基層行政事業單位內部控制制度建設的思考

侯明英

[摘? ? 要] 《行政事業單位內部控制規范（試行）》要求全面推進行政事業單位內部控制建設。然而，現實中基層行政事業單位要么沒有建立內部控制制度，要么流于形式。根據內部控制制度建設的適應性原則，內部控制制度建立必須是以各行政事業單位內部人員為主導，在各單位一把手領導下，抓建設、抓落實，并強化財政、審計和紀檢機關的外部監督。

[關鍵詞] 基層行政事業單位;內部控制制度;制度建設

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 15. 013

[中圖分類號] F239.45? ? [文獻標識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2020）15- 0030- 02

0? ? ? 前? ? 言

2018年6月，市財政局下發了開展行政事業單位內部控制建設督導評價工作的通知（以下簡稱“通知”），開展本單位內部控制體系建設自我評價工作，自此財務人員才開始正式把內部控制這一重大制度報告給單位領導，內部控制的建立才算正式進入了領導視野。筆者從基層工作的角度對內部控制制度的建立進行探討。

1? ? ? 基層行政事業單位內部控制制度建設的現實審視

由于當時通知中提出可以聘請社會中介機構完成此項工作，一些行政事業單位把這個自己都沒有理清頭緒的任務交給了對行政事業運行程序非常不熟悉的中介機構去完成。由于筆者以前在會計師事務所執業，是注冊會計師，熟悉企業和行政事業單位的相關政策，中介機構希望筆者能提出指導意見。這時一家行政單位發給筆者一份由中介機構編制好的內部控制評價表，筆者沒有看實質內容，反問了聯系人幾個問題：①該單位確實沒有建立內部控制制度;②中介機構對該單位的運行程序確實不熟悉，幾千元的收費，中介機構也不可能耗費太多的人力和財力去實地考察;③中介機構閉門造車編制的內部控制建設自評得分表，遞交給市財政局，將來市審計、紀委監察部門來檢查，到時候該如何解釋，畢竟制度是白紙黑字寫在那里的。

鑒于以上情況，筆者當時向領導建議，堅決不請人做這華而不實的內部控制建設自評。盡管領導多次說請一家中介來做，筆者都按兵不動，因為筆者害怕將來被“請君入甕”。筆者身邊還有一家大的行政單位，打算列支預算幾十萬元，聘請青島的一家機構來實地考察單位的運行程序和業務內容，開發相關的內部控制流程。由于2018年底行政單位之間的合并改革，這件事也沒有做成。

這就是諸多基層行政事業單位內部控制建設的實際情況：單位對內部控制建立的重視程度普遍不夠，大多數單位要么沒有建立內部控制制度或即使已經按照上級要求建立了內部控制制度，建設的的也相當不完善，即使部分單位建立了內部控制制度，也沒有覆蓋到單位的全部業務和業務的所有環節，有形資產管理混亂，資產實際狀況與賬簿記錄嚴重不符，單位業務內部分工不明確，沒有做到不相容職務的分離和互相牽制，內部監督虛弱或流于形式，好多事情僅僅是表面上的民主。

2? ? ? 基層行政事業單位內部控制建設的實質

根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會[2012]21號，以下簡稱《單位內部控制規范》）和《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會[2015]24號，以下簡稱《指導意見》）等文件的指導思想，內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控，是保障組織權力規范有序、科學高效運行的有效手段，也是組織目標實現的長效保障機制，其目標是合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。

根據單位內部控制建立和實施應當遵循的適應性原則要求，內部控制的建立與實施應當符合國家有關規定和單位的實際情況，并隨著外部環境的變化、單位經濟活動的調整和管理要求的提高，不斷修訂和完善，不能千篇一律形式化。這就是說內部控制制度必須是由熟悉本單位管理程序和業務流程的人員建立，是全局性的任務，是根據內、外部環境的變化而變化的，是需要不斷調整、修訂的。單靠中介機構編制的內控制度是落不了地、開不了花、結不了果的。一個好的財務人員從一個行業跳槽到另一個完全不相關的行業去，必須有一定的時間去熟悉新行業的一系列流程才能做好工作。

3? ? ? 基層行政事業單位內部控制建設的出路

《指導意見》的總體目標中提到，2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的，權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系，更好發揮內部控制在提升內部治理水平、規范內部權力運行、促進依法行政、推進廉政建設中的重要作用。

因此，內部控制制度是必須建立的，也只能由各行政事業單位的內部人員來建立。這樣就要先統一思想，明確各單位一把手是制定內部控制制度的總負責人，單位應當根據自身的業務性質、業務范圍、管理架構，按照決策、執行、監督相互分離、相互制衡的要求，科學設置內設機構、管理層級、崗位職責權限、權力運行規程，切實做到分事行權、分崗設權、分級授權，并定期輪崗。各單位各科室分解梳理各自的業務流程，明確業務環節，分析風險隱患，完善風險評估機制，制定風險應對策略。制定符合本單位實際情況的內部控制制度，在這一過程中不需要千篇一律，應該允許小的單位靈活變通。

制度制定好了，下一步就是抓落實。仍然要明確各單位一把手負責總抓，設置內部控制職能部門或者確定負責內部控制建設和實施工作的牽頭部門，制訂工作方案，明確工作分工，配備工作人員，健全工作機制，充分利用信息化手段，組織、推動本單位內部控制建設和落實。

引入外部監督機制，各級財政部門應加強對各單位內部控制建立與實施情況的監督檢查，公開監督檢查結果，并將監督檢查結果、內部控制自我評價情況作為安排財政預算、實施預算績效評價與中期財政規劃的參考依據。各級審計部門在開展各單位例行審計工作和主要領導人離任審計工作中要把內部控制的建立和實施作為量化評分的依據之一。紀拾監察部門在例行巡視和回頭看工作中，也要檢查被巡視單位內部控制的建立和實施情況，并對被巡視單位內部控制制度的有效性做穿行測試。

4? ? ? 結? ? 語

制度是組織，落實是行動，監督是壓力，三者共同促進基層行政事業單位內部控制制度的有效實施。

主要參考文獻

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