失地農民再就業問題研究

張來雪 于莉

[提要] 本文在對文獻資料進行深入分析基礎上，從人力資本理論視角對失地農民再就業問題進行探討，發現失地農民受教育程度低、勞動技能水平低、素質能力不足導致其再就業過程面臨困難，再就業質量不高。補償安置的不到位、就業安置的不全面、教育政策的不完善以及個體人力資本投入不足、觀念陳舊是影響失地農民再就業的主要因素。就此，從政策和個體層面提出建議，以促進失地農民再就業，推進城鎮化平穩發展。

關鍵詞：人力資本;失地農民;再就業

基金項目：天津市市級大學生創新創業訓練計劃項目：“城郊失地農民就業質量及其影響因素的代際研究——以天津市為例”（項目編號：201910065008）

中圖分類號：C912.81 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年6月18日

一、研究背景

改革開放加快推進了我國工業化和城市化進程，國家統計局發布的2018年度公報顯示，2018年底我國城鎮化水平達到59.58%，這表明我國工業化發展具有一定的成效。但由于城市化速度較快，城市用地大量增加，催生了眾多的失地農民。失地農民是在改革開放背景下主動或被動失去土地的農民，這個群體屬于農業轉移人口，在城市化的過程中被動地向城市進發。國家統計局的數據顯示，從1999年到2018年我國農村人口數減少了1億多人。2019年4月，國家發展和改革委員會在《2019年新型城鎮化建設重點任務》中，明確提出要進一步加快農業轉移人口的市民化，并將其作為新型城鎮化建設的首要任務。現階段，如何妥善解決農業轉移人口的安置問題，提高其就業水平，已成為保持經濟持續健康發展和社會穩定的重要議題。

失地農民的再就業問題受到了社會的普遍關注，學界從多個層面分析了失地農民再就業過程中所面臨的問題。趙日超對重慶地區失地農民的研究指出，失地農民就業以非正規就業為主，就業穩定性較差、就業質量和層面不高，面臨著結構性失業的風險。陳敘龍在對成都失地農民的入戶調查發現，由于雙重勞動力市場的缺陷、就業信息和就業服務體系的不完善，社會制度的缺陷以及農民的短時行為，失地農民再就業面臨重重困難。杜曦在對失地農民就業進行分析后指出，失地農民面臨著來自政府政策、市場運行機制及其本身的各種問題，導致其就業率低下。此外，吳倩在研究中發現，由于現有安置途徑存在缺陷也導致失地農民再就業出現問題，現有的政府安置措施大多采取一次性付清政策，這種措施會引發失地農民的惰性，不利于失地農民的長久發展。

國內現有研究除了從國家政策、社會、市場等宏觀層面對失地農民的就業問題進行探討，也有一些學者從個體層面分析了失地農民的再就業問題。翟年祥在調查中發現，傳統農民主要從三個方面實現就業：務農、務工、自由職業，失去土地后，失地農民難以再從事與農業有關的工作，加上其自身技能水平的限制，其再就業所面臨的阻礙眾多。劉玉俠的研究指出，失地農民的心理素質低下、文化素質低下、勞動技能水平不高，導致其在再就業過程中處于弱勢地位。此外，黃祖輝在研究失地農民就業的影響因素時提出失地農民接受就業培訓的時長與效果對其再就業具有顯著影響。

人力資本因素包括知識教育水平、勞動技能水平以及能力素質水平，提升人力資本存量有助于失地農民在再就業的過程提高自身的競爭力、擴大擇業范圍。因此，從人力資本視角對失地農民再就業問題進行分析，探討失地農民在教育水平、技能水平以及素質能力方面的現狀及其對再就業的影響，并針對失地農民所面臨的問題，提出對策建議，有助于失地農民就業問題的妥善解決和我國城鎮化進程的平穩推進。

二、人力資本理論視角與分析維度

人力資本的思想源于亞當·斯密的經濟自由主義理論，該理論指出社會中不僅存在便利勞動的機器等固定資本，還存在像勞動者對工作熟練程度一般的另一種形式資本。他把個人所受的教育歸納為這種形式的資本，并將國家用于教育的支出當作一種人力投資，認為這種人力投資將會對社會的發展產生積極的作用，同時也使個人可以從資本中獲得收益。在《國富論》中，亞當·斯密明確指出，勞動者在進行學習時所花費的資本，將以一種全新的形式固定在勞動者身上，成為他個人財產的一部分，對勞動者自身以及整體社會的發展具有積極作用。

目前對學界產生更大影響的是舒爾茨、貝爾克對人力資本的界定。舒爾茨指出人力資本是一種無形的資產，具體表現為個人的受教育水平、知識技能和健康狀況;貝爾克也指出人力資本是一種較為私人化的資本，不僅包含才干、知識和技能，還包括時間和健康等人格化的資本，同時認為有效的刺激可以增加勞動者的人力資本。

此外，研究者對人力資本還進行了更為詳細的劃分。周坤認為存在初級和高級兩種人力資本層次：初級的人力資本包括勞動者的受教育水平、技能、經驗等用于勞動市場中獲得報酬的資本;高級的人力資本則是勞動者在勞動過程中可以被開發的潛能與智慧。丁棟虹在研究人力資本的產生后，結合邊際報酬的屬性將人力資本分為同質性人力資本和異質性人力資本。簡單來說，異質性人力資本在其他條件不變的情況下，對某一生產要素進行投資，其收益會增加，而同質性人力資本則是在該生產要素投資達到峰值后繼續進行投資，其收益則會減少。

本文主要基于舒爾茨、貝克爾所提出的人力資本理論，將人力資本界定為一種人格化的無形的資本，包括勞動者個人的知識、技能以及能力素質，并且將影響失地農民就業質量的人力資本劃分為城郊農民的受教育水平、技能水平和身體素質水平，認為失地農民是否可以在城鎮化轉型后獲得穩定的工作和生活在很大程度上受到其教育水平、勞動力技能水平和身體素質水平的影響。

三、失地農民人力資本狀況及其對再就業的影響

現階段，我國市場體制改革的不斷深化，勞動用工制度更加注重市場就業取向，產業結構也向知識經濟調整，對求職者的素質條件和就業競爭意識要求越來越高。失地農民在失去土地后，面臨由農村向城市，由農業部門向非農部門的轉移，但是由于失地農民在務農經歷中形成的人力資本難以達到城市就業需求，使其面臨人力資本不足和再就業困難的問題。

（一）失地農民受教育程度低，難以求得穩定工作。在現有的經濟體制中，知識要素正在成為一個新的推動經濟增長的動力，從事知識勞動的勞動者也正在成為社會發展的主要勞動力。教育投資對勞動者就業的影響日趨重要，勞動者的受教育水平甚至可以決定勞動者的職業層次。

受教育水平具體反映為勞動者的受教育年限。蔡昉的研究發現，農村勞動力的平均受教育年限與城市勞動力相比少了4.5年。這意味著失地農民需要多接受4.5年的教育時間，其受教育水平才會等同城市居民。由于缺少教育機會，失地農民很難獲得就業，即使短暫就業也只是從事勞力活動，收入低下。基于失地農民所受教育不足，導致其再就業崗位低于城市勞動者，只能停留于次要的勞動力市場。

（二）失地農民勞動技能水平低，難以滿足勞動力市場的需求。加里·貝克爾在《人力資本》一書中從微觀層次分析了就業培訓對就業者的經濟意義，提出重視就業培訓，重視人力資本投資對勞動者就業產生的影響。隨著接受培訓水平的上升，失地農民獲得工作崗位的可能性也增長。

技術能力水平表現為勞動者接受培訓的時長以及具有的技能等級證書。大多數失地農民沒有接受過技能培訓，而只能從事“低、亂、差”的工作。郝清在對包括北京、天津在內的農村勞動力的調查中顯示，現有勞動力市場中50%的就業崗位要求招募熟練工，但在農村勞動力中只有9.1%受過專業培訓，且絕大部分失地農民只具有熟練的農業技術，在失去土地后，其所具有的務農技術再無施展之地，加上目前對失地農民進行就業培訓的相關機構并不多，導致失地農民現階段的勞動技能水平整體低于同期在勞動力市場上競爭的城市勞動力，不利于失地農民就業水平的提高。

（三）失地農民素質能力的不足使其在勞動力市場中競爭力較低。人力資本理論認為勞動者的身體素質是一種特殊的人力資本，提高勞動者的身體素質，可以提高其就業能力，同時可以增加其人力資本存量，使得勞動者可以在長時間內獲得這種特殊的人力資本投資所帶來的收益，并促進勞動者進行更多的人力資本投資。

身體素質能力包括勞動者的身體健康程度以及其思維能力，并且失地農民的身體素質能力受到其自身年齡、性別以及思維方式的影響。劉海云對廊坊的調查中顯示，有80%左右的失地農民年齡在40歲以上，據此可以估計在現有失地農民中，絕大部分人口的年齡處于40～60歲，年齡的增加意味著身體機能的下降，身體反應能力下降，而現階段我國眾多的勞動密集型企業的普通崗位雖然沒有技術性含量，但是仍然要求勞動者體力強、反應靈敏、動作準確，由于失地農民年齡大、身體素質優勢不強，導致失地農民在勞動力市場上的競爭力較小，同時還面臨著來自20～30歲年齡段勞動力就業的競爭壓力。同時，處于這一年齡段的失地農民還具有極大的可能性患有不同的疾病，一個失地農民家庭具有極大可能會因為家庭中的病患者而導致因病返貧。

此外，政府推行的征地補償金一次性付清制度使得失地農民在被征地后的一段時間內成為了“富人”，導致失地農民在進入城市后對工作崗位產生了一定的要求，不愿意從事類似清潔員的服務型工作。同時，失地農民由于長時間從事農業生產勞動，他們的思維方式常常帶有“離土不離鄉”的觀念，這種思維模式簡單來說就是農民不愿意離開農村，不愿意向城市轉變，但失去土地后農村的勞動崗位難以滿足失地農民的需求，導致失地農民在就業過程中面臨失業的風險。張海娜對失地農民的社會融合度的研究發現，年齡與失地農民的城市認同感呈負相關，年齡越大的失地農民越難以與城市生活融合，其找到工作的可能性越低，并且會產生抱怨，從而更難以實現就業。

四、人力資本視角下失地農民再就業影響因素分析

人力資本理論指出，人力資本水平對移民者的經濟水平具有顯著的影響，對失地農民而言，受教育程度高可以在城市就業的過程中擁有更多的競爭力;勞動技能水平高意味著可以擁有更多的擇業選擇權。然而，從目前來看失地農民的人力資本水平普遍偏低，再就業過程面臨困境，導致這一問題的主要原因有以下幾個方面：

（一）政策因素的影響

1、失地農民的征地補償安置政策不到位。失地農民被征收土地后，失去了原有的土地產出對生活的保障，政府的征地補償制度不僅需要補償失地農民原有土地的價值，更應該對失地農民失地后的生計問題做出安置。2018年國家征地補償新標準中在“土地補償費、安置補助費、青苗補償費”三項補償費的基礎上新增住宅保障補償、社會保障補償兩項補償，提高了失地農民的安置補償項目。但是，目前的征地安置仍然存在補償安置措施不合理以及以經濟補償代替就業安置的問題，并且現有的征地補償中缺乏相應的就業安置補助，失地農民在實現非農就業之前，容易造成生活的窘困狀態。此外，一次性的征地補償金付清制度過于單一，除少部分擁有一技之長的失地農民可以自謀生計外，大部分的失地農民都難以通過自身能力自謀職業。

2、失地農民的就業安置措施不全面。土地同時具有經濟、就業和社會保障的多重功能，失去土地，農民同時失去了工作保障和生活保障，難以維持基本的生產生活，能否得到一份穩定的工作成為其能否適應城市的重要影響因素。因此，政府提供就業安置成為一項必要的措施，包括在就業信息的提供、就業崗位的提供以及就業技能的培訓等方面的安置保障。然而，從現有就業安置狀況看，存在以下問題：第一，就業安置政策落實得不全面。征地補償較多地區以發放補償金的形式代替了就業安置，而且現階段政府為失地農民提供的工作崗位較單一，無法滿足失地農民的勞動需求。第二，政府部門關于失地農民就業權益維護尚未提出行之有效的制度保障。失地農民在離開土地后，不論是選擇自由創業或是進城務工，如何保證失地農民在再就業過程中的基本權益，政府尚未形成成熟的政策。第三，政府部門的就業政策缺乏指向性。失地農民離開其生活多年的環境，進入一個陌生的環境，容易陷入“兩眼一抹黑”的狀態。而政府部門關于失地農民“如何就業、怎樣就業”還缺少一個明確的政策性指向，使得失地農民的就業過程充滿了不確定性。

3、與失地農民相關的教育政策實施不完善。教育是提升失地農民科學文化素質，增強其就業能力的重要措施，但是現有的教育政策仍然面臨以下問題：首先，在素質教育方面，長期存在的二元制度使社會形成了“城市中心”的價值取向，這種取向導致失地農民在受教育權利上無法與城市居民享有同樣的待遇，而且失地農民從小生活在農村，農村地區的基礎教育在教學能力、教學設施以及教學水平上與城市有較大的差距，失地農民的受教育水平遠遠不如城市人，這使他們在再就業過程受到很大的局限。其次，在職業教育方面，政府投入不足。征地后，政府部門對失地農民職業教育的投入不夠充分，既沒有出臺對失地農民開展持續性培訓的政策，也沒有保證失地農民在學習期間正常生活的措施，無法保障失地農民獲得賴以生存的技術。最后，我國現有的職業教育培訓內容以知識培訓為主，技術培訓不是培訓課程的主要內容。眾多職業培訓機構的培訓內容多為安全制度、法律知識等，對于失地農民迫切需求的勞動技能的培訓較為缺乏，失地農民無法獲得更多有效的幫助，而只能從事一些對勞動技能水平要求不高的工作，且收入不高，無法提高失地農民的就業積極性。

（二）個體因素的影響

1、失地農民的人力資本投資不足。由于城鄉經濟發展水平以及發展方式的不同，城鄉居民所獲得的教育也不盡相同，就農民而言，習得生存技能占據了學習的大半部分，這也使得失地農民在接受教育培訓的意愿方面低于城市居民。李彤通過實證研究發現，失地農民希望就業培訓的周期在15天之內，并且希望價格在100元以內，然而就我國現在就業培訓機構的收費標準來看，這種可能性極低。侯陽陽等在廣東的調查發現，有89%的失地農民未接受過就業培訓，其中有28%的失地農民認為不需要參與就業培訓，其余失地農民中有56%的人受自身因素的限制沒有參與就業培訓。

2、失地農民群體就業意愿普遍較低。失地農民原先從事農業生產，缺乏規劃意識，再加上征地所得的補償金使失地農民在一定時期內“富裕”起來，降低了失地農民參與就業的意愿，失地農民獲得了一定的征地補償或安置費用后，整天無所事事，也不愿意外出就業，普遍存在不勞而獲的想法，就業意愿淡薄。此外，我國長久的城鄉二元體制使失地農民經歷“農轉非”后，仍然不認為自己是個城里人，對融入城市生活的意愿不大，同時又享受著“農轉非”過程的增益，產生了對征地制度的依賴，降低了自主就業的意愿。并且失地農民進入城市后，不愿意從事無技術要求的臟、苦、累的職業，這導致失地農民在城市中的求職道路走得舉步維艱，難以融入城市社會。

五、人力資本視角下失地農民就業對策建議

從人力資本角度看，通過提升失地農民的知識技能水平，提高其在再就業過程的競爭力，是幫助失地農民走出再就業困境的重要途徑。為此，從政策層面與個人層面提出以下對策：

（一）政策層面

第一，在征地補償制度方面，建立健全征地補償制度，提高征地補償標準，加快征地補償金的發放速度。政府應加快推進征地補償制度的改革，將我國現有的一次性征地補償金付清制度轉變為多種方式并存的征地補償制度，提高征地補償標準，在失地農民許可的情況下，將部分征地補償金用于繳納失地農民的社會保險金，提高失地農民在進入城市后的生活保障水平。此外，更重要的是豐富征地補償的多種形式，政府在進行征地補償的同時應將部分補償金用于失地農民的就業安置中，創新補償方式，將失地農民目前的安置保障與長久的生活保障結合統一。

第二，在就業安置保障方面，明確各個政府部門的職責。建立失地農民再就業平臺，提高就業安置力度征地制度中原有的“誰征地，誰負責”原則的落實程度，明確各個政府部門在征收失地農民的土地后對其就業安置的職責，保證失地農民的合法權益。同時，政府部門應加強對失地農民就業的重視意識，提高失地農民的就業扶持力度，為失地農民創造就業空間，提供創業優惠政策。同時，搭建就業信息共享平臺，提供各種就業信息，保證其在“兩眼一抹黑”的條件下可以有一個明確的就業方向。

第三，在素質教育方面，政府應該建立健全教育保障體制，提高失地農民的人力資本存量。現有勞動市場眾多崗位的招聘要求，首先關注的是勞動者所受教育水平的高低，在面對失地農民就業問題時，提高其受教育水平是一件必要的措施。政府部門應該盡快完善失地農民的教育機制，收集失地農民的受教育資料，建立失地農民的教育教師團隊，形成全面的教育體系，同時建立反饋與追蹤機制，保證失地農民教育水平的提高。此外，政府應出臺更多的教育優惠政策，對失地農民參與高校學習、夜校學習提供一定的便利條件，使得失地農民得以提升其核心競爭力，再就業過程中具有一定的社會流動能力，具有一定的自主選擇權。

第四，在職業教育方面，政府應完善失地農民的培訓機制，提升失地農民的技能水平。失地農民群體具有一定的特殊性，其就業培訓應有別于其他成人的就業培訓，應該建立多元合作的培訓機制，形成“培訓+就業”的服務平臺，社會組織是就業培訓的主體，應在政府的引導下幫助失地農民更好地提高技能水平。同時，在互聯網時代，政府應該建立完善從培訓到就業的網絡平臺，保證失地農民的就業，同時針對職業培訓的內容，加大對失地農民勞動技能的培訓，將提高其勞動技能水平放在職業培訓的首位，提高他們在就業中的競爭力。

（二）個人層面

第一，失地農民應積極參加就業技能培訓，提高自身的人力資本存量。首先，為了更快的適應城市生活，失地農民應樹立合理的發展觀念，增強自身參與就業培訓的意識。其次，失地農民應全面地認識當前的就業形勢，盡快適應就業環境的變化，通過就業培訓提高自身的人力資本。此外，失地農民應樹立終身學習的思想觀念，以應對社會就業環境的不斷變化。

第二，在就業意愿方面，失地農民應轉變其思維方式，通過多種途徑就業。失地農民應在政府的指導下，形成正確的自我認知與社會認知，合理處理因生產生活環境變化所帶來的種種問題。同時，失地農民應完善對自身能力的認知，全面了解就業形勢、就業現狀，從而降低進入城市后所產生的心理落差，保持良好的就業心態。此外，失地農民應積極需求資源，通過個人人脈、社區平臺以及政府的就業服務平臺等渠道進行就業。

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