國土空間規劃研究進展與展望

蘭利花，田 毅，2*

(1.中國地質大學(北京)，北京 100083；2.北京市國土資源信息研究與開發重點實驗室，北京 100083)

0 引言

在現有的國土空間管理體制下，國土資源管理呈現多種規劃并行分割并自成體系的格局，造成了自然資源的多頭管理，以及國土空間管控難以跨越行政區劃，從而加大了國土資源在空間分配上的不均衡格局。另外，對于國土資源的開發、國土空間的管控也沒有以區域的資源環境稟賦為基礎。在生態文明建設下，更加體現對全域要素的管理，即對空間規劃的認知和制定，主體功能區規劃和“多規合一”等的提出，表現出對空間規劃制定的需求性和戰略性。然而對于全域資源要素統籌的高位規劃正處于探索階段，始終沒有一套統一的全域國土空間的規劃體系，因此，國土空間規劃正成為國家發展戰略的重要組成部分，國土空間規劃與保護最終目的是構建合理的國土空間綜合功能分區，這也是實現國土資源生態文明和可持續發展的保障[1]，但是國土空間規劃戰略仍缺乏頂層設計[2]。本文從國土空間規劃的歷程出發，探索新中國成立以來國土空間規劃在不同階段的歷史重任，對不同階段空間開發任務進行梳理和系統總結，有利于總結國土空間規劃改革導向，使國土空間規劃按照科學的方向演進。

1 國土空間規劃概念和任務

1.1 國土空間規劃各階段概念

國土空間規劃空間上的演進是從全域的國土空間綜合布局到局部地域的協調發展和集約高效利用，再到對以自然資源為整體要素協同考慮的土地資源保護的過程，經歷著由整體到局部再到整體的發展趨勢；國土空間規劃利用從要素上來說，起于對國土資源的自然資源調查認知從而實現國土優勢資源和優勢區位的利用，到對經濟要素和社會要素的考慮從而為實現最大的區位優勢和土地高效集約利用為目的的要素綜合，再到以國土資源全要素綜合保護的土地生態文明建設；從國土經濟角度來說，國土空間的開發從注重國民經濟快速發展、提高產能到國土經濟的穩定發展，再到國土經濟的高效發展，向國土經濟的綠色發展演進；國土空間規劃從規劃角度來說，從多規并行走向以主體功能區為基礎的多規融合；國土空間規劃的模式由增長極的培育、開發軸的連接走向以全域網的貫通為發展趨勢的點-線-面開發，打破了行政區劃(表1)。

表1 國土空間規劃各階段主要開發概念

1.2 國土空間規劃各階段的任務

國土空間規劃在改革開放初期是以經濟建設為目的的區域土地的極化開發；在區域差距拉大時期實行全域的協同開發，通過交通網建設加大地區經濟交流，縮小地區差距；在經濟高速發展的同時，城鎮土地利用效率低下，因此，培育城市群并進行集約性開發建設成為該時期的重點；在經濟結構性改革初期，對鄉村低效用地的治理和復墾有利于緩解用地壓力，優化用地結構成為該時期的研究重點；在經濟結構轉變的攻堅時期，以土地生態文明理念為指導，需要對全域土地資源進行協同開發和利用保護，因此，落實生態文明和協同發展成為該時期的重點(表2)。

表2 國土空間規劃各階段開發任務

2 國土空間發展階段劃分

我國國土空間劃分具有鮮明的階段性，在不同的階段背景下，國土空間規劃具有不同的發展特色和趨勢(表3)，通過各階段的社會發展背景和涉及國土空間規劃的政策措施(表4)，劃分出國土空間開發的階段性和各個階段的主要規劃特點。

表3 國土空間規劃階段劃分

表4 國土空間規劃各階段政策措施

2.1 第一階段(1979～1999年)：區域極化發展導向下的國土空間規劃

改革開放初期，我國物力、財力資源匱乏，急需發展生產力來解決人民溫飽和發展物質生產，因此，需要選取區域資源條件好的地區來搞生產[8]，我國在地理區位和經濟發展方面存在發展不平衡的客觀規律，在經濟開發初期，應當將發展重點放在資源稟賦較優或者區位優勢明顯的產業或地區。

此階段的任務是統籌全域的國土資源優勢要素，進行優勢區位的開發，利用區域的資源優勢，發展生產和建設，快速提高經濟發展水平。因此，該階段是以區域開發規劃為主體的各種規劃措施的出臺，增長極為主要開發理念逐漸興起。

2.2 第二階段(1999～2009年)：全域協同發展導向下的國土空間規劃

市場經濟的建立和發展，使我國工業化水平得到快速發展，區域經濟水平差距不斷拉大，如東南沿海等發展優勢度高的區域，使得經濟政策和投資需求向東部傾斜，從而造成地理位置優越的東南沿海地區與西部國土資源富集區的開發利益主體不公平關系[9]，不利于區域的穩定和協同發展[10]，區域的均衡發展成為此階段的一個重點任務。

此階段任務是實行宏觀政策的調控和干預引導土地資源的合理配置，通過挖掘不發達地區的發展優勢并通過具有經濟優勢度的發達地區帶領，從而達到縮小區域差距甚至協同發展的效果[11]。“點-軸系統”理論[12]被認為是國家或區域的最佳發展結構，是高度關注不同區域用于生產、生活和生態的空間土地比例關系和結構的合理組織形式[13]，是最有效的區域空間開發模式[14]。

2.3 第三階段(2000～2010年)：集約利用發展導向下的國土空間規劃

在經濟高速發展時期，我國土地利用方式呈粗放式，土地利用效率低下，同時在這個時期我國城市化率普遍低于發達國家，城鎮的擴張不僅造成了資源環境的破壞和浪費，而且帶來了城市規模的不合理擴張和內部結構問題。因此，要想提高國民生活水平，亟需建設現代城市化水平國家[15]。

在前期高度統籌的宏觀戰略規劃下，我國國民經濟有了很大發展，解決了在國土空間區域內的經濟發展布局問題，然而在小尺度下，城市內部的規劃和城市規模組織問題成為此階段的熱點問題[16]，如何解決城鎮的建設和優化結構成為高效利用國土空間的主要問題[17]。隨著我國全域協同發展戰略的促進，城市化水平不斷提高,在我國城市規劃背景下產生了城鎮體系規劃,因此，城鎮體系規劃實質上就是區域規劃[18]。

2.4 第四階段(2005～2015年)：空間優化發展導向下的國土空間規劃

隨著我國城市化過程中土地資源利用形勢的嚴峻化和資源環境問題的尖銳化，土地整治對城鄉社會經濟發展的重要性更加凸顯，成為新時期中國土地利用方式轉變、土地利用結構調整和土地利用關系改善的基本途徑，是統籌中國城鄉社會經濟發展的重要舉措[7]，因此，此階段國家高度重視農村建設和城鄉統籌。

明確規定了今后一段時期內的整治任務，把實施農村重大整治工程作為農村12項工程之一。因此，國土空間規劃不僅需要空間上的擴張，還需要內部結構的優化和挖潛，更需要對低效用地和未利用地的整理開發，國土空間開發在此階段向用地效率和用地結構上逐漸轉變。

2.5 第五階段(2010年至今)：生態文明保護導向下的國土空間規劃

我國經濟發展過程中，整體實力顯著提升，但是粗放型增長、資源過度耗竭、國土空間規劃無序、區域發展失衡等土地利用問題，影響了我國區域持續健康協調發展。長期以來，我國經濟發展依賴于經濟分區和資源稟賦的差異，在現有形勢下單純按照地理分區和經濟發展構建的傳統分區模式就顯現出一定的局限性[7]。

以生態文明建設和區域要素統籌的國土空間規劃成為時代熱點，當前國土規劃的編制工作必須以生態文明建設為指導，以資源環境承載力和土地資源稟賦為基礎，加快推進我國國土空間的優化配置，形成生產發展、生活富裕、生態良好的發展布局[19]。

3 國土空間規劃各階段任務成果

從國土空間規劃各階段的任務可以看出(表5)，在國土空間規劃前期主要是對資源要素的優化開發，實現區域經濟的崛起和發揮經濟增長極的資源推動作用；中期主要是對空間要素的優化管理，從而實現空間要素的布局優化和集約利用；后期以生態安全為理念，通過資源和空間兩大要素協同發展，從而制定統一的國土空間規劃體系。

表5 國土空間規劃各階段主要任務和成果

4 國土空間規劃特點

4.1 國土空間規劃理念特點

國土空間規劃理念的演進過程為：增長極理念-區域均衡發展理念-空間集約理念-空間優化理念-生態保護理念，因此，國土空間規劃理念由注重土地資源數量到注重區域平衡質量向注重全域協同的生態平衡方向演進；地域的發展差異也由極化到均衡協同方向演進；土地的空間開發理念向平面-立體演進；由簡單的擴張理念向內部挖潛方向演進(表6)。

表6 國土空間規劃各階段主要理念方法

4.2 國土空間規劃理論特點

國土空間規劃初期以資源要素為導向進行極點開發的點狀開發模式，具有戰略性和經濟主導性的特點；在中期以空間為擴展，對區域進行以增長極為連接點的軸線開發模式，具有傳遞性和協調性特點；在中后期以空間為補充，對區域實行以跳躍開發為導向的開發模式，具有修復性和整理性等特點；在后期至今以空間和資源為協同，對區域實行網絡開發模式，具有保護性和生態性(表7)。

表7 國土空間規劃各階段主要理論和特點

5 國土空間規劃發展導向

國土空間規劃在各階段的社會經濟發展和國民經濟發展規劃中呈現出不同的發展特色，具有不同的規劃重點和內涵。因此，各階段產生了不同的規劃任務和規劃特色，最終體現在國土空間規劃的結果上，從以上各個方面的分析得出國土空間規劃在各個歷史階段上的發展理念和發展特色，總結出國土空間規劃的發展趨勢和發展導向。

5.1 資源導向

從國土空間規劃的演進歷程來看，資源環境約束越來越成為空間開發的制約因素，是生態文明建設的重要參考依據，在資源環境承載力背景和前提下對國土空間大尺度開發保護和國土空間管制并進行人地關系的協調，成為階段研究的著力點[69]；在國土空間綜合整治過程中需要對山、水、林、田、湖進行綜合整治，此過程著重考慮生態系統的協調發展和健康運行，必須以資源環境承載力評價結果來衡量整治方式和整治效果；全方位開展資源環境承載力檢測預警體系，對“三生”空間進行管控監測，守好基本農田和生態兩條紅線，強化農業生產空間和生態屏障的保護能力，確保各類空間持續發展。

5.2 全域協調

主體功能區規劃在現行生態文明理念下，體現了規劃方式的創新性、協調性和科學性，也是對國土空間規劃格局的高度合理總結，主體功能區規劃作為一種優于其他規劃的現行理念，具有豐富的內涵，首先不同于先前的規劃理念，主體功能區劃不再強調單因素導向下的國土空間規劃，而是強調人與自然和諧相處的理念，這是建設生態文明的一大進步，通過對區域水土資源和環境稟賦進行國土空間規劃建設，體現了可持續發展的思想；主體功能區規劃通過合理的分區和用途管制手段，實現了區域-要素的統籌管理，通過建立不同導向下的主體功能區，進行區域特色開發和規劃，并以財政支付轉移制度為保障，因地制宜發展區域特色，體現現代化的發展模式。

5.3 要素統籌

國土空間規劃前期對土地利用的管控主要體現在控制建設用地無序擴張和保護農用地上，而忽略了對土地資源生產、生活、生態要素的統籌協調。對于空間管控的表現形式應該體現在對城鎮開發邊界、基本農田保護紅線和生態保護紅線“三線”的控制上。因此，為構建國土空間規劃保護制度，推進全要素自然資源管理，統一國土空間用途管制，拓展管制類空間邊界，構建“三基一水兩條線”“兩界一區五張網”的保護開發邊界體系。

5.4 “三生”優化

土地的本質屬性具有多功能性，國土空間規劃是對生產、生活、生態空間的合理配置和優化布局，土地資源利用的過程是對土地3種空間的配置過程，國土空間布局優化要體現在“三生”空間的合理配置上。因此，對“三生”空間研究是國土空間規劃布局的具體實踐基礎。而“三生”空間合理配置的基礎是區域的資源環境承載力和水土資源稟賦，因為不同區域的資源環境決定了人類開發的強度和規模，也為“三生”空間布局提供了依據。在精準匹配資源環境承載力的基礎上確定空間開發強度，集中集約劃定生產和生活的核心管控邊界，劃定城鎮擴展規模，有效提升全域空間開發利用效益。

6 結論與建議

本文通過對國土空間規劃的歷史演進和發展階段進行分析和劃分，可以看出：國土空間規劃前期主要立足于國土資源的區域開發，中期立足于國土空間的集約利用，后期主要立足于國土資源的全域協同保護，因此，國土空間規劃包含兩大要素：資源和空間。國土空間規劃就是對資源和空間的協調平衡機制所做的系統布局和規劃，要做到國土空間合理規劃必須對資源和空間兩大著力點進行布局優化。

6.1 空間要素統一布局

6.1.1 形成統一的國土空間規劃體系 建立資源、資產統一賬戶，實行數據共享、統一規劃，跨域協調的空間規劃。多種規劃沖突表現在：國土規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、經濟發展規劃等多種規劃都從不同層面和環節對土地資源進行了規劃和約束，但是由于多種規劃空間和時間上的沖突并未使國土資源達到空間上的合理配置和高效利用，都是單要素、自然資源層面、局限性的隔離規劃，沒有為統籌各個要素的高位統籌規劃進行區域統籌，因此，必須形成統一的國土空間規劃體系。

6.1.2 建立生產、生活、生態“三位”一體的空間規劃布局 集多種規劃于一體的規劃模式，通過控制“底線”思維，將生態文明建設優先考慮，并在保證生態底線的前提下實現生產發展和保證生活水平，同時也體現了以人為本的思想。在尊重自然資源地域規律和社會經濟發展空間組織規律的基礎上，確定不同區域的生產、生活和生態空間比例關系，制定點-軸-面的空間形態布局方案，做到生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間自然秀美。因此，在國土空間綜合規劃背景下，主體功能區地位逐步增強，將對各種部門規劃進行統領，對我國國土空間的優化配置和區域要素的統籌提供指導作用，并在生態文明建設中發揮基礎制度的作用。

6.2 資源要素全域統籌

6.2.1 建立以資源環境承載力和國土空間適宜性評價為依據的國土空間規劃基礎 在國土資源利用過程中，資源環境承載力評價可以為國土資源的集約節約利用提供數據參考和標準；在“多規合一”背景下，要以國土空間規劃為統領，進行多種規劃的融合，需要以資源環境承載力為導向，建立一張藍圖，將資源環境承載力評價檢測納入“一張圖”管理；在國土空間規劃建設過程中，對于新增建設用地量和開發強度需要進行資源環境承載力評估，控制開發強度，優化空間結構；在國土空間用途管制過程中，需要進行要素的分區管控，而分區管控的前提和依據就是對資源環境承載力進行區域資源稟賦的評價和環境承受能力的評估，確定國土空間功能分區邊界及用途管制邊界，劃定承載力紅線；此外，根據建立的區域資源環境承載力預警系統，可以有效控制和預防區域災害的發生，并及時對資源環境管控區進行監督和調控。

6.2.2 國土空間規劃要統籌山、水、林、田、湖等國土資源全要素 國土空間布局是區域布局的宏觀體現，是以區域布局為單元，以全域協調為導向的國土空間規劃，需要從全局利益出發，體現全域資源環境分異規律，優化自然、經濟、社會各種要素的配置，以可持續發展角度為落腳點，最終實現全面、協調可持續發展。要進行要素種類的統籌，加強山、水、林、田、湖的整體保護、系統修復、綜合治理，土地種類的統籌是生態文明建設基礎的一步也是重要的一步，通過建設現代化的生活空間，提高居民的幸福度。