農村集體經營性建設用地入市研究

龍小敏 馮德東 韓德軍

摘 要：鄉村振興戰略對如何實現農村土地與城市土地“同等同步同權”發展提出了新的要求。本文以貴州省湄潭縣為研究區，從入市情況、入市主體及利益分配等方面剖析研究區集體經營性建設用地的整體狀況，發現研究區經營性建設用地改革的主要阻礙因素集中在資源、農戶及政策等方面，提出增加商住綜合性用地入市、指標形式異地入市與就地入市并行、政府發揮最優居間作用等對策建議。

關鍵詞：農村;集體經營性建設用地;入市;湄潭縣

中圖分類號：[S-9] ? ? ? 文獻標識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20200930058

引言

改革開放后我國社會經濟發展迅猛，城鎮化的發展帶來大量的城鎮建設用地需求，人多地少的現實矛盾越來越激烈。中共十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出在符合規劃和用途管制的前提下，允許集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行農村有條件土地與國有土地享有同等入市、同權同價的權利[1]。此文件不僅在政策層面上為農村集體經營性建設用地提供了政策依據和理論支撐，同時也是進一步推動農村土地改革的重要力量。農村發展最根本的問題依舊是農村土地問題，農村集體經營性建設用地改革正是打破城鄉二元土地發展制度的關鍵要素，農村集體經營性建設用地入市改革強調與城市土地“同價同權”入市，發揮農村土地的效益，由此帶來的收益再由農民集體協商分配，既保證了農村土地利用效率，也保證了農民的權益。

1 湄潭縣農村集體經營性建設用地入市改革情況1.1 入市整體情況

湄潭縣作為全國最先開展農村集體經營性建設用地入市探索地點之一，已探索出獨具特色的湄潭發展模式。截至2018年，湄潭縣可入市的集體經營性建設用地宗數為6358宗，可以入市的總面積有1350hm2，已經入市的宗數為28宗，已經入市的面積有6.48hm2。其中，入市均價高達17.2萬元，湄潭縣地塊入市價格較其它土地利用方式收益效應顯著;入市獲取土地調節金達122萬元，總收益達140萬元，入市給農民帶來的土地財產性收益高達287萬元，集體經營性建設用地入市給農民帶來大量收益，深受農民支持，但收益帶來的財產性收入如何利用的問題亟需得到合理解決。

1.2 入市主體

截至目前，湄潭縣所有行政村已全部建成村級股份經濟合作社，并聯合村民委員會、村支部委員會、村務監督委員會共同組建成立具有湄潭農村特色的“四大班子”。湄潭縣在制度法規層面已先行做出農戶集體經濟組織是入市主體的規定[2]，但決定主體中仍以村民委員會為主，尚未建立足夠的參與主體，這種政府主導的方式較其它試點地區有所區別，存在一定“獨裁”的可能性[3]。在集體經營性建設用地入市的過程中，其土地流出方決定主體依舊是以“村民委員會為主體，村內參與提議，企業轉入經營”的方式進行的。

1.3 利益分配

湄潭縣試點在集體經營性建設用地入市收益的分配問題上以辦理手續→擬定流轉方案→方案提交審查→集體表決→審查備案→公開交易→收益形成→簽訂合同為流程[4]。湄潭縣在被國家確定為改革試點區的前一年就已經明確了土地增值收益調節金的征收比例，即土地成交總價款的12%。2016年4月，國土部和財政部聯合發布土地增值收益調節金征收管理辦法后，湄潭縣及時響應，將增值收益調節金的征收基數調整為增值收益部分，并根據入市土地用途規定了不同的征收比例，如工業用地為20%、綜合用地為22%、商服用地為25%[5]。

在集體和個人層面，湄潭縣上下齊心探索出“三定一議”的入市土地收益分配新機制，集體提取公積金的比例不得少于20%，公益金不得高于10%，公積金和公益金總額不得超過50%，集體經濟組織成員分配比例不得少于凈收益的50%[6]。在具體分配比例上和具體分配方法方式上，湄潭縣堅持在“民主、公開、公平”的原則底線不跨越的前提下，積極協調各方利益需求差異，滿足多數集體農民的需求，保障集體成員的利益，通過召開集體成員會議的方式對入市信息積極收益分配相關資料進行公開，讓集體成員都參與其中。既從基礎上保障了集體和農民的基本權益，也調動了農民參與農村集體經營性建設用地入市的積極性。

2 改革的障礙性因素分析

2.1 自身資源稟賦限制

湄潭縣的農村集體經營性建設用地共計107.0129hm2，僅占集體建設用地總面積的1.97%[7]。可直接入市12.35hm2，可調節入市106.07hm2，其分布在120個村，且許多地方并不集中連片，存在“地”與“圖”不符的現象[8]，實際調研中的土地與圖斑類型或面積不同，一定程度上影響土地入市進程。而在可入市面積存量不大和可入市地塊分布不均的情況下，湄潭縣的可入市地塊的流轉率也比較低下，已入市面積較小，產生的價值不高;湄潭縣農村建設用地雖在貴州省內已經取得較大的成就和突破，但其產生的效益和價值與其它試點地區相比仍然處于中下游水平。

2.2 農戶層面要素

通過調查問卷發現，在“您對我國目前相關土地法律法規了解程度”的問題上，7.5%的農戶比較了解，有21%的農戶給出“不知道”的答案 ，說明農戶相關土地法律知識缺乏，法律意識薄弱。而在“集體建設用地及集體建設用地入市”問題的回答中，“了解一些”的農戶比例分別為55.7%和62.8%，說明農戶屬于理性經濟人，意識到集體建設用地與自身利益掛鉤，對集體建設用地和集體建設用地入市概念有粗略地了解;但比較了解的人數較少，表明大部分農戶缺乏深刻的認識，都是通過別人口頭傳述的方法，在真正進行集體經營性建設用地入市時將顯出茫然無措的困境。

有75.35%的農戶認為入市會帶來風險且風險難以預測，18.54%的農戶認為入市存在很大風險，只有6.11% 的受訪者認為不存在風險。這說明農戶對入市風險的擔憂程度很大，集體經營性建設用地入市風險現實存在[9]。而在入市所帶來的具體問題回答中，高達58.57%的農民選擇對耕地的破壞，其它各種可能帶來的風險也都占據著一定比例，表明農民對入市風險持有十分謹慎的態度，對入市風險擔憂較大，這將會影響農民參與入市的選擇和判斷。

2.3 后續扶持政策有待完善

農村集體經營性建設用地入市改革在全國范圍內開展了33個試點，但目前依然存在相關政策法規無法適應試點入市的發展需求，試點區內各主體間的溝通和協調依舊是很大的問題。以湄潭縣的第1宗土地拍賣案為例，拍賣地塊地處距離湄潭縣城47km左右的茅坪鎮土槽村，競拍人李某以80萬元獲得該土地的剩余年限使用權。但首宗具有重要意義的拍賣宗地卻“虎頭蛇尾”，在李某以該地塊為抵押向銀行提出貸款時，并未獲得優惠貸款政策扶持，銀行抵押貸款金額與該地塊拍賣價格相差甚遠，遠遠不能滿足其需求，導致該宗地在拍賣所得后處于長期的閑置狀態。因此，相關部門在進行集體經營性建設用地入市流轉的同時，還要構建轉入方發展保障機制，加強與社會其它部門之間的溝通，為轉入方提供發展護航，轉入方產生效益后回饋集體，從而形成良性循環。

3 湄潭縣農村集體經營性建設用地入市改革完善對策3.1 增加商住綜合性用地入市

在對湄潭縣試驗區實地調研過程中發現，對于農村集體經營性建設用地的形式，單純的鄉鎮企業、私人企業、股份企業很少，往往表現為商業用地住宅用地混合和綜合性用地。農民在滿足自己需求后，應該拋開束縛，在符合規劃的前提下對閑置的部分房屋進行出讓或者轉讓。湄潭縣各級基層組織要發揮好帶頭示范作用以及政策宣傳和引導的作用;政府部門應該加快對相關法規政策的制定和完善，同時可設定合適的獎勵標準來鼓勵湄潭縣農民進行流轉，對湄潭縣內住宅面積較大、閑置面積較多且符合要求的宅基地，建議向集體經營性用地入市轉移，可以增加湄潭縣域內商住綜合性用地入市的考慮。

3.2 指標式異地入市與就地入市并行

集體經營性建設用地入市，既可以指標形式異地入市，也可以就地入市[10]。指標入市就是通過城鄉建設用地增減掛鉤試點的方式，是一種在廣大試點區和現在農村較為普遍的做法。湄潭縣可入市地塊的區位和資源狀況差異較大，可采取多種入市方式相結合的方法，將指標形式異地入市和就地入市相結合，進而破解區域差異較大、地塊廣、分散不集中、地塊利用方式多變等現實情況。與此同時，在把握尺度的前提，依照法律法規，湄潭縣可以積極加大對允許農戶之間的進行宅基地買賣試點的探索力度，通過將閑置不用的、荒棄浪費的、進城買房后多余的宅基地賣給務工務農的外來農民等途徑，實行宅基地的有償使用，積極探索湄潭縣各類型土地的新發展出路。

3.3 積極發揮政府作用，保護農民權益

湄潭縣集體經營性建設用地入市過程中，農民是眾多主體中最薄弱和最需要被保護的，農民的利益如果不能得到有效保障，農民將可能會采取較為極端的方式（游行、示威、聚眾等）進行自身意愿的表達。因此，在這個過程中，政府和相關部門要積極發揮作用，在入市前、入市時、入市后等不同階段積極聆聽農民不同的需求，積極與農民溝通，傳達政策意愿，以期達到雙方共同滿意;同時，在利益分配時更要注重對農民利益的保護，把農民利益放在首位，政府應發揮好企業、集體經濟組織以及農戶等主體之間相互協調的作用，采取多元化分配制度和方式，讓農民得到滿意的分配收益。

參考文獻

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[9]翟彬，梁流濤.農村集體經營性建設用地入市的農戶認知與意愿——基于河南省324戶農戶調查的分析[J].干旱區資源與環境，2017，31（10）：7-12.

[10]付冬梅，龍騰.浙江德清集體經營性建設用地入市模式研究[J].上海國土資源，2016，37（02）：42-45，50.

（責任編輯 ?周康）