)實施的掛鉤項目。只有確實符合國家規(guī)定的貧困地區(qū)才能分配增減掛鉤指標，納入拆舊范圍，不允許地方政府擅自擴大貧困地區(qū)范圍，借機實施增減掛鉤項目過度使用這一超常規(guī)政策。對于已經脫貧地區(qū)，應及時停止增減掛鉤政策實施，否則政策紅利將會被非貧困地區(qū)攫取，真正的貧困地區(qū)反而沒有獲益，不利于扶貧目標的實現。通過規(guī)范增減掛鉤項目實施，才能使拆舊土地獲得應得利益，貧困地區(qū)才能獲得發(fā)展資金。從扶貧長效機制構建來看，規(guī)范項目實施，尊重群眾意愿，顯然尤為重要。

2.5 加強貧困人口參與增減掛鉤項目的制度環(huán)境建設

確保貧困人口能夠從增減掛鉤項目中獲益，必須要優(yōu)化貧困人口參與項目的制度環(huán)境，提升其獲益能力，這有賴于制度外部運行環(huán)境的優(yōu)化。要完善農村宅基地和其他集體建設用地所有權和使用權的登記，通過登記明晰產權，使貧困人口知道其權利所在，為今后獲益奠定基礎;完善村民自主治理制度，特別是掛鉤項目收益分配、拆舊地區(qū)人口安置、建新區(qū)社區(qū)設計等，必須充分發(fā)揮村民自治的作用，以便反映群眾需求，促進群眾參與;建立公開、透明的增減掛鉤項目實施制度，確保每個環(huán)節(jié)都有制度保障，形成有法可依、有章可循的掛鉤項目實施環(huán)境，減少掛鉤項目實施的不確定性;針對不同貧困地區(qū)自然、經濟和社會發(fā)展特征，設計差異化的、有助于實現減貧目標的增減掛鉤方案，不能一刀切。對于偏遠地區(qū)掛鉤項目，應以節(jié)余指標向經濟較發(fā)達地區(qū)調劑使用，直接獲取指標收益為主;對于城市郊區(qū)掛鉤項目，應以留地安置，通過產業(yè)發(fā)展充分分享城鎮(zhèn)化紅利為主。總之，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤參與扶貧，應有多元化的方案和良好的制度運行環(huán)境，使貧困人口有資格、有能力、有意愿、有優(yōu)勢參與城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤并從中受益脫貧。

參考文獻

[1] 嚴金明.土地政策扶貧的機理與效應分析[J].中國土地，2017（11）：12-15.

[2]秦博.“增減掛鉤”如何實現易地扶貧[J].中國土地，2015（07）：42-43.

[3]鄭子敬.看異地扶貧搬遷土地政策的含金量[J].中國扶貧，2016（08）：61-64.

[4]龍開勝.集體建設用地指標交易能否增加農民收入——一個整體性框架及初步經驗證據[J].南京農業(yè)大學學報（社會科學版），2015，15（05）：87-94，140.

[5]鄭子敬.深度貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標跨省交易的路徑研究[J].中國土地，2017（12）：34-37.

[6]自然資源部.生態(tài)產品價值實現典型案例（第1批）[R].2020.

（責任編輯 ?周康）