中國終身教育法制化研究的回顧與展望

李 碩，孫立新

(寧波大學 教師教育學院， 浙江 寧波 315211)

隨著終身教育理念的不斷推廣和普及，終身教育因其對于公民和國家可持續發展的強大推動力而廣受重視，而法制化的推行手段成為許多國家發展終身教育，構建終身教育體系的一項重要選擇。隨著國際化進程的加快，我國不斷重視終身教育的推進工作，其研究成果也逐漸增多。前期的有關終身教育的研究主要集中在終身教育思想及實踐的研究與探索，而對于終身教育政策的關注，特別是終身教育立法的探索，則始于20世紀末。終身教育的發展、終身教育體系的構建需要國家的政策法律保障，這促使我國研究終身教育的學者不斷對終身教育法規建設進行深入研究，旨在加快中國終身教育法制化進程。本研究使用Nvivo研究工具，運用文獻計量法和內容分析法，呈現了中華人民共和國成立70年以來我國終身教育法制化研究的階段性發展規律、學科所屬類別、研究者來源情況，并把相關文獻的研究主題按照國際終身教育立法比較、國內終身教育立法困境分析、國內地方終身教育立法探討、終身教育法制化構想與建議四方面對文獻內容展開分析。

一、研究方法與研究過程

(一)文獻搜集與基本情況分析

1.文獻階段特點分析。本文以中國知網“中國學術期刊(網絡版)”為平臺，在所收錄的文獻中以“終身教育法”“終身教育立法”“終身教育政策”“終身教育法制化”作為本研究的主題，分別在篇名(或題名)、主題詞和關鍵詞中進行高級檢索，確保研究樣本的主要研究對象和研究視角為與終身教育法制化相關的學習、教育、社會問題等各類文章，以1949年至2019年為搜索年限，檢索到論文369篇。論文具體年度發表趨勢如圖1所示。由統計數據可見，我國終身教育法制化研究在不同時期呈現以下的發展特點：一是新中國成立到改革開放前期(1949—1977年)。這一時期沒有專門論及有關終身教育法的文獻，但是在有關掃盲教育、農民教育、職工教育等領域的政策研究中有零星涉及，這為后來終身教育法的研究奠定了基礎，故稱該時期為我國終身教育法制化研究的孕育萌芽期。二是改革開放到21世紀前夕(1978—1999年)。這一時期有關“終身教育法”的文獻共有24篇，雖然文獻數量偏少，但呈逐漸上升的趨勢。這主要是因為自改革開放后，國際終身教育思想不斷引入國內，對終身教育的研究開始逐漸興起，這也為步入21世紀奠定了研究基礎，故稱為探索創建期。三是步入21世紀到2010年(2000—2010年)。以該時期為劃分節點是由于國務院2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《綱要》)中明確提出“構建體系完備的終身教育體系”，并指出“到2020年要基本形成終身教育體系”[1]。政策文件中對于終身教育體系的特別提及得益于之前對于終身教育的研究，而這段時期有關“終身教育法制化”的文獻也達到231篇，且該時期每年的發文量變動幅度較小，整體上趨于平穩，故稱該時期為平穩發展期。四是2010年到2019年。2010年《綱要》的發布使越來越多的學者關注和重視“終身教育法制化”的研究，促進了有關終身教育法制化的研究進程。在這一階段，我國關于“終身教育法制化”的文獻發表量持續增加，故稱為終身教育法制化研究的蓬勃發展期。

圖1 我國“終身教育法”研究文獻的年度發表趨勢

2.文獻所屬學科類別分析。依據中國知網“中國學術期刊”來源期刊目錄中的學科類別對論文進行統計發現(如表1所示)，我國終身教育法制化研究論文主要歸屬于教育學、法學、社會學、政治學等多個學科。其中，教育學的研究最多，這與終身教育法制化和終身教育、終身學習等詞相聯系有關。

表1 我國“終身教育法”論文的所屬學科類別分布

3.作者來源情況。研究者在期刊上發文數量在一定程度上說明其對終身教育法制化的關注度和對終身教育法制化理念的推廣普及做出的貢獻。雖然國家對終身教育立法予以高度關注，并且越來越多的研究者也在關注終身教育立法問題，但總的來說，研究人員更多的集中在高校(如圖2所示)。由此可見，“終身教育法制化”的研究者還缺少一線工作者等相關人員。

圖2 “終身教育法”相關文獻作者分布情況

(二)文獻選擇與文獻編碼

本研究在初次搜集到的369篇文獻中，以CSSCI期刊為主要文獻來源進行了二次篩選，并依據所研究的內容對已有文獻逐一閱讀、分類，對重復結果和與研究主題不聯系緊密的文獻進行剔除，最終選取58篇文獻作為研究的有效樣本。

使用Nvivo作為主要的研究工具，并以內容分析法作為主要研究方法，對文獻資料進行文本編碼和內容分析。在本文中所采用的編碼方式是，先根據研究主題確定一級維度，即樹狀節點，形成研究框架；再對文獻信息進行開放編碼，形成若干子節點后進而整合到相應的樹狀節點中。將58篇文獻的摘要、各級標題、關鍵語句等文本內容，根據終身教育立法的國際比較與借鑒、國內終身教育立法困境的分析、國內地方終身教育立法的探討、終身教育法制化的構想與建議這四個方面對原始文獻進行歸類整理以及關鍵詞句摘錄，以這四個方面作為一級維度對文本內容進行開放編碼，并根據研究內容對自由節點作出相應的刪補、歸類，同時深入思考節點間的邏輯性，最終形成研究結果(如表2所示)。

表2 終身教育法制化研究的文獻內容編碼情況表

二、研究主題與內容

(一)終身教育立法的國際比較與借鑒

國外終身教育法制化領先于我國，因此，我國有不少學者不斷關注國際終身教育立法實踐，學習并引進國外終身教育立法經驗，對國內外終身教育立法的現狀進行比較研究。如有學者從國外終身教育立法的啟示來對我國終身教育的立法保障問題進行探究。[10]有研究者指出，國外終身教育立法有著相關的法律基礎，出臺的時機與其經濟社會背景相關，且在實施過程中不斷修訂并出臺其它法律予以補充和保障。[11]吳遵民、黃欣綜合分析、梳理，比較美國、日本、韓國以及我國臺灣地區和福建所制定的終身教育法，以此來對我國正在著手進行的有關終身教育法的制定提供實證的基礎。[12]國卉男認為，在國際組織和機構的持續推動下，英、美、日等發達國家已通過政策的制定及立法的方式實現了終身教育由空想理論向具體實踐的轉型。[13]吳遵民、黃健認為，研究和梳理國外終身教育立法經驗，對我國國家層面終身教育立法具有重要意義，他們分別介紹了美、日、韓三國終身教育立法的發展歷程和可取之處，并指出各自的缺陷。[14]對于美國終身教育法制化，紀軍指出，終身教育成為美國制定教育政策和法律的重要原則與終身教育思潮在美國社會的不斷興起有關。[15]吳遵民通過對日本的《生涯學習振興法》制定過程和終身教育立法問題進行闡析，從而給我國終身教育立法以啟示。[16]韓國終身教育的發展在亞洲處于前列，且結合本國社會實際問題來不斷對終身教育法進行修正與改革，其實踐經驗引起我國學者不斷關注，并對韓國的終身教育實踐進行了分析與探討，為我國終身教育的發展提出了可借鑒措施。例如，奇永花對韓國終身教育的發展與實務運作進行了闡析[17]，李正連對于韓國終身教育振興政策的動向和特征進行了分析[18]，黃欣介紹了韓國終身教育立法的制定背景，并提出了對我國終身教育的政策啟示[19]。

(二)國內終身教育立法困境的分析

對于我國國家層面終身教育立法難的問題，楊晨指出，要進行國家終身教育立法，以下三個問題不能回避：一是涉及終身教育立法是否把學校教育包含其中的問題，即是使用把學校教育包含其中的“大教育法”，還是采用專門終身教育的“小教育法”；二是涉及終身教育立法重點的選擇問題，即把終身教育法作為“一般法”還是“特別法”；三是涉及終身教育立法對象的界定問題，即是作為“教育法”還是“學習法”。[20]我國終身教育立法困境主要集中于終身教育研究的基礎薄弱、基本概念理解不清、體系構建空泛無序、地方立法推行不暢等問題，而各種錯綜復雜的原因造成了我國終身教育立法的艱難。蘭嵐認為，終身教育法制化的推進手段是發揮終身教育對公民和國家可持續發展作用的重要選擇，但我國各項法律法規縱橫交錯，而終身教育法如果得以制定，將不可避免地會與現有的法律體系產生沖突，法律協調是個值得關注的問題。[21]我國終身教育立法若要突破困境，需明晰目前我國對于立法的基礎和條件是否已具備，對于是否能夠基于教育實際和立法現狀做出最優選擇，對于在立法中是否能詮釋區別于《教育法》的獨特性這三個先行問題[22]。孫立新指出，我國終身教育政策的發展雖取得不俗成績，但政策目標指向偏差、概念界定不明確、政策執行力不強等問題依然不可忽視[23]。

(三)國內地方終身教育立法的探討

2005年，福建省人大制定了《福建省促進終身教育條例》，這是我國第一部地方性終身教育法規。自此以后，上海(2011年)、太原(2012年)、河北(2014年)和寧波(2015年)也相繼發布了各自的終身教育法規。在國家立法缺位的情況下，地方法規的制定無疑為在國家層面頒布終身教育法奠定了理論和實踐基礎。

在這個方面，黃欣、吳遵民在詳細介紹上海市終身教育的發展歷史與現狀的基礎上，針對上海市地方立法的現狀，分析并考慮了上海市制定終身教育法規的背景，立法內容和目標，以及法規條例所存在的問題。[24]此外，王宏對我國地方終身教育立法進行比較分析，為我國從國家層面開展終身教育立法工作提供啟示。[25]范曉峰對福建省、上海市、太原市等三部終身教育地方條例的特點與問題進行了比較與分析，并對今后國家立法的可行性提出了可供參考的建議。[26]程功舜從終身教育立法目的和依據、終身教育任務和資源、終身教育的組織實施、學分銀行制度以及終身教育的激勵與監管等方面對我國地方終身教育立法進行比較與分析，同時也指出地方終身教育立法在內涵明確、理念轉變、內容完善、操作性、機制建設等方面仍存在很多不完善的地方。[27]

(四)終身教育法制化的構想與建議

我國終身教育法制化的建議與構想方面的研究成果較為豐富，研究者們基于終身教育理念，通過結合國內外終身教育實際進展從而提出相應的建議措施。如厲以賢提出，實施終身教育的重點是利用國家政策進行組織建設、環境創設和資源整合。[28]桑寧霞則從中國終身教育政策基本框架中考略，指出應確立終身教育的改革主體，確立終身教育的服務體系和學習機制。[29]此外，吳安新強烈呼吁制定國家層面的終身教育立法，認為只有通過法律制度的建設，才能促進終身教育健康發展。[30]沈光輝針對終身教育立法不足，主張終身教育立法要達到“突出公民受教育權利保障”“突出教育資源的整合”“突出立法規范重點”等。[31]王仁彧針對我國終身教育在推進過程中面對現實挑戰，提出我國終身教育法規建設應從以終身學習體系的構建來指導終身教育立法、以完善的終身教育格局推進學習型社會建設、以社會資源的科學整合實現多元文化的有機融合這三個方面來著手[32]。

三、我國終身教育法制化研究特點

(一)終身教育法制化研究起步晚，但法治建設推進速度快

自20世紀60年代中期終身教育思想提出以來，在世界范圍內產生了深遠的影響并得到長足的發展，在此期間先后有法國、美國、日本、韓國四個國家通過＂終身教育專門立法＂的方式來推進了本國終身教育的發展，通過法制手段規范了本國終身教育的發展方向。終身教育理念在我國的傳播大概在改革開放之際，這比國外晚了二十年左右。而初期，我國終身教育的法制化主要集中在校外教育領域，終身教育的法制化研究并不具有專門性。但是，自終身教育的理念引入國內后，我國終身教育的法制化得到了突飛猛進的發展。各地不僅陸續頒布了有關終身教育的條例、政策和法規，而且終身教育也是被新中國成立以來的第一部教育法所明確提出。對于加快建立終身教育法律體系的步伐，特別是盡快頒布國家層面終身教育法的呼吁，中央和地方政府已經達成共識。

(二)終身教育理念傳播有曲折，但思想認識在不斷深化

終身教育理論產生的時間不是很長，其內涵也會隨著終身教育實踐的開展而發展，并受歷史發展條件和社會時代環境的制約，人們不可避免地會對終身教育觀念產生不同的看法，這是國際思想融入中國時不可避免要經歷的過程。但是，終身教育作為一種新的教育思想，有著豐富而深刻的內涵，值得人們不斷在理論和實踐層面去探索。隨著我國改革開放的深入和學術界的積極響應、潛心的研究，國外先進教育理念在我國得到了大量的引入和廣泛的傳播。理論研究的進展促進了實踐工作的平穩有序發展，使終身教育思想得到了廣大公眾的認可和支持，也使終身教育的發展更加廣泛和深化，為中國終身教育的法制化與終身教育體系的建設指明了明確的發展方向。

(三)有關終身教育政策文件多，但法治體系構建仍然遲緩

中華人民共和國成立以來，黨和政府高度重視終身教育的發展和建設，但是，很少有專門的終身教育政策或法律法規。終身教育經常在會議報告中闡明，如政府文件中的詞匯表述和領導人的講話。在中央指導思想的引導下，一些地區對終身教育法律法規的建設進行了有益的探索。例如，福建、上海、河北、太原、寧波等地已經發布了終身教育法律法規，但這些法規的具體內容大多流于形式和表面，沒有太多可操作性。其原因有如下：一是對于把握終身教育所涉及對象的廣泛性和復雜性的清晰認識尚需時日；二是相對于立法的程序復雜而冗長，政策文件具有快速、務實和可操作性等特點，故國內行政部門更喜歡通過文件來傳播政府精神，但是其效力卻沒立法強。

四、研究反思與展望

國家政策、學術研究和實踐開展密切相關，三者相互促進、補充和完善。國家政策對學術研究和實踐活動的方向具有引領作用；學術研究為政策的制定和實施，以及實踐活動的開展提供理論支持；實踐活動是制定和實施政策的重要標準，也是學術研究可行性的檢驗標準。雖然我國終身教育立法研究已經取得一定成就，但學術研究與國家政策、實踐開展之間所存在的問題也是不容忽視的。

(一)借鑒國際立法經驗，促進終身教育法誕生

總體來看，中國學者主要使用比較研究分析方法來詳細介紹和分析國外終身教育的發展過程、立法現狀和具體的法律規定。同時，他們從不同角度出發，對國外終身教育立法的經驗進行了分析，并闡述其對我國立法的啟示。

在全球化的背景下，終身教育理念已在世界范圍內達成共識，相關的立法實踐也如火如荼開展起來。許多國家相繼頒布了有關終身教育的法律法規，終身教育的法制化已成為重要的發展方向。我國終身教育的發展也應與時俱進，積極頒布國家終身教育法。另外，各國的終身教育法具有不同的發展特點，為我國制定終身教育法提供參考。例如，美國重視保護公民的學習權，而韓國則強調建設專業化的教師隊伍。[14]中國幅員遼闊，地區差異明顯，終身教育的發展也極為不平衡。因此，僅有地方立法是不夠的。這就要求不斷學習、借鑒國際經驗，結合國情，積極突破立法困境，促進國家終身教育法的誕生。這不僅有利于促進全國終身教育實踐開展，也能夠推動我國與國際終身教育立法相接軌。

(二)困境分析研究需追根溯源和厘清概念

我國終身教育立法遇到的首要難題就是關于“終身教育”概念的界定問題，究竟什么是“終身教育”的問題，即對終身教育內涵的解釋。終身教育法制化進程之難，首先在于對終身教育的概念界定之困難。事實上，人們對終身教育概念的認識與理解經歷了一個從較為統一到逐漸產生分歧的過程。國際終身教育理念于20世紀80年代傳入我國，當時無論是研究學者，還是政府人員，他們對于終身教育理念的理解并無太大差異。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》規定：“促進各級各類教育協調發展，建立和完善終身教育體系”[33]，指出了各級各類教育共同組成了終身教育，即所有教育都包括在終身教育之中。然而終身教育概念的分歧源于2003年十六屆三中全會中所提出的“構建現代國民教育體系和終身教育體系”[34]，這就引出了“國民教育”和“終身教育”這兩者之間是包含，還是并列的問題。學者們對兩者的概念、關系進行了不斷的討論。我國終身教育法制化的深度推進需要對終身教育理念有一個清晰的界定，并以此來為終身教育體系的建立做支撐的。在這方面，學術研究者需要進一步闡明終身教育的相關概念，以及相關概念之間的聯系和區別，就終身教育的基礎理論研究達成共識，以期為終身教育政策的制定提供有益的幫助，并為終身教育實踐的深入開展提供有益的借鑒。

(三)國內地方法規研究應多結合區域特點

我國正在不斷推進終身教育體系建設和學習型社會建設，終身教育法制化對指導、評估和規范終身教育的發展具有良好的作用。但是我國國家層面的終身教育法尚未頒布，這時候地方立法應發揮“試驗先行”的作用，為國家終身教育立法積累豐富的實踐經驗。目前，我國許多省市已經出臺了適合本地區特點的終身教育法律法規，為其他地區制定相關的終身教育法律法規提供了一定的參考經驗。學者們還通過對我國地方法律法規的研究，對國家終身教育立法提出了建議和構想。盡管中國已經發布了大量與地方終身教育法律法規有關的文件，但其中大多數研究集中在對政策內容的分析和解釋上，很少有研究討論政策在相關領域的實施效果。這無法使政策制定者和實施者知道當前政策的實施效果、存在的問題以及未來調整的方向。此外，我國的地方終身教育立法具有地方性和區域性的特征。盡管它為指導該地區的實踐發展提供了基礎，但不同地區的終身教育的發展具有不同的區域特征和實際做法。因此，不同地區還應結合本地區終身教育發展的特點，借鑒其他地區的成功經驗，以法律形式促進終身教育政策法規的完善，推動終身教育實踐工作的展開，以促進終身教育發展。因此，我國對于地方終身教育法規的研究應多結合地方區域的特點，并且密切關注地方條例法規制定以后的實施情況，不能僅僅停留在文本分析層面。

(四)策略研究需進一步深入和多元化

由于終身教育涵蓋的領域較廣，研究者們不應該僅局限于教育層面，而應從社會領域多視角切入，由點到面，尋求終身教育政策法規發展的突破口。例如，面對社會民生中急需解決的問題，我國終身教育可以從社區、老年教育入手，針對某一種教育類型，積極尋求終身教育政策法規發展突破口。另外，相對于社會實踐發展，理論研究具有相對滯后性的特點，而為了避免這一問題的出現，在加強理論研究的時代性時，需進一步加強對終身教育政策方面的實踐應用性研究，并將實踐性與理論性研究相結合，在現有研究的基礎上繼續推進，并具體探討如何將各種教育資源相互整合，如何真正將學校教育和校外教育相聯系，為國家終身教育立法提供理論研究支持和實踐建議，最終促進終身學習和學習型社會的建立。因此，為促進終身教育立法研究的進一步發展，有必要密切關注我國終身教育領域出臺的有關政策，并觀察我國終身教育在實際發展中所面臨的問題和實踐趨勢，探究理論上的相關策略和建議的可行性。為了避免理論研究落后于實踐活動，應努力確保有關終身教育研究能夠為制定和實施終身教育政策，以及開展和促進終身教育實踐活動提供理論支持。