煙草企業(yè)開展政策跟蹤審計(jì)的研究探討

許博

摘要：為了更好地分析政策跟蹤審計(jì)，本文先對其含義特點(diǎn)進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，在此基礎(chǔ)上明確了政策跟蹤審計(jì)的重要性。接下來，著重分析了當(dāng)前煙草企業(yè)政策跟蹤審計(jì)中存在的問題，隨后，針對相關(guān)問題提出了完善的對策建議。

關(guān)鍵詞：煙草企業(yè);政策跟蹤審計(jì);問題

引言

雖然政策跟蹤審計(jì)的起步比較晚、發(fā)展時(shí)間不長，但是國家對其非常重視。習(xí)近平總書記在2018年召開的中央審計(jì)會議上明確強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)政策跟蹤審計(jì)的力度。然而，當(dāng)前政策跟蹤審計(jì)的相關(guān)配套政策、法律、制度的不完善，導(dǎo)致我國當(dāng)前的政策跟蹤審計(jì)存在著較多的問題。煙草企業(yè)作為大型國有企業(yè)，能積極貫徹落實(shí)國家各項(xiàng)政策措施，每年為國家上繳巨額稅利，但部分下屬企業(yè)也仍存在政策執(zhí)行力度不足等問題。

一、政策跟蹤審計(jì)的含義及特點(diǎn)

政策跟蹤審計(jì)是政府審計(jì)部門及相關(guān)審計(jì)人員為執(zhí)行主體在一段較長的時(shí)間里所開展的對被審計(jì)單位執(zhí)行國家政策及政策相關(guān)資金的籌集、分配、管理和績效情況的審計(jì)活動。政策跟蹤審計(jì)是一種全新的審計(jì)形式，其實(shí)施主體是政府審計(jì)部門及派出人員，這與一般的企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)有極大的差別。對于政策跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵可以從以下幾個(gè)角度來理解：第一，政策跟蹤審計(jì)由政府審計(jì)部門來執(zhí)行相對于被執(zhí)行單位來說，屬于外部審計(jì)，這就在一定程度上保障了審計(jì)政策執(zhí)行情況的客觀性。第二，從政策制定和執(zhí)行的角度來看，通常涉及多個(gè)部門，由審計(jì)部門專門負(fù)責(zé)實(shí)施政策審計(jì)能夠有效避免多個(gè)部門介入引起的矛盾和摩擦。第三，政策跟蹤審計(jì)也要遵循一般審計(jì)業(yè)務(wù)的流程，要制定審計(jì)計(jì)劃、實(shí)行審計(jì)程序以及出具報(bào)告，對發(fā)現(xiàn)的違法行為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行懲處，嚴(yán)重的情形還需移送公檢法部門。第四，政策跟蹤審計(jì)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其在預(yù)防、監(jiān)察、披露等方面的作用，將政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題清晰地披露出來。

政策跟蹤審計(jì)有其特殊性，具體來看，主要表現(xiàn)為以下3點(diǎn)：

第一，相關(guān)的審計(jì)程序更具規(guī)范性。當(dāng)前不少西方國家為了有效規(guī)范政策跟蹤審計(jì)的實(shí)施，紛紛出臺一系列的政策法規(guī)加強(qiáng)對跟蹤審計(jì)的管理。我國，目前也出臺了一些準(zhǔn)則、規(guī)范，但是沒有出臺專門的法律。但是也在一定程度上規(guī)范了政策跟蹤審計(jì)的程序和監(jiān)管。

第二，審計(jì)的及時(shí)性要求更高。該種審計(jì)程序是圍繞政府政策展開的，因此對時(shí)效性有非常高的要求。雖然政府在出臺相關(guān)政策之前會開展調(diào)研工作，但是為了防止意外地發(fā)生，仍然需要政府審計(jì)部門及時(shí)跟進(jìn)，由于政策實(shí)施以后的影響范圍比較大，因此需要及時(shí)。

第三，審計(jì)的持續(xù)時(shí)間較長。不同于一般企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況年度審計(jì)，政策跟蹤審計(jì)可能需要連讀跨年度或者連續(xù)實(shí)施數(shù)個(gè)年度。這是由于一項(xiàng)政策出臺以后后期會進(jìn)行陸續(xù)調(diào)整，這就要求跟蹤審計(jì)根據(jù)政策的調(diào)整相應(yīng)的調(diào)整自身的計(jì)劃、程序，以便更好地開展跟蹤審計(jì)。

二、政策跟蹤審計(jì)的作用

政策跟蹤審計(jì)的特殊性決定了其在政策執(zhí)行和監(jiān)管方面的重要性較高，通過政策跟蹤審計(jì)的執(zhí)行能夠充分發(fā)揮政策執(zhí)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)，也有利于推進(jìn)依法治國。同時(shí)，還有利于保護(hù)國有企業(yè)資產(chǎn)，防止其流失。

（一）有利于充分識別政策的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)

政策跟蹤審計(jì)主要是圍繞政策的執(zhí)行情況持續(xù)開展審計(jì)，隨著政策實(shí)施的不斷深入，可能會出現(xiàn)這樣那樣的問題，通過審計(jì)有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策本身存在的問題，推動政策的優(yōu)化和完善。同時(shí)，有利于發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位中存在的政策執(zhí)行及資金管理調(diào)度的不合理之處，充分識別出相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)并及時(shí)解決。

（二）有利于確保煙草企業(yè)依法經(jīng)營

政策跟蹤審計(jì)不僅是審計(jì)政策的執(zhí)行情況還包括相關(guān)資金的分配和使用，通過審查能及時(shí)發(fā)現(xiàn)煙草企業(yè)的財(cái)務(wù)收支是否合理、合法，針對違法違規(guī)經(jīng)營的行為，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)糾正，進(jìn)而確保煙草企業(yè)能夠合法經(jīng)營。

（三）有利于保護(hù)國有資產(chǎn)

在我國，煙草企業(yè)屬于國有企業(yè)，因此其資產(chǎn)屬于國民所有，煙草企業(yè)僅擁有使用權(quán)沒有完整的所有權(quán)。在執(zhí)行政策跟蹤審計(jì)時(shí)，會涉及相關(guān)資金的來源、去向，審計(jì)程序也可能涉及煙草固定資產(chǎn)的盤點(diǎn)工作，能夠有效確定資產(chǎn)的存在狀態(tài)及使用情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)使用管理中存在的問題，防止國有資產(chǎn)的流失。

三、煙草企業(yè)政策跟蹤審計(jì)執(zhí)行中存在的問題

政策跟蹤審計(jì)作為一個(gè)較新的概念，在我國的發(fā)展歷史較短，加上相關(guān)的法律依據(jù)、政策指引等都不健全，使得政策跟蹤審計(jì)在實(shí)際執(zhí)行過程中存在一系列的問題，本文根據(jù)煙草公司開展政策跟蹤審計(jì)的實(shí)際情況進(jìn)行詳細(xì)分析，具體分析如下。

（一）缺乏強(qiáng)有力的法律支撐

由于政策跟蹤審計(jì)在我國的發(fā)展歷史比較短，國家還沒有制定出政策跟蹤審計(jì)的專門法律，相關(guān)規(guī)范文件的法律地位較低，難以形成強(qiáng)勁的約束力，并且也沒有形成有效的法律法規(guī)體系，一方面使得某些企業(yè)的人員可能不配合相關(guān)的審計(jì)行為，導(dǎo)致審計(jì)難以開展;另一方面，也會導(dǎo)致政策跟蹤審計(jì)行為缺乏有效的指引，導(dǎo)致審計(jì)程序的混亂，阻礙政策執(zhí)行審計(jì)的進(jìn)程。

（二）審計(jì)人員專業(yè)勝任能力有待提高

政策跟蹤審計(jì)對審計(jì)人員的綜合素質(zhì)的要求比較高。相關(guān)審計(jì)人員既需要具備較強(qiáng)的會計(jì)知識，精通煙草企業(yè)的賬務(wù)處理和財(cái)務(wù)報(bào)表分析工作，同時(shí)要充分了解煙草行業(yè)的發(fā)展趨勢與行業(yè)特征。另外，要熟練掌握相關(guān)的審計(jì)程序并且能夠做到靈活運(yùn)用，并且非常熟悉審計(jì)軟件的操作方法。此外，還需具備相關(guān)的法律基礎(chǔ)，比如稅法、經(jīng)濟(jì)法等與審計(jì)工作聯(lián)系密切的法律法規(guī)。因此，政策跟蹤審計(jì)對審計(jì)人員的綜合素質(zhì)要求比較高，就目前的情況而言，很多審計(jì)人員存在審計(jì)程序應(yīng)用不熟練的問題，在執(zhí)行審計(jì)程序時(shí)，沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)、分析、有效解決問題的能力，容易導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果存在較大的漏洞，與現(xiàn)實(shí)相去甚遠(yuǎn)，進(jìn)而出具錯(cuò)誤的報(bào)告，導(dǎo)致了政策跟蹤審計(jì)完全失去了應(yīng)有的效果。

（三）缺乏有效的審計(jì)方法

當(dāng)前政策跟蹤審計(jì)主要還是沿用一般企業(yè)的審計(jì)程序，并沒有專門的審計(jì)程序。隨著煙草企業(yè)規(guī)模的快速擴(kuò)展以及各類復(fù)雜經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的開展，以往的審計(jì)程序已經(jīng)難以滿足政策跟蹤審計(jì)的需求。此外，煙草企業(yè)會計(jì)信息的數(shù)量龐雜，而當(dāng)前并沒有開發(fā)出專門的審計(jì)軟件用來提高審計(jì)的工作效率。同時(shí)，政策審計(jì)較為復(fù)雜，涉及煙草企業(yè)內(nèi)部以及外部等多個(gè)相關(guān)部門或者企業(yè)，數(shù)據(jù)量比較巨大，如果不能采取有效的審計(jì)程序?qū)?dǎo)致審計(jì)效率低下，嚴(yán)重耽誤政策跟蹤責(zé)任審計(jì)的進(jìn)程，導(dǎo)致政策跟蹤審計(jì)難以有效開展。

（四）相關(guān)政策執(zhí)行力度欠缺

當(dāng)前許多煙草企業(yè)的政策執(zhí)行力度不夠，流于形式。部分企業(yè)對行業(yè)的相關(guān)政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行，規(guī)避對本企業(yè)不利的因素;還有部分企業(yè)以結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況為由明里暗里實(shí)施兩套政策，使得政策難以推行。此外，煙草行業(yè)多個(gè)部門之間配合并不默契，甚至?xí)霈F(xiàn)部門文件相沖突的現(xiàn)象，導(dǎo)致煙草企業(yè)無所遵從。

（五）審計(jì)制度設(shè)計(jì)不完善

由于政策跟蹤審計(jì)的出現(xiàn)時(shí)間較晚，因此當(dāng)前煙草企業(yè)政策跟蹤審計(jì)制度方面還存在種種不合理之處，突出表現(xiàn)為審計(jì)的層次不深、審計(jì)范圍不夠、跟蹤審計(jì)的欠缺。首先，當(dāng)前審計(jì)層次不夠深入的問題，當(dāng)前煙草企業(yè)的政策跟蹤審計(jì)主要還是以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)橹?，審?jì)主要關(guān)注的內(nèi)容是政策有無執(zhí)行、執(zhí)行的結(jié)果如何。而對于出現(xiàn)這種結(jié)果的原因分析則比較欠缺，需要加強(qiáng)。其次，審計(jì)的范圍有限。由于政府審計(jì)部門人力資源有限，很難事無巨細(xì)，對所有的政策進(jìn)行審計(jì)。因此，當(dāng)前煙草行業(yè)的政策審計(jì)主要集中在國家的重大政策方面，而忽略了其他一些較細(xì)微的政策的實(shí)施。最后，是沒有建立起有效的跟蹤審計(jì)。當(dāng)前，政策跟蹤審計(jì)的執(zhí)行主體是政府審計(jì)部門，而缺少企業(yè)相關(guān)內(nèi)審部門和民間審計(jì)機(jī)構(gòu)的介入，由于政府審計(jì)部門人手的限制導(dǎo)致審計(jì)的效率下降。

四、相關(guān)的對策建議

（一）完善政策跟蹤審計(jì)的法律體系

針對當(dāng)前我國政策跟蹤審計(jì)缺乏法律支撐的問題，必須加以改善，才能有效推動政策跟蹤審計(jì)的順利開展。首先，在《中華人民共和國審計(jì)法》中對政策跟蹤審計(jì)的地位予以明確，在此基礎(chǔ)上詳細(xì)規(guī)定政策根據(jù)審計(jì)的前期評估和計(jì)劃、審計(jì)程序、相關(guān)方法，并且建立完善的績效考評標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)對政策跟蹤審計(jì)的有效監(jiān)管。其次，由國務(wù)院相關(guān)部委出臺相關(guān)的規(guī)章，對具體的審計(jì)政策的實(shí)施進(jìn)行詳細(xì)的指引。推動人大立法、部委出臺規(guī)章等建立政策跟蹤審計(jì)完善的法律法規(guī)體系，從而使得政策跟蹤審計(jì)有法、有章可依。

（二）提升審計(jì)人才隊(duì)伍的素質(zhì)

針對當(dāng)前審計(jì)人員專業(yè)性不強(qiáng)的問題，可以采取以下措施：首先，加強(qiáng)對政策跟蹤審計(jì)人員的培訓(xùn)以及職業(yè)教育，全面提升其審計(jì)技能，培養(yǎng)出審計(jì)部門自己的專家，在審計(jì)事件中充分地發(fā)揮作用，指導(dǎo)政策跟蹤審計(jì)更好的執(zhí)行，提高審計(jì)報(bào)告的準(zhǔn)確性。其次，設(shè)立政策跟蹤審計(jì)的人才資源庫，邀請審計(jì)領(lǐng)域的專家、學(xué)者參與。一方面加強(qiáng)對審計(jì)責(zé)任的社會監(jiān)管，另一方面可以為審計(jì)人員解決疑難問題。最后，提高政府審計(jì)部門的準(zhǔn)入門檻，在專業(yè)對口的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對專業(yè)能力的考核，可以適當(dāng)提高社招人員的比率，多招聘一些審計(jì)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富的人才。

（三）強(qiáng)化煙草行業(yè)政策的執(zhí)行力度

針對當(dāng)前煙草行業(yè)政策執(zhí)行里欠缺的問題，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管，著重關(guān)注國家相關(guān)政策出臺以后各個(gè)公司是否存在打折執(zhí)行、選擇執(zhí)行、篡改執(zhí)行等現(xiàn)象。具體來說，可以從以下兩點(diǎn)著手：一是健全政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對政策執(zhí)行的監(jiān)管力度，采用明察暗訪、問卷調(diào)查等多種方式詳細(xì)了解煙草公司的政策執(zhí)行情況以加強(qiáng)政策監(jiān)管力度。二是建立有效的懲處機(jī)制，對于在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的打折執(zhí)行、選擇執(zhí)行、篡改執(zhí)行等不良現(xiàn)象，在及時(shí)向上通報(bào)批評的同時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)懲，將有關(guān)人員移送公檢法部門。

（四）完善政策跟蹤審計(jì)的制度與方法

針對當(dāng)前審計(jì)制度不健全導(dǎo)致審計(jì)工作進(jìn)展、審計(jì)效果不理想的狀況，應(yīng)當(dāng)完善審計(jì)制度設(shè)計(jì)。首先，實(shí)行政策跟蹤審計(jì)結(jié)果導(dǎo)向與原因?qū)虿⒅兀趯φ邎?zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對政策執(zhí)行不力原因的分析，并且及時(shí)向上匯報(bào)，以便于改進(jìn)和完善相關(guān)政策。其次，合理利用民間審計(jì)機(jī)構(gòu)與企業(yè)內(nèi)審的成果，從而減少政府審計(jì)的工作量，提高審計(jì)的工作效率并且能夠有效擴(kuò)大審計(jì)的范圍。最后，針對當(dāng)前政策跟蹤審計(jì)方法落后的現(xiàn)象，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織專家及時(shí)研討，確定出一套科學(xué)的審計(jì)程序與審計(jì)方法。同時(shí)，積極開發(fā)政策跟蹤審計(jì)的軟件，從而提高審計(jì)的效率。

結(jié)語

煙草企業(yè)的政策跟蹤審計(jì)還存在種種問題，這些問題并不僅是由于煙草企業(yè)自身導(dǎo)致的，與當(dāng)前相關(guān)的法律法規(guī)不完善、審計(jì)制度不健全也存在極大的關(guān)系。因此煙草企業(yè)政策跟蹤審計(jì)的完善必然很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，同時(shí)需要國家多個(gè)部門的協(xié)同配合以及相關(guān)法律、制度的健全，這是一個(gè)相對比較漫長的過程。

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