行政法的信賴利益保護原則研究

周菲菲

【摘要】國內法治化進程不斷加深，基于當代法治原則，行政主體行使權力期間，一定要恪守誠信，不能對相關行政行為予以隨意的變更、撤銷以及廢止等，反之則需對相對人賠償一定的信賴利益損失。我們國家基于德國法律安定性原則和誠信原則，制定了信賴利益保護原則，之后廣泛應用在行政法之中。本文從實際角度出發，對行政法中的信賴利益保護原則予以詳細分析和闡述：

【關鍵詞】行政法;信賴利益;保護;原則;分析

信賴利益是我國行政法結構體系中的一項重要原則，同時也是最為基本的一項原則，可以對相對人自身正當權益給予全面保護，規避由于權力部門濫用權力對其產生傷害，同時亦是國內當代法治化建設過程中的一項重大舉措，誠信政府的建立以及法律權威的樹立，均離不開信賴利益保護原則的支撐。應該了解到，在信賴利益原則實施的整個過程中，因為期間會遭受政府權力和法律制度等因素交織影響，有待完善和優化之處眾多，仍需在未來的應用中進行查漏補缺，使其日益完善，最后有效推動國家社會主義法治化進程。

一、關于信賴利益保護原則的內涵和價值分析

在行政法體系中的信賴利益保護原則，指的就是各類社會組織依法獲取的行政許可被法律保護，行政機關無權隨意對其進行更改和廢止。行政許可中因為客觀條件改變出現重大變動的情況，旨在維護公共利益，行政機關有權依法對其進行變更、抵消，對于給組織造成相應損失的狀況，行政機關要負責賠償相對人損失。信賴利益保護原則主要是對行政機關的行政權力加以約束和管控，在執法中糾紛、矛盾以及問題處理層面，擁有著關鍵指導功效，信賴利益保護原則可以深度體現政府誠信形象和行政責任表現。所以為了落實信賴利益保護原則，首先最重要的是要對信賴利益保護原則內涵加以明確。

（一）信賴利益保護原則理論依據

關于信賴利益保護原則的理論依據，指的就是該類原則的正當性基于理論層面的解釋。為何要有信賴利益保護這一原則，又為何對信賴利益保護原則進行保護，這些內容都要站在法律學角度去思考。一類制度能否被視為具備法律價值且是否值得被保護，當前法學領域對此有三類觀點：

第一種，法律安定說：此學說認為法律要維持一類穩定狀態和安定狀態，通過法律規范讓法和社會都能夠維持這種良好的狀態不變。當代法治國家中的法律若想有條不紊執行，前提就是要做到法治安定，實現有法可依、有法必依、違法必究。眾所周知，法律即為正義，也是社會秩序規制的一項“利器”，同時也在利益驅使下衍生，法律和人民的利益緊密關聯。法律安定的一大表現即為人民利益的穩定。旨在保障法律穩定性，讓民眾可以尊崇法律、認可法律、信賴法律，擁護國家行政權，那么就務必要維護民眾信賴利益。

第二種，誠信類推說：此學說認為行政法適用信賴利益保護原則，即為民法之誠信原則在行政法中的類推適用。行政法中的法律關系清晰且具體，所以誠信原則可以類推適用。該學說認為誠信原則是信賴保護的核心理論依據，并主張行政主體要誠實信用去行使行政權，不能違背初衷。但是此學說所言主旨卻和行政權之公共性、權威性不符，而且不能以此去限制行政權。

第三種，基本權利說：最近幾年，德國法學界對信賴利益保護原則的闡述上，“越來越多地根據基本權利”的描述居多。基本權利起初是為了抵抗國家權力而出現的社會個體主觀公權，防御特性尤為明顯。就算基本權利內含客觀法律秩序、共同價值體系性質，但基本權利的防御性卻絲毫未動，依舊會表現出基本價值取向。以基本權利去限制行政權利，這和信賴保護的精神與宗旨不謀而合。國內基本權利說，按照國家《憲法》中“國家保護公民私有合法財產”的規定，就算出發點是為了維護公共利益，涉及到必須征收、必須征用等問題，也必須要給相對人補償。公民合法私有財產受法律保護，任何自然人和法人以及國家，都無權踏足其他公民基本權利。

本人認為，第一種和第三種學說，比第二種學說更合理。本世紀初憲法修正案中增加了“國家尊重和保障人權”的條款，“國家保護公民合法收入、儲蓄、房屋以及其他合法財產所有權”以及“國家依照法律規定保護公民私有財產繼承權”等規定被修改為“公民合法財產不受侵犯”以及“國家為了公共利益需要，可按照法律規定對公民私有財產執行征收、征用且給予補償”。所以借助信賴法律安定性，和政府通力協作，順應政府政策綱領，才能創建出一個安定和諧、民主法治的社會主義社會。第一種學說和第三種學說，都是從兩個不同維度去支持信賴利益保護原則的，可以這樣說，法律安定和基本權力，二者之間是相輔相成、相互作用的關系。所以就要從法律價值本身和社會實踐現實需求角度出發，去分析信賴利益保護原則來龍去脈，并非從其他法律原則中去類推。以此為基去全面分析信賴利益保護原則內涵和價值，積極借鑒他國信賴保護原則的運用情況，尋找有益的經驗。

（二）信賴利益保護原則內涵

信賴利益保護原則執行的先決條件便是相對人充分信任國家權力，基于信任這個前提方可實現社會穩定與生活和諧。其具體內容囊括以下幾點：

首先，行政行為真實明確。行政機關要在真實且明確的基礎上履行行政職能、規劃行政行為。行政活動過程中的每項活動都要做到真實有效，行政指導行為和行政咨詢行為等亦如是。因為行政行為虛假現象一旦出現，就會損害到廣大公民的合法權益，行政機構為此要進行一定的賠償。相對人一方提出行政申請之后，應該保障申請書等資料的真實性，反之自身就要承擔相應法律責任。信賴利益保護原則在行政領域執行后，作為行政機關，在沒有正常走法定流程時是無權進行行為更改和行為廢止的。由此便要維系行政行為的穩定性與可靠性，這也是保障相對人本體合法權益的一種體現。

其次，行政機關對自身行為負責。行政機關需要對自身行為負責到底，此時主要分為兩大點：其一，保障行政行為的有效執行，行政機關不單要依法決策，還要為決策內容負責;其二，信賴利益保護，行政機關要堅守信賴利益保護基本原則，之后有序開展各類行政工作。通過分析《行政許可法》可知，當客觀條件出現變化時，旨在維護公共利益，行政機關要依法變更或者撤銷行政許可，但對相對人所造成的損失要給予賠償。從平衡論角度進行分析，相對人信賴利益若是超過公共利益，要保障相對人行政行為的合法性，如若不然，當個人信賴利益低于公共利益且造成行政行為變更的，要對相對人進行相應賠償。

最后，法規制度要穩定可靠。與行政密切相關的法律法規和條文制度等，都應該具備穩定性特質，不能隨意更改，更不能反復更改。由于律令修改行為、許可撤銷行為等對相對人造成損失的情況，行政機關負責賠償。行政法規和行政制度要穩定、可靠，特別是在解決相對人與利害相關人員的利益糾紛問題時，務必嚴格遵循信賴利益保護原則，做到處理過程和處理結果的公平公正。

（三）信賴利益保護原則在行政領域的操作價值

首先，保障相對人自身權益。行政機關和相對人之間保持的不是一種對立關系，理應是一類信任與合作的關系。基于信賴原則，要加強對相對人的保護，可按照具體法律條文規定等，保障相對人權益不受侵犯，從而有效緩解公眾和政府之間的矛盾。

其次，強化政府誠信度，讓公眾認可和擁護。信賴利益保護原則的長久堅持，不僅可以對行政機關違法行為、違法事件予以處理，還可以讓行政機關為不良行為付出代價，最大限度上遏制不科學行政管理行為、違法行政管理行為的出現，真正實現依法行政，從根本上提升行政效率和行政質量，提升政府誠信度，繼而獲取公眾認可和擁護。

最后，提升整體行政執法水平。假設行政機關可以正視公民的認可，那么就會不斷提升公民參與行政的熱情，之后在此基礎上公眾也會密切配合行政工作活動的開展，相應的，行政執法水平和行政執法效率也必定會更上一層樓。

二、信賴利益保護原則立法現狀以及在行政法中的實施問題分析

（一）信賴利益保護原則立法現狀

國內法學界專家和學者，對行政法理論研究關注較少，信賴利益保護原則在國內整個行政法結構體系中未能受到高度重視，對信賴保護原則的分析和研究既沒深入、也不太徹底。此類情況的出現主要是由行政法遺留傳統所致。國內行政法始終堅持依法行政原則和行政合理原則不變，就法理學角度而言，依法行政和行政合理是行政法中最為基本的原則，特別是前者，但一味的依法行政去維護行政主體權力，無法達到很好的效果。在當代法治社會，政府作為服務型政府，這便證明法律要將保護行政相對人權益作為側重點，只憑這兩項原則是難以助力行政相對人維權的，針對此種情況，務必要確認信賴利益保護這一原則。

上世紀末，國家《執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》中，增設了體現信賴保護利益原則的規定：按照行政訴訟法54條第2項規定判決撤銷的被訴訟具體行政行為，將會對國家利益、公共利益、他人合法權益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時，可責令行政機關采取相應補救措施。這就意味著國內行政法信賴利益保護原則誕生。本世紀初的國家《行政許可法》中首次明確信賴利益保護條文細則，此為國內首個和信賴利益保護原則相關的法律規定，代表著信賴利益保護原則已然上升到了法律高度。盡管全國人民代表大會所制定的《行政許可法》中已經對信賴利益保護原則進行了確認，但關于行政相對人的權益保護，僅限于授益行政行為撤銷和授益行政行為廢止層面，雖然信賴利益保護原則得以發展，但仍有待完善和優化，未來要增設更多條款細則來保障相對人合法權益不受侵害，行政法學研究人員要積極探索，將信賴利益保護視為與那些基本原則同等重要的原則，之后在此基礎上深度明確信賴利益保護原則在國家行政法中的地位。

（二）信賴利益保護原則在行政法中的實施問題

盡管信賴利益保護原則意義尤為重大，但行政法應用過程中依舊存在弊端和不足，后續急需仔細分析和改進。現將信賴利益保護原則在行政法中的實施問題做以歸納：

首先，“公共利益”界定不清晰。信賴利益中曾多次提及“公共利益”一詞，公共利益與個人利益密不可分，信賴利益保護執行的重點就在于準確衡量上述兩者關系。在具體實踐階段，無論是修改行政行為，亦或是取消行政行為，或多或少的都會損害到公共利益，但當前公共利益到底怎樣界定卻沒有蓋棺定論。就法律層面加以分析，公共利益是一類抽象概念，一旦理解偏差必然會造成操作彈性有所增加。若是行政機關以公共利益維護為理由侵犯相對人信賴利益，事后象征性的補償，那就嚴重違背了信賴利益保護原則的初衷。基于上述所言，公共利益界定不清，對信賴原則應用造成了不良影響。

其次，信賴利益原則法律地位未明確。盡管法律上認可信賴利益原則，卻只在《行政許可法》一門法律中談及，其適用范圍狹窄。當前時期，國內僅規定了信賴利益原則在行政行為更改和行政行為廢止中的可行性，但對諸多抽象性質行政行為，像行政指導行為和行政咨詢行為等，至今都沒有明確規定，這必然會造成信賴利益保護原則適用范圍嚴重受限，繼而也不能對相對人自身合法權益進行全面的法律保護。

最后，司法保護力度有待加強。行政機關“位高權重”，處在強勢地位，關于行政行為程序的制度以及廢除等仍有不規范之處，和信賴利益保護相關聯的訴訟不多。追本溯源，之所以如此，主要是由信賴利益司法保護不足所造成，所以一定要創建一套正規化、常態化、全面化的司法制度，由此來綜合性保護信賴利益。還有就是行政補償層面的法律規定也很少，國內現有行政補償范圍狹窄且標準遲遲未統一，運行程序也有漏洞，這些都會造成民眾信賴補償危機出現，不能將有關制度和舉措做到無死角落實。

三、行政法信賴利益保護原則的優化方案分析

在行政領域中，關于信賴原則的實施問題還有很多，急需站在法律層面進行針對性處理，讓信賴利益保護原則的作用與優勢統統發揮出來，繼而保障相關原則可以實踐操作環節實現層層落實。以下為具體操作方案：

（一）優化信賴利益原則的法律地位，拓寬其適用范圍

信賴利益原則需在之前行政行為領域適用范圍基礎上進行適度延展，要涵蓋抽象行政行為領域。盡管抽象行政行為領域不會對相對人造成直接性影響，但抽象行政行為會對不特定相對人自身權益造成威脅。民眾對法律法規抱有信任，之后從事生產活動，繼而從中獲得合法利益，一旦行政律令出現變更，那么或多或少的都會對民眾合法利益造成影響。所以應該詳細規定好行政主體抽象行為，讓此類行為具備強勁的穩定性與持久力。

信賴利益原則對行政行為的約束性不容忽視，防止行政機關過度裁量而威脅相對人自身利益。對威脅到相對人利益的若干行政行為，旨在避免行政機關濫用權力出現拖尾扯皮狀況，信賴利益原則要以基本原則的形式歸入到行政立法、行政執法以及行政司法之中。行政自由裁量空間可適時拓寬，然后建立健全相關監督管控制度，防止公共利益界定不清而產生諸多不良后果。

（二）對公共利益界定標準加以明確

應該了解到，公共利益是行政行為變更、廢止過程中的一項重要條件，對公共利益標準予以界定，這是衡量行政行為合理性與否的關鍵點所在。正確的做法是，要適時拓展公共利益界定范圍，讓公眾利益獲取全面維護，與此同時，要制定出對應的司法解釋方式，讓其范圍和達成渠道都被明確，嚴格規范行政主體行為，切實維護行政相對人一方的合法權益，將信賴利益保護原則的作用和優勢統統發揮出來，繼而防止行政機關打著維護公共利益的旗號去損害國家利益和社會利益以及個人利益等。從主體層面加以審視，公共利益需要規制在一定范圍內且超過半數人群。而在程序層面，要站在法律角度去對公共利益中的若干內容加以明確，以公共安全、公共福利、公共秩序等內容最具代表性。以列舉的方法來確定公共利益，對缺失內容以司法審查的模式來綜合判定，從根本上減少漏項。

（三）提升司法保護效力，優化行政補償機制

行政機關和司法機關，這兩者都要做到積極轉變思想、實事求是，對行政訴訟工作重視起來，給予充裕的支持和幫助，讓相對人可以通過司法救濟來獲得對應的信賴利益保護。具體落實期間，補償相對人損失的方式方法和標準等，和民眾合法利益緊密關聯，行政程序要明確好且補償標準制定要科學合理，持續優化行政補償機制，之后在此基礎上使得各類制度和政策規定有條不紊的執行。行政補償過程中，要立足于公眾行政申請，和行政主體之間一同協商，研究最終處理辦法，若是協商沒有成功的話，就要適時介入行政裁決，假設行政裁決不服的話，那么可以申請司法機關介入審查。補償標準制定一定要科學合理且公平公正，視期待利益為上限、視既得利益為下限，優化行政補償機制，提升民眾信賴利益保護質量和水平。

四、結束語

綜上所述：社會在發展，時代在進步，現在的政府是服務型政府，信賴利益保護原則自然會成為行政法體系中不可或缺的一部分。要對信賴利益保護原則的具體適用高度重視起來，并且了解當前信賴利益保護原則立法現狀以及在行政法中的實施問題，通過優化信賴原則的法律地位、明確公共利益界定標準、優化行政補償機制等手段，全方位、多角度的完善信賴利益保護原則，切實保障公眾利益，為社會主義法治社會的建設和發展夯實根基。

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