中日檔案法比較研究

許茹

摘 要：檔案法是檔案工作過程中所遵循的基本準則，不同國家所制定的檔案法具備鮮明的本國特色。中國與日本在歷史上聯(lián)系密切，因而中日文化上有著諸多相似點。與《中華人民共和國檔案法》修訂草案（送審稿）（以下簡稱《檔案法》（修正草案））相比，日本的《公文書管理法》烙印著深刻的日本文化印跡。通過比較兩部法案的相似與差異之處，反思我國檔案法在某些方面存在的不足，為我國檔案法更加完善和適應時代提供借鑒。

關鍵詞：中華人民共和國檔案法;公文書管理法;比較

檔案法作為規(guī)范檔案收集、管理、利用的法律，是現代法制建設的重要組成部分。2009年，日本頒布了《公文書管理法》，這一法案的推出標志著日本檔案法律的進一步細化與發(fā)展，而我國于1987年頒布實施的《檔案法》（修正草案）也隨著時代不斷修正完善。《公文書管理法》與《檔案法》（修正草案）存有相似之處，但是由于歷史背景、社會制度、經濟發(fā)展、國情檔情的不同[1]， 中日兩國的檔案法又在諸多細節(jié)上表現出差異性，值得我們揣摩深思。

一、兩國檔案法歷史沿革比較

中國的檔案相關法規(guī)起源最早可以追溯至秦朝，漢朝設立中央檔案、典藉庫用以收藏地圖、書籍等資料。而后的封建王朝時期，對于戶籍檔案制度愈發(fā)完善，但總體而言，具有很強的封閉性和壟斷性，這與封建制度有著莫大關聯(lián)。新中國成立后，我國的檔案事業(yè)迎來了新的發(fā)展，1987年9月5日，第六屆全國人民代表大會常務委員會第22次會議通過了《中華人民共和國檔案法》，這是我國檔案發(fā)展的里程碑事件。而后，相關部門在1996年進行了《檔案法》的第一次修訂。2007年，隨著時代的進一步發(fā)展，電子信息時代的到來，舊的《檔案法》已難以適應，二次修訂開始，在2016年形成送審稿。總的來說，我國檔案法發(fā)展的趨勢主要為：檔案立法納入文件管理;檔案立法被納入信息立法;強調私人檔案;重視電子文件檔案。而在2019年，新一輪的檔案法修正草案也在積極討論中，這充分說明我國檔案立法部門具有緊跟時代，沖破桎梏的變革理念。

日本同樣有著悠久的歷史，但中國與日本在經濟、政治、文化等領域存在較大差異。1868年明治維新，封建時代宣告結束，日本進入現代史。由于工業(yè)化的浪潮，在把西方的檔案文件系統(tǒng)引入上并沒有取得成功。隨后由于戰(zhàn)爭的影響，檔案損毀極為嚴重。戰(zhàn)后，檔案相關工作在一些城市逐漸興起。1987年12月15日頒布的《公文書館法》是日本的第一部檔案法。它肯定了檔案的重要性;還規(guī)定了檔案管理各項工作的原則和要求。1999年日本頒布《國立公文書館法》。2007年，日本發(fā)生了一系列檔案管理不到位甚至違反檔案管理規(guī)定的事件，比如：海上自衛(wèi)隊錯誤地銷毀航海日志;國家退休金計劃檔案管理中出現的重大錯誤和嚴重缺陷，直接反應出檔案工作中存在的諸多問題，制度環(huán)境存在明顯缺陷。為解決上述問題，2009年，日本頒布了《公文書管理法》。這三部法律，逐一細化、不斷遞進，適應了時代發(fā)展的需要，是日本的文書和檔案事業(yè)的三大指

南[2-4]。

二、兩國檔案法的共性

1.兩國檔案法均是為了提高檔案管理水平，方便檔案利用

檔案利用工作是檔案基礎工作的重要環(huán)節(jié)，若是檔案利用做不好，檔案基礎工作就會失去價值和意義。因此，《檔案法》（修正草案）首條即為：“為了加強對檔案的管理和收集、整理工作，有效的保護和利用檔案，為社會主義現代化建設服務，制定本法。”此外，《檔案法》（修正草案）第5章“檔案的利用和公布”有14條，占全法總條款數約16%，專門且詳細地論述檔案的利用和公布，這也直接反映出我國對檔案利用工作的重視程度。在日本《公文書管理法》的出臺前，按照《情報公開法》的要求，諸多信息被要求公開，然而利用者卻在查詢這些信息時，被告知文件不存在。日益增長的檔案信息需求和滯后的檔案信息服務之間的矛盾仍然不斷激化，該法案的實施效果不盡如人意，這也引起了相關工作者的關注。于是，2009年日本政府頒布了《公文書管理法》，規(guī)定必須借助一些必要的工具和手段對特定歷史檔案開展鑒定，按照檔案的內容、存儲要求、利用現狀等因素加以有效保護、方便利用。此外，要做好編目工作并對外公開，同時要求，日本國立公文書館館長應該在首相的批準下，為確保特定歷史檔案的正確保管、利用和銷毀制定詳細的法規(guī)[5]。這一規(guī)定也更加完善了檔案整個生命周期的管理，方便人們利用的同時也更加系統(tǒng)化規(guī)范化。這同樣也是值得我國檔案法借鑒學習的地方。

2.兩國檔案法都強調了對檔案的保管

檔案作為歷史的真實記錄，有著巨大的文化價值和史料價值，而檔案的保管在檔案工作中處于重中之重的地位。在我國《檔案法》（修正草案）中，“保管”“保存”等詞共出55次，充分說明我國我對于檔案的保管工作的重視程度，該法第13條中，規(guī)定“國家分級分類設置檔案館，負責接收、保存對國家和社會有保存價值的檔案，并向社會提供利用服務”“各級各類檔案館，機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構，配備必要的設施，確保檔案的安全”，細化了檔案保管的主體及其相應的保管范圍，諸如此類的規(guī)定還有第24條、25條等。同樣，在日本《公文書管理法》第4章“歷史公文書等的保管、利用”中第十五條明確規(guī)定“對于特定歷史公文書等，國立公文書館等的首長應當根據其內容、保管狀態(tài)、已經經過的保管期間、利用狀況等將其置于必要場所，利用合適的記錄媒體、采取容易識別的措施以確保妥善保管及利用”[6]。從以上可以看出，兩國都積極探索檔案保管的有效途徑。

3. 兩國檔案法都明確強調機關、企業(yè)等須向檔案館移交檔案

機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位及其他組織的檔案資源都是寶貴的財富，而這些重要的檔案資源應當由檔案館統(tǒng)一保管已達到方便利用、保障安全的作用。因此，在我國《檔案法》（修正草案）中，第3章第11條規(guī)定“機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織必須按照國家規(guī)定，定期向檔案館移交檔案”。日本《公文書管理法》則對機關、企業(yè)所產生的檔案如何移交規(guī)定得更為細化。在對行政文書的保管上，行政機關的首長應當依政令規(guī)定將該行政文書案卷進行分類附加標題，同時設定保管期限及保管期限屆滿的日期，并需要在屆滿前提早將屬于歷史公文書等的部分依照政令移交至國立公文書館（國家檔案館），除此之外的部分予以銷毀。同樣在法人文書上，“對于保管期限屆滿的法人文書案卷等，屬于歷史公文書的，獨立行政法人等應當根據政令的規(guī)定移交國立公文書館等，其余部分則予以銷毀”[7]。在行政文書和法人文書上，日本明確強調了須向國立公文書館移交檔案的必要性，這與我國《檔案法》（修正草案）相一致。

三、中日兩國檔案法的差異性

中日兩國都是在19世紀80年代開始頒布實施檔案法，日本《公文書管理法》作為《公文書館法》、《國立公文書館法》的遞進法，在對檔案的制作、管理、移交上都作出了細致的條例。而我國的《檔案法》（修正草案）是檔案工作的基本法，整體從宏觀出發(fā)，貫徹于檔案工作中，在某些檔案收集、保管等工作上未作出具體詳盡表述，這也是二者巨大差異所在。通過對兩部檔案法的研讀，主要對比了二者在立法思想和檔案法條款等方面的差異。

（一）兩國檔案法的立法思想有差異

法律的制定必須與本國歷史背景、社會制度、經濟發(fā)展、國情檔情相適應。各國檔案法 ，一般都在第一條說明制法的目的。由于政治制度和社會狀況各不相同 ，各國對檔案工作的服務方向及其目標各有差異。

我國是社會主義國家，堅持為人民服務的宗旨，我國制定檔案法必須遵循馬列主義、毛澤東思想、中國特色社會主義理論體系結合社會主義法學原則和思想[8]，我國檔案法始終堅持“為黨管檔、為國守史、為民服務”的原則，首先它使得解決協(xié)調國家、集體和個人在檔案工作中的關系， 解決社會成員在檔案事務中的問題有法可依， 其次檔案法制定的出發(fā)點和落腳點是維護國家和社會公眾利益， 服務于我國檔案事業(yè)和社會主義現代化建設， 側重保護國家、集體檔案， 保證國家和人民的利益安全[9]。

而日本作為一個資本主義國家，制定《公文書管理法》是以資本主義世界觀和方法論為指導思想，結合該國的法學原則和思想。其根本目的在于“防止國家行政機關行政和歷史方面重要記錄的散失和損壞，并向國家機關和學術研究者廣泛提供利用，以便有效地促進本國文化的繁榮發(fā)展”，檔案法制定的出發(fā)點和落腳點是緩解資本主義制度和私有制基礎上公共檔案的管理之間的矛盾，側重于為資產階級利益服務。

（二）兩國檔案法條款內容有差異。

1.有關整體結構的差異性

從整體上來看，兩國檔案法的整體結構有著較大差異。我國《檔案法》（修正草案）共分為9個章節(jié)，共計86條，核心章節(jié)分別為“檔案機構及其職責”“檔案的形成和管理”“檔案的權屬和處置”“檔案的利用和公布”“檔案信息化與電子檔案管理”“檔案工作的監(jiān)督與管理”“法律責任”，這是按照檔案管理工作的先后環(huán)節(jié)謀篇布局;而日本《公文書管理法》分為6個章節(jié)，共計34條，主體部分為“行政文書的管理”“法人文書的管理”“歷史公文書等的保管、利用等”“公文書管理委員會”，該法是按公文書的類別構建整體框架，再細致敘述了公文書的制作、保管、訪問、利用、移交、銷毀等環(huán)節(jié)的具體措施，真正做到了有法可依。總體來說，《檔案法》（修正草案）作為基本法，是從宏觀層面為檔案工作各個環(huán)節(jié)提供基本法律依據，并未涉及具體檔案分類及具體的制作管理方法，僅說明責任主體。而日本《公文書管理法》結構更為細致，條例更為清晰，分類具體，具備更強的操作性和參照性[10]。

2. 關于法律責任問題的差異性

在《檔案法》（修正草案）中，第8章節(jié)明確提出了關于法律責任問題。該章節(jié)不僅列舉了檔案違法行為的種類，共28種情形，如隱瞞不報檔案安全事故，不按規(guī)定公開檔案、涂改、偽造檔案的等等，而且明確說明了違法行為所需要承擔的法律責任如行政處分、行政處罰、責令賠償和依法追究刑事責任，以及相應的行政執(zhí)法主體;在《公文書管理法》中，對于行政文書和法人文書的管理上，并未涉及到具體行為追究相關法律責任，所以日本“公文私存”的現象是由來已久的。在《公文書管理法》中文版中 “應當”一詞反復出現多次，如：“如果未能得到內閣總理大臣的同意，該行政機關的首長應當為該行政文書案卷等重新設定保管期限及保管期限屆滿的日期”“行政機關的首長應當每年度向內閣總理大臣報告行政文書案卷目錄的記載情況及行政文書管理的其他情況”以及“對于保管期限屆滿的法人文書案卷等，屬于歷史公文書的，獨立行政法人等應當根據政令的規(guī)定移交國立公文書館等，其余部分則予以銷毀”諸如此類，但在《公文書管理法中》卻對行政機關首長、獨立行政法人等責任主體未作出應追究何種法律責任的表述。

3.關于電子文件管理

隨著各國電子文件激增，電子文件管理問題隨之成為檔案部門關注的焦點和重點。世界各國都開始重視對電子文件和電子檔案法規(guī)的的制定和完善。因此，我國《檔案法》（修正草案）新增了第6章“檔案信息化與電子檔案管理”，共計8項條款，確定了電子文件的法律效力，詳細規(guī)定電子文件如何歸檔，電子檔案的真實性、完整性、可用性、安全性如何保證等方面。我國檔案部門借助社會各界的力量，開展對策研究，積極構筑我國的電子文件法律體系，促進電子文件的健康發(fā)展[11];而日本雖然早在2001年就頒布了法規(guī)“網上文件亦有法律效力”，2009年日本政府頒布了《日本公共文件和檔案管理法》，但是《公文書管理法》作為影響范圍更廣泛的法律，卻缺乏對電子文件和電子檔案的法律規(guī)定明確有關電子公文的管理內容。因此，我國在電子文件方面立法顯然比日本檔案法律略勝一籌。

4. 關于私人檔案管理

私人檔案同公共檔案一樣是人類文化遺產不可或缺的重要組成部分，我國《檔案法》（修正草案）對私人檔案的有效開發(fā)和保護工作進行明確規(guī)定，第4章42條規(guī)定“對國家和社會具有重要保存價值的屬于集體和個人所有的檔案，可以向國家檔案館捐贈或者出讓。各級國家檔案館可以根據收藏范圍和檔案價值確定接收范圍，并對捐贈檔案的集體和個人予以獎勵。集體和個人捐贈的檔案，應當明確其利用和公開的內容與時限。”以及第52條“向檔案館移交、捐贈、寄存檔案的單位和個人，對其檔案享有優(yōu)先利用權，并可對其檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用的意見，檔案館應當維護他們的合法權益”[12]，在《公文書管理法》中，對于私人檔案部分僅僅作出如下陳述：“如特定歷史公文書等中記錄有個人信息（指關于在世個人的信息，根據該信息中包含的姓名、出生年月及其他記錄可以判斷出特定的個人（包括通過和其他信息對照可以判斷出特定個人的情況）），國立公文書館等的首長應當采取必要措施防止該個人信息的泄露”，此點反應了日本對于個人檔案的重視，但卻為對這些私人檔案何時可公布的時間作出具體規(guī)定，也為對此類私人檔案的泄露追責作出明確表述。

5.關于檔案法的適用對象

任何法律都會明確規(guī)定相應的適用對象。我國《檔案法》（修正草案）第2條開宗明義地指出：“機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位、其他組織和個人的檔案形成、管理、保護、利用活動及檔案信息化建設，適用本法”，實際上橫向涵蓋了社會活動的全部主體，縱向包括了自中央到地方各級各類相關機構。而日本《公文書管理法》的適用對象僅指行政機關、國立公文書館等中央性機構，適用對象并不包括地方組織，導致地方行政部門和公文書館不受法律制約，仍然按照以往的各自條例對待文檔處理工作，不移交文書、隨意銷毀文書的情況仍然存在，日本并沒有深刻認識到需要改革的不僅是中央機構，也應包括地方自治體，一些重要的文檔不僅存在于政府機關內，也會散存于民間團體中。因此，相比之下我國檔案法對中央與地方的統(tǒng)一規(guī)定，使各級各類檔案館和行政管理部門都參與到了檔案的管理中，以最大化的責任范圍來保障了各類檔案的有效保管和利

用[13]。

四、對于中日檔案法比較的總結與啟示

中國和日本作為文化一脈相承的國家，總的來看，兩國的檔案法都在與時俱進，不斷適應著社會的發(fā)展，致力于解決檔案工作中的實際問題，但是兩國的檔案法仍存在著一些不足。如：其一，兩國對于私人檔案的管理及利用都存在著回避，描述籠統(tǒng);其二，兩國的檔案法適用對象存在過寬或過窄的問題。

通過比較兩國檔案法，從中得出的有益經驗可以促進我國檔案法的完善。首先，我國《檔案法》（修正草案）的適用對象過于寬泛，但是干涉全部社會活動主體的檔案行為顯然不切實際，因此丁海斌提出：“建議參照《文物法》等的做法，對《檔案法》的適用對象和范圍做明確規(guī)定，否則可能犯大而不當的錯誤”[14]。其次，日本《公文書管理法》管理法中也明確提到，法案施行以五年為起先，不斷考察法案實施的具體狀況，對認為必要的要在研究結果的基礎上采取必要措施，我國檔案法沒有明確指出，這點同樣值得我國檔案法借鑒。同時，盡管《文書管理法》條款內容明確細致，但是整部法律語言簡潔，思路清晰。相比之下，我國《檔案法》（修正草案）語義重復，用詞冗余等問題明顯。因此，相關立法部門應當對法律條文精雕細琢，力求簡練，前后邏輯通順。總之，《檔案法》（修正草案）作為檔案事業(yè)的指導思想，需要與時俱進，尤其是當今日新月異的社會，更應該在實踐中不斷完善。而一個量化的時間界限，則更加有利于我國檔案事業(yè)的發(fā)展。

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（作者單位：安徽大學管理學院，安徽 合肥 230601）