新時(shí)代農(nóng)村土地糾紛多元化解決機(jī)制路徑探析

范夢梅

摘要：土地是民生之本，隨著我國進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)村的土地糾紛逐漸增多，基層社會(huì)矛盾愈演愈烈，故對(duì)土地糾紛解決機(jī)制進(jìn)行研究勢在必行。本文以河南省C縣為例，從農(nóng)村土地解紛機(jī)制的現(xiàn)狀切入，分析既有解紛機(jī)制的不足，試圖探索新時(shí)代我國農(nóng)村土地糾紛的多元化解決方式。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;農(nóng)村土地糾紛;多元化解決機(jī)制

2019年3月，習(xí)近平總書記在參加河南代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興和“三農(nóng)”工作的重要性。作為農(nóng)業(yè)大省，河南擁有16.7萬平方公里的土地，要做到“新?lián)?dāng)新作為”，解決好農(nóng)村土地問題便迫在眉睫。本文以C縣為例，針對(duì)土地權(quán)屬、合同、征收、侵權(quán)等農(nóng)村土地糾紛的解決方式進(jìn)行探究，尋求多元化的解紛機(jī)制。

一、新時(shí)代我國農(nóng)村土地糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀

《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》以及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》規(guī)定了我國農(nóng)村土地糾紛的解決機(jī)制包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁、裁決、復(fù)議以及訴訟。在農(nóng)村，人們經(jīng)過長期的實(shí)踐和檢驗(yàn)以和解、調(diào)解、仲裁和訴訟的方式來應(yīng)對(duì)土地糾紛。

在地緣關(guān)系較為緊密的農(nóng)村，具有簡單、快捷、不傷和氣等特點(diǎn)的和解在土地糾紛解決機(jī)制中占有重要地位。調(diào)解由人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解組成。其中，受中國傳統(tǒng)文化、農(nóng)村鄉(xiāng)土情結(jié)影響的人民調(diào)解是我國農(nóng)村土地糾紛的主要解決方式。行政性糾紛解決機(jī)制包括行政調(diào)解和行政裁決，雖然前者不是土地糾紛解決的法定方式，但后者在《土地管理法》中有明確的體現(xiàn)。受行政體制運(yùn)行等方面的影響，兩者均沒有在農(nóng)村土地糾紛中發(fā)揮應(yīng)有作用。仲裁制度定位稍有偏差在農(nóng)村糾紛中應(yīng)用較少。隨著村民法律意識(shí)的提高，訴訟雖作為土地糾紛的解決方式之一，但村民不經(jīng)常采用。

二、新時(shí)代農(nóng)村土地糾紛解決方式的不足

實(shí)踐表明，我國現(xiàn)有的以調(diào)解為主的糾紛解決方式對(duì)化解農(nóng)村土地糾紛，防止其激化起到了較大作用。但是，隨著我國步入新時(shí)代，農(nóng)村土地糾紛在數(shù)量和質(zhì)量上均發(fā)生了較大變化，現(xiàn)有的糾紛解決方式也逐漸暴露出不足之處。

（一）和解協(xié)議不具有強(qiáng)制性，當(dāng)事人易反悔，糾紛解決不徹底

在農(nóng)村的土地糾紛中，和解是人們最先、最愿選擇的一種方式。一般來說，當(dāng)事人會(huì)委托本家族有威望的長者或有能力的親朋出面勸和，勸解雙方簽訂和解協(xié)議，盡量不傷和氣解決矛盾。但由于和解協(xié)議的非強(qiáng)制性，雙方事后易反悔，糾紛便會(huì)二次發(fā)生，致使彼此間的矛盾無法根除。

（二）調(diào)解組織不健全，調(diào)解人員素質(zhì)低，調(diào)解缺少制度保障

盡管人民調(diào)解在農(nóng)村糾紛解決中占絕對(duì)主導(dǎo)地位，但仍有部分村未設(shè)人民調(diào)解委員會(huì)，土地糾紛不能有效解決。有些村雖設(shè)有人民調(diào)解委員會(huì)，但普遍存在組織制度不健全、人員配備不充足、調(diào)解員水平底、調(diào)解程序不規(guī)范、專職調(diào)解比例低等弊端，使調(diào)解結(jié)果容易改變或不公正，甚至出現(xiàn)重復(fù)調(diào)解、多次調(diào)解現(xiàn)象，極大限制了調(diào)解功能的發(fā)揮。

（三）仲裁制度定位偏離，仲裁員水平有待提升

與訴訟機(jī)制相比，當(dāng)事人更容易接受民間仲裁。但由于我國現(xiàn)行農(nóng)村土地糾紛仲裁制度定位稍有偏差，使其行政化色彩較重，缺乏獨(dú)立性。仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)行常被行政機(jī)關(guān)干涉，使其中立性和結(jié)果的公正性無法得到保障。

（四）法未明確行政調(diào)解，行政裁決適用面窄，行政解紛機(jī)制缺乏

行政機(jī)關(guān)比較了解農(nóng)村土地的權(quán)屬情況，但我國法律卻沒有明文規(guī)定行政調(diào)解在農(nóng)村土地糾紛中的適用空間。由于“法無授權(quán)即禁止”，行政機(jī)關(guān)尚未完全發(fā)揮行政調(diào)解這一職能。具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政裁決在農(nóng)村宅基地權(quán)屬爭議的糾紛解決中起著舉足輕重的作用。我國《土地管理法》以及《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)行政裁決在土地糾紛解決中的地位進(jìn)行了明確，但該規(guī)定十分抽象，加之實(shí)效性較差、適用范圍不斷縮小，行政裁決功能被抑制。

（五）訴訟機(jī)制審理周期長，成本較高，方式不靈活

隨著我國法制化進(jìn)程的推進(jìn)，立案難、申訴難、執(zhí)行難的問題在很大程度上得到了改善，但仍存在審理周期長、成本較高、方式不靈活、程序復(fù)雜、事后救濟(jì)保障不足等弊端，且在一定程度上破壞了其他救濟(jì)方式，妨礙社會(huì)道德作用的發(fā)揮，其他社會(huì)規(guī)范也被影響。

三、多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建路徑

將現(xiàn)有解紛機(jī)制有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)運(yùn)作，可以彌補(bǔ)農(nóng)村既存土地糾紛解決方式的缺陷，有利于形成功能互補(bǔ)的多元化糾紛解決機(jī)制。

（一）設(shè)立村規(guī)民約，發(fā)揮“民間法”在土地糾紛中的積極作用

由于我國法律的有關(guān)規(guī)定不適合農(nóng)村，“法律在農(nóng)村沒有出路”便顯現(xiàn)出來。只有結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況，重視本土的傳統(tǒng)和慣例，并考慮其在農(nóng)村的特殊地位，加快農(nóng)村內(nèi)生型立法的步伐才能使上述現(xiàn)象得以改觀。故，首先要妥善處理國家法和民間法（即農(nóng)村自治規(guī)范）的關(guān)系，使兩者既能在法治秩序下共存，也能在不違背現(xiàn)行基本法的基礎(chǔ)上，將某些民間社會(huì)規(guī)范上升為地方性法規(guī)。其次，把國家法與鄉(xiāng)土正義結(jié)合到一起，并在法律原則的框架內(nèi)靈活運(yùn)用，適度發(fā)揮。若兩者發(fā)生沖突，要盡量引導(dǎo)雙方協(xié)商解決。最后，通過村規(guī)民約的形式對(duì)糾紛雙方的和解協(xié)議進(jìn)行規(guī)定，增強(qiáng)和解協(xié)議的約束力，若一方不履行協(xié)議應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（二）完善調(diào)解組織及其架構(gòu)，提高基層調(diào)解員素質(zhì)，注重程序的合理性

土地是農(nóng)民安身立命之本，土地糾紛當(dāng)然不容忽視。首先，加強(qiáng)調(diào)解組織建設(shè)，在基層人民政府及集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成立專門的調(diào)解委員會(huì)，使大量土地糾紛在基層化解。其次，優(yōu)化調(diào)解委員會(huì)組成人員。在村委原有人員的基礎(chǔ)上，吸收基層司法工作人員、基層?jì)D聯(lián)等群眾性組織中的成員和基層黨員、教師、村里德高望重的老人等，他們?cè)诒敬逵幸欢ǖ耐覍?duì)本村鄉(xiāng)情較為熟悉，有利于糾紛的調(diào)處。再次，為使調(diào)解員掌握必要的法律知識(shí)和調(diào)解技巧，保障調(diào)解效果，必須對(duì)其進(jìn)行專門培訓(xùn)。最后，重視調(diào)解程序。從糾紛起因著手，了解實(shí)際情況并調(diào)查核實(shí)，努力在爭議焦點(diǎn)中調(diào)處協(xié)商，尋求雙方的共識(shí)，在程序上促進(jìn)糾紛的解決。此外，還應(yīng)充分發(fā)揮公證部門在節(jié)約司法資源方面的積極作用，賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行的效力，這就需對(duì)經(jīng)調(diào)委會(huì)調(diào)解后雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議進(jìn)行公證，防患于未然。

（三）明確仲裁機(jī)構(gòu)中立地位，回歸仲裁程序的民事性，提升仲裁員素質(zhì)

堅(jiān)持仲裁制度民間性和自主性的本質(zhì)，弱化行政色彩，有利于進(jìn)一步發(fā)揮仲裁機(jī)制在農(nóng)村土地糾紛中的作用，體現(xiàn)民事仲裁的本質(zhì)屬性。首先，要清晰仲裁機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)間的界限。行政機(jī)關(guān)不得參與、干涉仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)行，確保仲裁活動(dòng)的中立性和仲裁結(jié)果的公正性。其次，保障仲裁程序中地域和事務(wù)管轄的非強(qiáng)制性，使意思自治在仲裁程序中得以貫徹，在《仲裁法》的程序框架內(nèi)充分發(fā)揮農(nóng)地糾紛中仲裁程序的靈活性和及時(shí)性。最后，充實(shí)仲裁員隊(duì)伍，提高仲裁員素質(zhì)。通過當(dāng)事人有償選擇仲裁員的方式，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向作用，激勵(lì)優(yōu)秀人才加入。同時(shí)，在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，明確仲裁員任職應(yīng)熟悉農(nóng)村土地法律制度，掌握必要法律知識(shí)，并對(duì)其進(jìn)行定期的考核。

（四）明確行政調(diào)解法律地位，發(fā)揮行政裁決應(yīng)有作用，完善行政機(jī)制

完善以鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所為主導(dǎo)的行政機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所是政府主導(dǎo)下農(nóng)村糾紛解決的行政機(jī)構(gòu)，其在遵循國家法的基礎(chǔ)上兼顧了鄉(xiāng)村社會(huì)的風(fēng)俗習(xí)慣，促進(jìn)了國家法與民間法的互動(dòng)，有利于解決糾紛。

進(jìn)一步發(fā)揮行政調(diào)解的作用必須做到以下幾點(diǎn)：第一，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所設(shè)專門的土地調(diào)解部門，使法制機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢得以發(fā)揮。第二，由當(dāng)事人啟動(dòng)該程序，為維護(hù)程序公正，要在運(yùn)行中保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。第三，樹立行政調(diào)解權(quán)威，使當(dāng)事人受到行政調(diào)解協(xié)議的約束。為克服行政裁決法律定位抽象、適用面窄的缺陷，不僅要成立具有獨(dú)立性的專門解決農(nóng)村土地糾紛的行政裁決機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格規(guī)定人員的任職資格和標(biāo)準(zhǔn)，使行政裁決的公正性和權(quán)威性得以提升，還應(yīng)明確規(guī)定裁決程序，以當(dāng)事人的申請(qǐng)為啟動(dòng)條件，在運(yùn)行過程中貫徹行政回避制度，保障當(dāng)事人的陳述與申辯權(quán)。此外，還要明確行政裁決的救濟(jì)途徑，即當(dāng)事人對(duì)裁決結(jié)果不服可提起訴訟。

（五）實(shí)現(xiàn)訴訟與非訴解紛機(jī)制的有效銜接，構(gòu)建多元化土地解紛機(jī)制

使訴訟與其他非訴解紛機(jī)制聯(lián)結(jié)互動(dòng)，不僅要通過簡易程序、速裁程序及司法調(diào)解等途徑化解矛盾，體現(xiàn)司法機(jī)制的經(jīng)濟(jì)性和效率性，發(fā)揮司法本身的糾紛解決功能，還要做到以下幾點(diǎn)：首先，建立基層法院對(duì)基層調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的調(diào)解機(jī)制，實(shí)現(xiàn)司法和調(diào)解的互動(dòng)。在實(shí)體方面，人民法院對(duì)已達(dá)成調(diào)解協(xié)議的民事糾紛案件進(jìn)行審理時(shí)，若對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行變更或撤銷，應(yīng)告知作出該調(diào)解協(xié)議的調(diào)解委員會(huì)或當(dāng)?shù)鼗鶎铀痉ㄐ姓C(jī)關(guān)。在程序方面，基層法院在案件審理過程中，若發(fā)現(xiàn)人民調(diào)解員違反自愿調(diào)解原則，強(qiáng)迫當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，要及時(shí)向該人民調(diào)解委員會(huì)提出改正意見，責(zé)令其糾正。其次，使司法機(jī)制與民間調(diào)解和行政解決機(jī)制相銜接，當(dāng)農(nóng)村土地糾紛無法通過后兩者解決時(shí)，司法應(yīng)起到兜底的作用。我國農(nóng)村土地糾紛的解決方式中仲裁范圍遠(yuǎn)大于法院受案范圍，為避免當(dāng)事人的訴權(quán)受到限制，應(yīng)使兩者受案范圍保持一致。最后，積極發(fā)展完善法院對(duì)和解、調(diào)解、行政調(diào)解等非訴解紛機(jī)制處理結(jié)果予以確認(rèn)的司法審査制度。若非訴解紛機(jī)制的處理結(jié)果對(duì)國家、集體或他人的合法權(quán)益造成損害，由法院代表國家主動(dòng)進(jìn)行司法審查。程序合法的人民調(diào)解、仲裁、行政調(diào)解機(jī)構(gòu)作出的糾紛解決協(xié)議經(jīng)人民法院司法審查并予以確認(rèn)后具有法律效力，此時(shí)，法院應(yīng)確保訴訟外解紛機(jī)制處理結(jié)果的執(zhí)行。

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