水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目管理模式研究

方濤 劉棟 李朝輝 楊成 韓玉賓

摘要：水環(huán)境的綜合治理作為關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施和公益屬性領(lǐng)域，所需投資大、專業(yè)性強(qiáng)，面臨著很大的難度，通過(guò)引入PPP運(yùn)作，可以將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行優(yōu)化分配，真正實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，切實(shí)提升居民生活品質(zhì)。本文探討了水環(huán)境治理PPP管理模式的特點(diǎn)和理論，并以實(shí)例來(lái)分析其常見(jiàn)問(wèn)題和處置建議，為水資源環(huán)境管理提供新的思路和建議，以供參考。

關(guān)鍵詞：水環(huán)境治理;PPP項(xiàng)目;管理模式

水環(huán)境綜合治理涉及到河槽管理、排水防洪、水資源利用、水環(huán)境生態(tài)修復(fù)等多方面內(nèi)容，需要政府主管部門、市政、水利、企業(yè)多團(tuán)體根據(jù)區(qū)域開(kāi)發(fā)規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)來(lái)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，是一項(xiàng)系統(tǒng)性強(qiáng)、專業(yè)要求高的綜合性工作。通過(guò)完善PPP工作機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)水環(huán)境周邊旅游、漁業(yè)等配套項(xiàng)目資源來(lái)盤活回報(bào)體系，才能更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和治理效益的兼顧，將風(fēng)險(xiǎn)與利益共享，達(dá)到共贏的目的。

1 PPP項(xiàng)目管理模式要點(diǎn)

將PPP模式應(yīng)用到水環(huán)境治理中，通常有托管運(yùn)營(yíng)、BOT、TOT三種模式，需要根據(jù)實(shí)際需要來(lái)選擇合理的方式，最大限度地提高水治理的效果。

托管運(yùn)營(yíng)方式，是指政府只保留公共資產(chǎn)的所有權(quán)，通過(guò)支付一定運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的方式來(lái)委托社會(huì)資本或項(xiàng)目公司來(lái)代為運(yùn)營(yíng)維護(hù)，這種方式能夠利用社會(huì)和企業(yè)力量中成熟的水環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)能力，充分發(fā)揮企業(yè)的專業(yè)潛能，也保障了服務(wù)響應(yīng)的質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)效率，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)來(lái)改善水治理效果，同時(shí)也幫助政府降低了風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)成本，盤活資源調(diào)動(dòng)能力。

BOT模式指的是建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交的模式，由中標(biāo)項(xiàng)目公司自行籌集項(xiàng)目資金，根據(jù)政府的需求來(lái)進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，投資者可以通過(guò)收取費(fèi)用的方式來(lái)得到投資收益。通過(guò)這種模式，能夠吸引社會(huì)投資參與到水治理過(guò)程中，拓寬融資渠道，調(diào)動(dòng)民間力量來(lái)加快水治理的效率，幫助政府緩解資金壓力，政府可以通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、給予企業(yè)一定的融資支持等方式來(lái)吸引投資，實(shí)現(xiàn)投資方和政府的雙贏。

TOT模式是通過(guò)是轉(zhuǎn)讓、運(yùn)營(yíng)、移交的方式，政府主導(dǎo)進(jìn)行水環(huán)境設(shè)施的建設(shè)，并將涉及的資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估后將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓，由中標(biāo)方來(lái)進(jìn)行具體的經(jīng)營(yíng)管理工作，并收取污水處理費(fèi)和向公眾收取費(fèi)用。這一模式下，中標(biāo)企業(yè)接受的是已建成的設(shè)備，能夠立即正常運(yùn)營(yíng)，減少了投資和建設(shè)的壓力，面臨的風(fēng)險(xiǎn)較低，而政府能夠在期滿后收回項(xiàng)目設(shè)施，也省去了運(yùn)營(yíng)的繁瑣，將治理交給專業(yè)的企業(yè)運(yùn)營(yíng)，也提高了效益，避免了投資的浪費(fèi)[1]。

2 PPP項(xiàng)目管理措施分析

2.1 做好充分的前期準(zhǔn)備

前期統(tǒng)籌工作，需要明確項(xiàng)目模式、合作期限、建設(shè)期限等內(nèi)容，并由主管部門牽頭對(duì)園林、財(cái)政、規(guī)劃、國(guó)土等部門進(jìn)行協(xié)調(diào)安排，做好前期的地質(zhì)和自然環(huán)境調(diào)研工作。可以由社會(huì)資本和政府共同聘請(qǐng)相關(guān)專家，發(fā)起并制作項(xiàng)目建議書(shū)，經(jīng)審核后即可執(zhí)行。

2.2 協(xié)調(diào)、收益分配和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的完善

協(xié)調(diào)工作機(jī)制，需要形成各部門協(xié)作的體系，優(yōu)化利益分配方案和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。由于水環(huán)境治理往往會(huì)涉及到上下流域各縣市的多個(gè)主管職能部門，因此需要市級(jí)以上政府層面來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一指揮，促進(jìn)信息分享，明確各地區(qū)財(cái)力承擔(dān)的份額和管理權(quán)限，建立起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的溝通機(jī)制，由指揮組牽頭，才能有效促進(jìn)項(xiàng)目的推進(jìn)，提高管理效率。

對(duì)于回報(bào)機(jī)制的建立，需要對(duì)項(xiàng)目周邊的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、旅游開(kāi)發(fā)等各類收益性資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)，提升項(xiàng)目的整體收益能力，做好收入分配和利益共享的機(jī)制，才能吸引有實(shí)力的投資方，提高社會(huì)資本的積極性。

在風(fēng)險(xiǎn)分配體系方面，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把握和識(shí)別特殊風(fēng)險(xiǎn)，比如政策的變動(dòng)、突發(fā)污染事件、重復(fù)污染問(wèn)題等，做好水系治理數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作，各縣域監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)要有進(jìn)行共享，合作采取預(yù)防性措施來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn);在政策的制定方面，要關(guān)注長(zhǎng)期性，避免急功近利的短期投機(jī)行為，在財(cái)政資金的使用中，需要對(duì)中標(biāo)方進(jìn)行履約管理，制定科學(xué)有效的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)水治理的成果進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)[2]。

2.3 水治理運(yùn)營(yíng)難點(diǎn)

水治理需要重視全流域的治理，加強(qiáng)對(duì)源頭的控制，因地制宜將水治理的分項(xiàng)包括污水處理、水質(zhì)控制、生態(tài)修復(fù)、水域生態(tài)旅游、漁業(yè)養(yǎng)殖、赤潮災(zāi)害的防治等落實(shí)到水系的各細(xì)微末端，只有實(shí)現(xiàn)全流域的管理，才能避免污染的傳播和擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)整體水系的生態(tài)發(fā)展。對(duì)于堤壩的建立、水路的規(guī)劃、濕地綠地的修復(fù)，需要以治理結(jié)果和改善狀況為重點(diǎn)考核關(guān)注目標(biāo)，避免形式主義，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的兼顧[3]。

3 PPP管理模式實(shí)例分析

以某市某河生態(tài)修復(fù)PPP項(xiàng)目為例，首先需要明確運(yùn)營(yíng)模式和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，并做好水系的自然環(huán)境、途徑流域、水量、周邊環(huán)境的調(diào)研工作，繪制項(xiàng)目工程實(shí)施范圍圖，明確治理目標(biāo)和規(guī)劃，確定治理思路，在立項(xiàng)后嚴(yán)格完成識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)各環(huán)節(jié)，建立生態(tài)修復(fù)工程指揮部，由強(qiáng)勢(shì)部門牽頭，發(fā)揮組織保障的作用;由政府授權(quán)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行合同簽訂和履約管理工作，與社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司需要約定雙方的權(quán)利義務(wù)范圍，明確占股比例和授權(quán)內(nèi)容，完善對(duì)回報(bào)機(jī)制的設(shè)計(jì)，對(duì)運(yùn)營(yíng)中的重難點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)管理，包括水質(zhì)控制、濕地養(yǎng)護(hù)、防洪防汛、補(bǔ)水協(xié)調(diào)、生態(tài)修復(fù)等工作;根據(jù)對(duì)治理成效的考核結(jié)果來(lái)確定可行性缺口補(bǔ)助，注意要做到公平公正，樹(shù)立長(zhǎng)期治理的理念。

4 PPP項(xiàng)目管理常見(jiàn)問(wèn)題及建議

在PPP項(xiàng)目管理中，存在著合約細(xì)則不完善的問(wèn)題，因此在合同簽訂中需要詳細(xì)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)協(xié)作機(jī)制、糾紛解決方法、設(shè)施移交等細(xì)則進(jìn)行安排，嚴(yán)格按照法律規(guī)定制定履約責(zé)任，保障合作的順利進(jìn)行，避免不必要的沖突;對(duì)于項(xiàng)目公司管理、技術(shù)能力的考核，在實(shí)際中往往存在著過(guò)于重視短期目標(biāo)，忽略長(zhǎng)期戰(zhàn)略的問(wèn)題，尤其是在項(xiàng)目開(kāi)始前期，運(yùn)營(yíng)實(shí)效不明顯，在這一階段需要合理規(guī)劃治理目標(biāo)，采取循序漸進(jìn)的方式才能公平考核;在項(xiàng)目推動(dòng)方面，往往會(huì)遇到水域周邊居民不理解、不配合的情況，尤其是涉及到施工噪音、水源節(jié)流等群眾切身利益的問(wèn)題，因此需要加強(qiáng)宣傳，做好群眾工作，才能減少工程建設(shè)阻力，保障施工進(jìn)度;在融資方面，由于所需資金量大，短期收益不明顯，尤其是在貨幣政策緊縮時(shí)，因此在融資方面需要和銀行等金融機(jī)構(gòu)及時(shí)溝通，政府提供政策和財(cái)政支持，拓寬融資渠道，加快審批進(jìn)度，提供資金保障[4]。

5 結(jié)語(yǔ)

水環(huán)境治理的PPP模式，為加強(qiáng)政府和社會(huì)力量的合作提供了新的可能，其有效治理的模式也逐漸得到各界的認(rèn)可，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)換角色進(jìn)行過(guò)程監(jiān)督和服務(wù)購(gòu)買，以企業(yè)更加專業(yè)的技術(shù)和服務(wù)來(lái)對(duì)水治理、水經(jīng)濟(jì)、水文化進(jìn)行精細(xì)化開(kāi)發(fā)和管理，釋放市場(chǎng)潛能。在PPP管理模式下，需要更好地克服資金、管理、協(xié)作、考核方面的問(wèn)題，形成既有激勵(lì)、又有約束的高效管理體系，推動(dòng)水治理項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)：

[1]孟慶軍，陳晶，房愛(ài)軍.完善城市水環(huán)境綜合治理PPP模式的研究[J].水利經(jīng)濟(jì)（5）.

[2]程言美.基于4P模型的水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目運(yùn)行分析與差異化評(píng)價(jià)[J].財(cái)會(huì)月刊，771（23）：41-45.

[3]李菲，劉大慶.水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)創(chuàng)新機(jī)制思路研究[J].中國(guó)投資，2017（1）：78-80.

[4]段舒祎.水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)創(chuàng)新機(jī)制思路探討[J].中國(guó)管理信息化，21（23）：123-124.