大型體育場館服務(wù)利益相關(guān)者權(quán)責(zé)關(guān)系

張瑤，高曉波

(華南理工大學(xué) 體育學(xué)院，廣東 廣州 510641)

2019 年9 月2 日《體育強(qiáng)國建設(shè)綱要》頒布，指出要大力推進(jìn)全民健身與全民健康深度融合，加快體育場地設(shè)施建設(shè)工程、全民健身活動普及工程等重大工程建設(shè)，到2035 年實(shí)現(xiàn)人均體育場地面積達(dá)到2.5 m2的戰(zhàn)略目標(biāo)[1]。由此可見，政府對體育事業(yè)發(fā)展訴求逐漸從一元走向多元，更多關(guān)注民眾的健康需求和生活質(zhì)量。市場主體也對體育表現(xiàn)出更高期待與參與意愿，群眾性賽事和體育企業(yè)發(fā)展使得為人民群眾提供多樣化、多層次的體育服務(wù)的目標(biāo)有跡可循。經(jīng)對南京、廣州等地大型體育場館調(diào)研訪談發(fā)現(xiàn)，大型體育場館服務(wù)中利益相關(guān)者關(guān)系并不和諧：政府管理決策不夠高效，制約其他利益相關(guān)者目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；經(jīng)營管理協(xié)同工作不力，降低場館經(jīng)營管理水平；租賃服務(wù)供給成效不高，阻礙利益相關(guān)者和諧關(guān)系；民眾體育訴求表達(dá)不自覺，影響對其他利益相關(guān)者期望服務(wù)要求。這些場館利益相關(guān)者較多考慮自身效益、忽視綜合效益的事實(shí)，使得全民健身計劃推行受到不同程度影響，降低人們從事體育鍛煉的機(jī)會與熱情。因此，本研究以大型體育場館服務(wù)中利益相關(guān)者權(quán)責(zé)關(guān)系為落腳點(diǎn)，期望激勵場館利益相關(guān)者各司其職，發(fā)揮自身的應(yīng)有價值，提高大型體育場館經(jīng)營管理的質(zhì)量水平。

1 大型體育場館服務(wù)利益相關(guān)者

大型體育場館具有經(jīng)營與公益的雙重屬性，從是否具備事業(yè)單位屬性這一角度出發(fā)，可以劃分為事業(yè)單位、國有企業(yè)和民營企業(yè)3 種管理模式[2]。定義大型體育場館服務(wù)時，不能單一考慮場館供給公共體育服務(wù)[3]，而是擴(kuò)大概念范疇，研究在經(jīng)營與公益雙重身份下所有大型體育場館共性問題。

利益相關(guān)者是指在社會利益關(guān)系中擁有相近利害和需求表達(dá)的有組織或無組織的個體或群體。以行為影響圖法中的權(quán)力/利益矩陣為分析依據(jù)，按照場館影響力水平和利益密切程度，大型體育場館服務(wù)涉及到政府決策者、經(jīng)營管理者、租賃服務(wù)者、委托經(jīng)營者、承辦服務(wù)者和消費(fèi)使用者等多元利益主體[3]。本研究選取政府決策者、經(jīng)營管理者、租賃服務(wù)者和消費(fèi)使用者4 類主要利益相關(guān)者展開研究，通過對不同利益相關(guān)者代表的利益群體、利益關(guān)系、權(quán)力義務(wù)、制約因素等進(jìn)行歸類，能更清晰理解大型體育場館服務(wù)中的利益關(guān)系。

1.1 政府決策者

影響力水平高，涉及利益與其自身緊密相關(guān)。我國絕大多數(shù)大型體育場館是由國家投資興建的，因此其所有權(quán)隸屬于國家。針對大型體育場館這一國有資產(chǎn)，政府決策者是主要的利益相關(guān)者。

政府決策者掌握著體育公共政策的出臺與實(shí)施，同時扮演組織者、投資者和風(fēng)險承擔(dān)者的角色，具有供給公共體育產(chǎn)品、干預(yù)市場運(yùn)行、維護(hù)市場秩序的基本職能[4]。作為大型體育場館的生產(chǎn)、供給主體，政府決策者頒布財政、市場、法規(guī)等方面的政策文件，組織部署相關(guān)主體進(jìn)行場館運(yùn)營管理，承擔(dān)場館經(jīng)營風(fēng)險并獲得一定收益。在以事業(yè)單位和國有企業(yè)為主要管理模式的大型體育場館中，政府決策者擁有一定的管理監(jiān)督權(quán)，通過場館這一載體向社會供給公共體育服務(wù)，發(fā)揮場館的公益屬性。

體育事業(yè)中政府決策者劃分為國家和地方兩大層次，從中央到地方、從宏觀到微觀對體育事業(yè)發(fā)展進(jìn)行全面監(jiān)管。國家層面以國家體育總局為主體，包括其他部委；地方層面劃分一般實(shí)行三級管理，即省、直轄市、自治區(qū)體育局、市體育局、區(qū)縣體育局(文體局)[4]。以上權(quán)力機(jī)關(guān)，對大型體育場館的所有權(quán)、體育賽事活動的審批權(quán)等進(jìn)行約束，規(guī)制大型體育場館的服務(wù)實(shí)踐。這種政府供給模式與我國政府管理體制的發(fā)展相伴而行，充分發(fā)揮了社會主義制度的優(yōu)越性，有利于體育資源統(tǒng)一配置，組織能力強(qiáng)，決策阻力少，能夠集中力量應(yīng)對大型體育場館興建、大型體育賽事舉辦和社會特殊事件發(fā)生。然而從一定程度講，這一現(xiàn)有發(fā)展模式不利于發(fā)揮市場調(diào)配能力，降低社會和市場參與的多樣性。

1.2 經(jīng)營管理者

影響力水平高，涉及利益并不密切。經(jīng)營管理者雖有較大權(quán)力影響分析主體，但分析主體發(fā)展的好壞與其利益影響不大，但他們也不會對各種行為決定無動于衷，可能因為突發(fā)事件或額外影響因素，使其成為政府決策者的一員。

經(jīng)營管理者指對大型體育場館進(jìn)行運(yùn)營、管理、維護(hù)，并接受來自政府和社會群體監(jiān)督的利益相關(guān)者。目前階段，體育系統(tǒng)下的事業(yè)單位和體育行政部門成立的運(yùn)營企業(yè)是經(jīng)營管理者的主要組成部分，隨著場館新運(yùn)營模式的不斷產(chǎn)生，同時也包括部分承辦服務(wù)者和委托經(jīng)營者在內(nèi)。這類群體需要貫徹落實(shí)國家的體育政策法規(guī)，將地區(qū)實(shí)際和場館功能相結(jié)合，因時、因地、因需地進(jìn)行場館經(jīng)營，制定場館運(yùn)營管理的規(guī)章制度，供給體育公共服務(wù)，提供公共體育產(chǎn)品，并適時地將各運(yùn)營事項報上級有關(guān)部門審批監(jiān)督。

作為場館一線管理員，經(jīng)營管理者對大型體育場館服務(wù)質(zhì)量的高低承擔(dān)著更為重要的責(zé)任。該群體的利益訴求也與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況、地方政府發(fā)展思路和區(qū)域文化特點(diǎn)密切相關(guān)[5]。經(jīng)營管理者需制定具體的經(jīng)營方略，創(chuàng)新場館體育服務(wù)項目，增強(qiáng)場館運(yùn)營能力，通過加強(qiáng)與企業(yè)單位合作來盤活場館資產(chǎn)，增加經(jīng)濟(jì)收益。對于差額補(bǔ)貼和自收自支的大型體育場館，經(jīng)濟(jì)利益在其經(jīng)營目標(biāo)中所占的權(quán)重會更高。但總體來說，場館經(jīng)營離不開公共服務(wù)，經(jīng)營管理者需要充分發(fā)揮大型體育場館功能，為社會民眾提供多層次、廣覆蓋的體育服務(wù)，開展惠及全民的體育活動，充分滿足人民日益增長的體育多樣化需求。

1.3 租賃服務(wù)者

影響力水平低，但涉及利益與其自身密切相關(guān)，會主動參與分析主體服務(wù)過程，其行為和選擇會影響更為重要的利益相關(guān)者，這一群體會提供最迅速的信息，因而與租賃服務(wù)者特征最為吻合。

租賃服務(wù)者依靠一定費(fèi)用將經(jīng)營性租賃和融資性租賃結(jié)合在一起，在合同簽署范圍內(nèi)進(jìn)行大型體育場館的資本運(yùn)作和日常運(yùn)營，主要有合作經(jīng)營、承包服務(wù)、租賃場地等形式。租賃服務(wù)者以市場范圍內(nèi)的企業(yè)為主體，通過與經(jīng)營管理者簽訂合同文件，對場地、項目、冠名權(quán)、廣告等有形或無形資產(chǎn)進(jìn)行承包、租賃和使用。租賃服務(wù)者進(jìn)行商業(yè)運(yùn)作取得的經(jīng)濟(jì)利潤在扣除租賃費(fèi)用和稅收后歸租賃企業(yè)所有。在眾多融資渠道中，租賃已在國際上許多大型體育場館中有效運(yùn)用。

大型體育場館的租賃服務(wù)者層次多樣，利益交織復(fù)雜，涉及產(chǎn)業(yè)并不拘泥體育領(lǐng)域。體育產(chǎn)品、康體健身、體育培訓(xùn)、文化教育、餐飲休閑等多種業(yè)態(tài)都可以在體育場館中進(jìn)行租賃服務(wù)。由于自身實(shí)力限制，中小租賃者多向協(xié)同創(chuàng)新模式演變，通過收購、承包等方式綜合利用大型體育場館的多維資源來彌補(bǔ)自身發(fā)展缺陷，將體育與不同業(yè)態(tài)相融合，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。但總體而言，租賃服務(wù)者對大型體育場館的平均運(yùn)營周期十分有限，開展項目和承租續(xù)租均需上報相關(guān)部門進(jìn)行審批監(jiān)管，這大大限制了該群體對場館發(fā)展責(zé)任的承擔(dān)和市場創(chuàng)新的進(jìn)駐力度。

1.4 消費(fèi)使用者

影響力水平低，涉及利益并不密切。此類利益群體對分析主體僅有最低限度的關(guān)注，付出最低的努力，擁有最低的運(yùn)營管理權(quán)限，正好符合消費(fèi)使用者的行為特點(diǎn)。

消費(fèi)使用者是享受一定公共體育服務(wù)、進(jìn)行體育鍛煉活動的直接參與者，是以個人消費(fèi)為目的，購買使用體育產(chǎn)品和服務(wù)的個體社會成員。廣泛意義上包含所有的社會民眾，從狹義角度進(jìn)行界定，消費(fèi)使用者僅指在大型體育場館內(nèi)進(jìn)行體育消費(fèi)或開展體育健身活動的個體。消費(fèi)使用者擁有場館公共體育設(shè)施的使用權(quán)和監(jiān)督權(quán)，能通過免費(fèi)低收費(fèi)方式享受公共體育服務(wù)，并通過合理渠道反饋意見建議，督促經(jīng)營管理者改善場館運(yùn)營管理的不足。

消費(fèi)使用者結(jié)合自身的需求、感知與消費(fèi)偏好，提出符合自身利益的消費(fèi)需求并有計劃地選擇體育服務(wù)，期望通過參與健身休閑活動增強(qiáng)身體素質(zhì)。作為大型體育場館服務(wù)的需求方，消費(fèi)使用者的消費(fèi)方式影響著場館的長遠(yuǎn)發(fā)展，并通過消費(fèi)方式改變帶動場館主導(dǎo)項目的走向和場館外圍產(chǎn)業(yè)興起。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提升，消費(fèi)使用者在滿足基本的生理、安全等需求之后，會更大程度地需求自我價值實(shí)現(xiàn)和生命質(zhì)量的提升。反饋到體育服務(wù)領(lǐng)域，大型體育場館公共服務(wù)的供給覆蓋率、產(chǎn)品豐富程度和質(zhì)量水平高低，就是消費(fèi)使用者的關(guān)注重點(diǎn)。

2 大型體育場館服務(wù)利益相關(guān)者關(guān)系

利益相關(guān)者在任何情況下都離不開利益關(guān)系的制約、物質(zhì)利益的支持、政治利益的保障和精神利益的引導(dǎo)。大型體育場館作為龐大復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，以人民需求為導(dǎo)向，以公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，以大型國有資產(chǎn)為載體，是一種結(jié)合供給、運(yùn)營、管理、服務(wù)、反饋等全過程的組織形態(tài)[6]。因此，大型體育場館服務(wù)利益相關(guān)者在權(quán)利保障和利益訴求方面存在著復(fù)雜交織的關(guān)系(見圖1)。

圖1 大型體育場館服務(wù)利益相關(guān)者關(guān)系

2.1 政府決策者：響應(yīng)人民對體育需求

讓渡場館經(jīng)營權(quán)利。政府決策者和經(jīng)營管理者聯(lián)系最多，也最為密切，二者關(guān)系即所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)問題。政府決策者擁有大型體育場館的所有權(quán)，能在權(quán)利范圍內(nèi)決定場館的運(yùn)營權(quán)限、發(fā)展要求、建設(shè)選址等內(nèi)容，但在實(shí)際運(yùn)營管理中，更多地將場館的經(jīng)營管理權(quán)讓渡給作為下屬部門的經(jīng)營管理者，保留監(jiān)督管理的權(quán)利。

保障租賃服務(wù)權(quán)利。隨著政策放開，越來越多的租賃服務(wù)者能夠進(jìn)入大型體育場館之中進(jìn)行市場運(yùn)作，政府決策者要放寬體育場館經(jīng)營權(quán)限，開拓大型體育場館的市場發(fā)展機(jī)制，提供發(fā)展的資源平臺，切實(shí)保障租賃服務(wù)者平等使用大型體育場館生產(chǎn)要素，享受國家體育支持政策的合法權(quán)利。同時，也要對租賃企業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管，推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的新舉措。

保證場館效益實(shí)現(xiàn)。政府的權(quán)利由人民賦予，政府權(quán)力的行使也要以人民為中心。大型體育場館由國家財政興建，消費(fèi)使用者擁有最寬泛的場館使用權(quán)。政府決策者必須制定科學(xué)的政策制度，保障群眾基本公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)，積極營造全民健身的體育氛圍，合理設(shè)計規(guī)劃體育場館，鼓勵運(yùn)營主體興辦群眾性體育賽事，反映群眾體育需求，增強(qiáng)民眾體育素養(yǎng)。

2.2 經(jīng)營管理者：保障體育多元化服務(wù)

應(yīng)答政府部門期待。作為場館一線工作者，經(jīng)營管理者擁有場館運(yùn)營管理權(quán)，需要切實(shí)履行工作職責(zé)，在權(quán)利范圍內(nèi)因地制宜地進(jìn)行場館經(jīng)營，科學(xué)有序開展場館工作，制定合理的場館規(guī)章制度，開展豐富的體育賽事活動，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收益，發(fā)揮社會效益，確保大型體育場館這一資產(chǎn)的保值增值，及其服務(wù)民眾、發(fā)展體育的功能，以應(yīng)答政府決策者期待。

把握場館經(jīng)營管理。經(jīng)營管理者根據(jù)項目屬性和關(guān)聯(lián)度將場館經(jīng)營權(quán)承租給租賃服務(wù)者。通過簽訂合同或資本融通方式，租賃服務(wù)者能夠擁有一定的場館使用權(quán)，例如場館冠名、場地租賃、場館運(yùn)營，以及以BOT、PPP 模式為代表的政企合作項目。經(jīng)營管理者要確保合同簽訂的合理性和科學(xué)性，及時對租賃服務(wù)者進(jìn)行監(jiān)管，結(jié)合場館需求對租賃服務(wù)者進(jìn)行進(jìn)退管理，確保體育本體功能的穩(wěn)定性。

提供體育服務(wù)產(chǎn)品。經(jīng)營管理者作為政府下屬部門或機(jī)構(gòu)，既要保障場館服務(wù)效能的充分發(fā)揮，又要兼顧消費(fèi)使用者的體育需求。經(jīng)營管理者要對場館的開放時間、開放場地、舉辦活動、接納人次等內(nèi)容進(jìn)行合理規(guī)劃，充分考慮和滿足消費(fèi)使用者需求，建立科學(xué)完善的場館運(yùn)營制度，開展豐富多樣的公共體育活動，開放充足安全的體育健身場地。

2.3 租賃服務(wù)者：場館服務(wù)效益最大化

承諾場館服務(wù)效果。租賃服務(wù)者擁有大型體育場館有限經(jīng)營權(quán)利，通過市場運(yùn)作改善場館運(yùn)營管理，實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)效益增加和場館資產(chǎn)增值的目標(biāo)。這一主體能夠彌補(bǔ)政府單一經(jīng)營大型體育場館的不足，開拓場館營收渠道，創(chuàng)造新型場館運(yùn)作模式，引入市場創(chuàng)新機(jī)制，為社會提供多樣化的體育產(chǎn)品和多層次的體育服務(wù)。

實(shí)現(xiàn)場館保值增值。租賃服務(wù)者一方面以場館資產(chǎn)保值增值為目標(biāo)，承諾實(shí)現(xiàn)場館經(jīng)濟(jì)效益，另一方面依托自身利益最大化創(chuàng)造企業(yè)的經(jīng)濟(jì)與社會價值。在依靠商業(yè)資源和市場效率實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的基礎(chǔ)上，租賃服務(wù)者要堅守行業(yè)道德，在合同簽訂范圍內(nèi)進(jìn)行商業(yè)運(yùn)作，要與場館經(jīng)營發(fā)展理念保持步調(diào)一致，實(shí)現(xiàn)多方合作共贏。

保證場館效益實(shí)現(xiàn)。租賃服務(wù)者和消費(fèi)使用者深層次詮釋市場主客體之間的利益關(guān)系，即體育服務(wù)產(chǎn)品的供需雙方。租賃服務(wù)者以盈利為目的，利用有限的場館資源和無限的市場潛力不斷提升體育服務(wù)產(chǎn)品的價值，制定有效市場發(fā)展戰(zhàn)略，向消費(fèi)使用者供給高質(zhì)量的體育服務(wù)產(chǎn)品[7]，這一過程要求租賃服務(wù)者充分考量市場需求，以創(chuàng)新研發(fā)確保供給產(chǎn)品服務(wù)的質(zhì)量水平。

2.4 消費(fèi)使用者：表達(dá)反饋體育訴求

表達(dá)體育服務(wù)需求。消費(fèi)使用者，響應(yīng)體育強(qiáng)國建設(shè)、參與體育鍛煉、擴(kuò)大體育消費(fèi)，通過合理渠道和多種方式向政府決策者表達(dá)新時代的體育消費(fèi)和體育服務(wù)訴求；更要培育主人翁觀念，民有所呼，國有所應(yīng)，才能彰顯個人利益、公共利益和國家利益的高度契合，從而體現(xiàn)政府服務(wù)能力與服務(wù)水平。

反饋消費(fèi)使用體驗。消費(fèi)使用者對場館經(jīng)營建言獻(xiàn)策，通過合理途徑及時反饋場館使用體驗，表達(dá)體育消費(fèi)服務(wù)訴求，積極參與體育健身休閑活動，才能體現(xiàn)出公民應(yīng)有的社會責(zé)任和個人素養(yǎng)，進(jìn)而為場館服務(wù)業(yè)的完善發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

回報期望租賃效果。服務(wù)產(chǎn)品的使用價值與自身需求的契合度是消費(fèi)使用者的關(guān)注核心，消費(fèi)使用者利用監(jiān)督反饋平臺將使用體驗反饋給市場化的場館一線管理員，促使租賃服務(wù)者針對性地對場館的服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)行改進(jìn)，并通過參與體育活動，實(shí)現(xiàn)租賃服務(wù)效果。

3 大型體育場館服務(wù)利益相關(guān)者權(quán)責(zé)關(guān)系失衡表現(xiàn)

3.1 政府管理決策不夠高效，制約其他主體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

“政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳”，對于體育事業(yè)的發(fā)展，政府的引導(dǎo)激勵作用顯得尤為重要。發(fā)展初期，我國體育事業(yè)一直貫徹競技強(qiáng)國理念，使得政府對體育事業(yè)的管理約束較多，相關(guān)權(quán)力下放不到位。隨著體育事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域日趨壯大，管理運(yùn)行涉及到的利益相關(guān)者眾多，體制問題的束縛就愈加凸顯。體育事業(yè)發(fā)展需要政府作為，但更需要發(fā)揮對于體育事業(yè)的引導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督作用[8]。

我國現(xiàn)存的“事業(yè)與企業(yè)并舉、計劃與市場并存”雙軌制，使得政府幾乎掌控全部體育資源，除卻高校和軍隊場館，隸屬于國有資產(chǎn)的大型體育場館占絕大多數(shù)，同時還有很大程度的壟斷性場館資源未進(jìn)行開放[7]。這一現(xiàn)實(shí)加大了國家財政負(fù)擔(dān)，阻礙了市場活力的激發(fā)，又為“權(quán)力腐敗”和“政府失靈”等行為滋生提供空間，從而造成場館運(yùn)營管理的體制機(jī)制落后于時代發(fā)展速度，相關(guān)政策法規(guī)不適用于場館運(yùn)行實(shí)際，一線管理者實(shí)操大受約束，從而嚴(yán)重阻礙場館可持續(xù)發(fā)展，為利益相關(guān)者關(guān)系協(xié)同造成極大阻力。

權(quán)力配置過程中，政府決策者對場館的經(jīng)營權(quán)責(zé)劃分存在模糊邊界。調(diào)研廣州、南京等地的場館時發(fā)現(xiàn)，部分場館針對哪些項目能經(jīng)營未能有明確的規(guī)章制度。政府授權(quán)的經(jīng)營范圍覆蓋不夠全面具體，場館管理者不敢放開手腳進(jìn)行場館創(chuàng)新運(yùn)作。周而復(fù)始，經(jīng)營管理就極易陷入行為惰性和缺政的惡性循環(huán)。南京奧體中心管理者表示，雖然近年來政府決策者取消了商業(yè)性和群眾性體育賽事的審批，使得大型體育場館的發(fā)展呈現(xiàn)利好局面，但政策仍未取得理想的執(zhí)行效果，審批絕大多數(shù)仍停留于名義上，實(shí)際操作環(huán)節(jié)并未減少，“有名無實(shí)”的政策造成場館運(yùn)營管理效率仍待提高。

隨著管理體制不斷發(fā)展完善，大型體育場館暴露出轉(zhuǎn)企改制難、賽后利用難的困局。由原事業(yè)單位轉(zhuǎn)型成為體育產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的改革成本巨大，涉及到的利益相關(guān)者關(guān)系復(fù)雜，僅對在職在編、聘用、離退休等人員的安置費(fèi)用都占有很大比例。南京五臺山體育中心由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的高額人員安置費(fèi)用使得場館不得不放棄轉(zhuǎn)企改制計劃。同時，大型體育場館存在“一刀切”問題。政府前期建設(shè)對體育場館這一“百年建筑”的長期規(guī)劃不足，使得場館模式化問題嚴(yán)重，場館特色不夠明顯。廣東奧體中心由于未顧及賽后利用問題，亞運(yùn)會之后場館功能轉(zhuǎn)化難以實(shí)現(xiàn)，不僅使得場館部門運(yùn)作協(xié)同力差，更存在因無法跟上城市發(fā)展和人民需求而使用效益不佳。

3.2 經(jīng)營管理協(xié)同工作不力，降低場館經(jīng)營管理水平

近年來我國不斷出臺推動體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的文件條例，但涉及大型體育場館的條例規(guī)范尚未取得突破性進(jìn)展。這使得經(jīng)營管理者的經(jīng)營權(quán)利未能落實(shí)到底；法律明令未禁止的領(lǐng)域不敢涉足；法規(guī)制度明確規(guī)定的范圍權(quán)限又不夠開放。由于場館治理體系不夠成熟，經(jīng)營管理者未能盡到應(yīng)有職責(zé)，部分場館背離“以體為本”的發(fā)展初衷，競技、職業(yè)體育的觀賞性不強(qiáng)，商業(yè)活動無序引進(jìn)，群眾體育吸引力不足，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益得不到雙向滿足，導(dǎo)致場館陷入低效率循環(huán)的經(jīng)營狀態(tài)[9-10]。

大型體育場館也會面臨公益責(zé)任和企業(yè)盈利的“兩難”選擇。現(xiàn)有財政補(bǔ)助對自收自支場館的免費(fèi)低收費(fèi)政策傾斜程度不高，要實(shí)現(xiàn)場館生存就需要引入更多的經(jīng)營行為。以南京奧體中心為例，場館會舉辦商演、會展等活動來增加創(chuàng)收，活動舉辦期間勢必會對周邊的交通、安保帶來影響。民眾想當(dāng)然地認(rèn)為場館必須以承擔(dān)公益責(zé)任為主，給周邊民眾生活帶來的不便就極易引發(fā)投訴和不滿。政府在場館經(jīng)營陷入困境時，也會因為場館性質(zhì)問題堅守制度要求。夾雜在民眾和政府之間，南京奧體中心在發(fā)展初期經(jīng)營狀況舉步維艱。

制度的成熟定型是大型體育場館可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)大保障。從場館運(yùn)營管理的角度而言，應(yīng)歸因于科學(xué)、合理、具有普適性的場館運(yùn)營規(guī)范的缺失。一旦場館脫離本職，民眾怨聲載道的現(xiàn)象就會屢見不鮮，作為政府化身的經(jīng)營管理者也只能成為背黑鍋的“替罪羊”[11]。因此，經(jīng)營管理者必須明晰自己權(quán)責(zé)范圍，努力構(gòu)建科學(xué)明晰的場館運(yùn)營管理體系和治理體系，處理好各項事務(wù)的法律、行政和市場邊界，提高經(jīng)營的積極性、能動性和自律性，才能為場館的長遠(yuǎn)發(fā)展打好基石。

3.3 租賃服務(wù)供給成效不高，阻礙主體間和諧關(guān)系

隨著市場化步伐加快，近年來大型體育場館在承辦體育競賽、健身培訓(xùn)等活動基礎(chǔ)上，積極開展娛樂表演、餐飲住宿、康體修復(fù)等服務(wù)項目，并采取冠名贊助、廣告包廂等方式，逐步開拓經(jīng)營范圍，豐富活動項目。但利益表象背后卻存在巨大制度漏洞，大型體育場館的商業(yè)經(jīng)營規(guī)范一直處于空缺狀態(tài)，市場運(yùn)作時的“鉆空子”現(xiàn)象屢見不鮮。租賃服務(wù)者在項目審批過程中擁有權(quán)限少、程序運(yùn)行復(fù)雜、時間成本較高，一定程度上限制企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)，在其無法滿足經(jīng)濟(jì)盈利的情況下就會規(guī)避社會責(zé)任的承擔(dān)，進(jìn)而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)的負(fù)外部效應(yīng)[12]。

部分場館在初期發(fā)展階段，大規(guī)模引進(jìn)商業(yè)業(yè)態(tài)，與體育無關(guān)的商業(yè)項目混入場館經(jīng)營中，導(dǎo)致場館經(jīng)濟(jì)秩序混亂；商業(yè)開發(fā)擴(kuò)建破壞了場館生態(tài)圈，出現(xiàn)場地占用、綠化不足、環(huán)境污染等問題。在后期清退時，由于違約糾紛等問題難以解決，損害場館形象，增添運(yùn)營管理成本。廣東奧體中心前些年與滴滴打車公司簽訂場地租賃協(xié)議，簽訂合同條約不夠合理，使得項目清退困難重重。不否認(rèn)差額補(bǔ)貼和自收自支的大型體育場館需要多樣的市場企業(yè)進(jìn)駐增添活力，但缺乏科學(xué)完善的進(jìn)駐方式，反而會本末倒置，產(chǎn)生不可估量的負(fù)面效應(yīng)。

開放大型體育場館經(jīng)營權(quán)限首先需要解決的是建立科學(xué)合理的場館運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)。租賃服務(wù)者在進(jìn)行場館經(jīng)營的過程中，哪些項目能夠進(jìn)駐，商業(yè)化程度如何界定，社會群體監(jiān)管如何深入等問題都需要明確的規(guī)范條例進(jìn)行引導(dǎo)。如果不能從制度上給予市場參與者有限而自由的經(jīng)營權(quán)利，租賃服務(wù)者潛力就會大大受限，既難以充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，又會使得場館的市場化經(jīng)營戰(zhàn)略越來越背離“以體為本、協(xié)調(diào)發(fā)展”的初衷。

3.4 民眾體育訴求表達(dá)不自覺，影響主體期望服務(wù)要求

作為影響大型體育場館服務(wù)最直接的群體，薄弱的體育素養(yǎng)使得消費(fèi)使用者在進(jìn)行體育消費(fèi)服務(wù)時，一是未考慮到大型體育場館服務(wù)中公益產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)屬性，對是否應(yīng)該對相關(guān)體育服務(wù)項目付費(fèi)存在認(rèn)知偏頗；二是缺乏健身鍛煉和體育消費(fèi)意識，消費(fèi)較少向體育領(lǐng)域傾斜，體育產(chǎn)品需求常常位于旅游、購物等需求之后；三是注重個體利益忽視群體需求，存在廣場舞噪音擾民、破壞公共體育設(shè)施等不良行為，對場館建言獻(xiàn)策時也未能換位思考兼顧多方利益。

國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶給消費(fèi)使用者越來越多選擇空間，網(wǎng)球、高爾夫、冰雪等體育運(yùn)動也進(jìn)入到民眾的視線中。由于部分體育運(yùn)動的進(jìn)入門檻較高，對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和運(yùn)動基礎(chǔ)薄弱的大多數(shù)消費(fèi)者來說，尚未建立起科學(xué)的體育消費(fèi)觀念和充裕的資金來源渠道以支撐其參與。同時，資源的稀缺性導(dǎo)致門檻的提高，參加體育鍛煉的成本增加，消費(fèi)者的需求就會下降，越來越多的人傾斜于低門檻體育項目，由此產(chǎn)生的競爭性和排他性會加劇消費(fèi)者矛盾。

體育運(yùn)動是群體性的身體活動，帶有很強(qiáng)的社會屬性；大型體育場館是社會財富，帶有很強(qiáng)的資產(chǎn)專用性。將體育場館發(fā)展納入體育強(qiáng)國建設(shè)是中國社會的巨大進(jìn)步，但這一進(jìn)程的落實(shí)卻是艱難的[13]。作為國有資產(chǎn)中的公益性產(chǎn)品，大型體育場館由政府財政興建，前中后期投入成本巨大，沉沒成本難以估量。場館規(guī)劃者和經(jīng)營者要有獨(dú)到的戰(zhàn)略眼光，有計劃地擴(kuò)大體育場館的城市覆蓋面和群眾參與度，逐步完善公共服務(wù)的基本職能。消費(fèi)使用者也應(yīng)根據(jù)自身的消費(fèi)需求，針對性地進(jìn)行體育消費(fèi)，在遵守場館規(guī)章制度前提下，科學(xué)合理進(jìn)行體育活動，并積極對場館建設(shè)建言獻(xiàn)策。

4 破解大型體育場館服務(wù)利益相關(guān)者權(quán)責(zé)關(guān)系失衡的對策

本研究構(gòu)建大型體育場館服務(wù)利益相關(guān)者權(quán)責(zé)關(guān)系的協(xié)同機(jī)制(見圖2)。運(yùn)行機(jī)制是動態(tài)、上下交互的金字塔模型，模型底部是參與大型體育場館服務(wù)的主要利益相關(guān)者。不同利益相關(guān)者對場館的權(quán)力約束不同，表達(dá)出不同的利益訴求。根據(jù)這一劃分，能夠得到不同利益權(quán)責(zé)關(guān)系的作用途徑：通過政策法規(guī)保障場館服務(wù)，借助機(jī)制運(yùn)行改善經(jīng)營管理，鼓勵市場參與激發(fā)服務(wù)潛能，加大社會引導(dǎo)提升民眾素養(yǎng)。將應(yīng)然與實(shí)然相結(jié)合，進(jìn)而明確不同利益相關(guān)者主要的利益訴求，通過合作、競爭與相互制衡的協(xié)同機(jī)制共同作用，實(shí)現(xiàn)位于金字塔頂端的公共體育利益。

圖2 大型體育場館服務(wù)利益相關(guān)者權(quán)責(zé)關(guān)系的協(xié)同機(jī)制

4.1 推進(jìn)兩權(quán)分離，提高政府對體育的治理能力

體育活動開展和體育管理者潛力激發(fā)，需要一定制度安排、社會環(huán)境和文化氛圍的熏陶，這考驗著政府決策者職能的發(fā)揮和執(zhí)行能力的預(yù)見性。政府決策者作為改革的先行者，要有巨大的政治勇氣和強(qiáng)烈的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，解決困擾大型體育場館發(fā)展的難題，實(shí)行政治明確、方向準(zhǔn)確、執(zhí)行精確的體育改革。任何情況下，都應(yīng)將人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，既要考慮體育場館的當(dāng)前效益，更應(yīng)放眼未來規(guī)劃長遠(yuǎn)，在追求公共效益最大化前提下，努力促使場館經(jīng)濟(jì)效益和社會效益協(xié)調(diào)發(fā)展。

針對體育事業(yè)發(fā)展的不完全及缺陷之處，政府要充當(dāng)裁判員角色，構(gòu)建管辦分離、內(nèi)外聯(lián)動、靈活高效的體育發(fā)展新模式，深化服務(wù)型、有限型、責(zé)任型政府的內(nèi)涵，從上到下樹立“公民本位、社會本位、權(quán)利本位”的思想，實(shí)現(xiàn)體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要依靠擴(kuò)散型政策，深化和推進(jìn)體育事業(yè)和體育場館改革，打破傳統(tǒng)的行政性壟斷，實(shí)現(xiàn)大型體育場館經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的有序分離。

要維護(hù)體育事業(yè)的發(fā)展秩序，建立權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，為場館發(fā)展創(chuàng)造和維護(hù)必要的制度環(huán)境。強(qiáng)化體育行業(yè)自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用，從而建立行政監(jiān)管、服務(wù)認(rèn)證和社會監(jiān)督相結(jié)合的體育場館管理體系。要將定期績效考核作為工作的重要一環(huán)，同時采用任期長遠(yuǎn)監(jiān)控方式，將工作期間的效益?zhèn)€人化，績效、紕漏責(zé)任化，并加大體育場館運(yùn)營管理的反貪反腐力度，改進(jìn)場館政治生態(tài)環(huán)境。

4.2 切實(shí)履行職責(zé)，保障體育服務(wù)供給能力水平

經(jīng)營管理者的首要任務(wù)是切實(shí)履行職責(zé)。要開展好群眾身邊的全民健身活動，分層次、分類別引導(dǎo)多種大眾運(yùn)動項目發(fā)展，如為廣場舞、老年體操開辟場館空間，定期舉辦群眾體育活動等。要遵循經(jīng)濟(jì)效益與社會效益協(xié)調(diào)發(fā)展原則，整合競賽表演、全民健身、科普教育、安全保障等場館功能，將體育場館逐步發(fā)展為體育公園、體育綜合體，實(shí)現(xiàn)體育場館經(jīng)營的多樣化。完善場館運(yùn)營管理的規(guī)章制度，做好已建全民健身場地設(shè)施的使用、管理和提檔升級。激發(fā)經(jīng)營管理者的使命感、職業(yè)歸屬感和成就感。

場館財政運(yùn)作必須最大程度公開、細(xì)化，資金監(jiān)管制度必須進(jìn)一步完善。確保場館新興項目、營收渠道的規(guī)范性，有效防止國有資產(chǎn)流失，促進(jìn)場館資產(chǎn)保值增值。全面實(shí)施績效管理，定期進(jìn)行業(yè)績考核，實(shí)行人員流動機(jī)制，積極引進(jìn) “年輕態(tài)”體育管理人才。開拓民眾監(jiān)督建議渠道，引導(dǎo)社會力量參與場館建設(shè)發(fā)展，如建立場館督導(dǎo)小組。提高場館服務(wù)信息資源開發(fā)力度，建立場館信息網(wǎng)站或公眾平臺，及時更新場館開放信息，進(jìn)行體育知識宣傳普及。

結(jié)合5G 和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，引進(jìn)智能化場館管理方案，通過對體育服務(wù)的數(shù)據(jù)分析，精準(zhǔn)定位場館大數(shù)據(jù)，推動場館活動預(yù)訂、賽事信息發(fā)布等項目整合，推進(jìn)智慧健身場地、智慧健身步道、智慧體育公園建設(shè)。對場館硬件設(shè)施進(jìn)行智能升級，如建設(shè)開閉合屋頂、移動看臺、電子門禁、溫控、音控等一系列新設(shè)備。通過互聯(lián)網(wǎng)軟件程序來開拓場館功能，如網(wǎng)站互動、館內(nèi)導(dǎo)航、手機(jī)付費(fèi)等衍生服務(wù)，提高體育服務(wù)的效率和效益，努力做到在場館智能化的過程中具備整合能力并保持行業(yè)領(lǐng)先。

4.3 規(guī)范市場行為，滿足人民的多元化體育需求

積極推進(jìn)場館服務(wù)業(yè)的市場化進(jìn)程，建立細(xì)化公開透明的市場準(zhǔn)入制度，不斷優(yōu)化體育市場環(huán)境，保護(hù)租賃服務(wù)者和消費(fèi)使用者的合法權(quán)益。要加大體育市場的監(jiān)管力度，構(gòu)建公平競爭的體育市場秩序，建立完善的企業(yè)社會責(zé)任自律機(jī)制和市場需求導(dǎo)向機(jī)制，充分發(fā)揮租賃服務(wù)者的積極性和創(chuàng)造性。

以市場為導(dǎo)向，追求企業(yè)經(jīng)濟(jì)利潤和場館綜合效益協(xié)調(diào)發(fā)展，這不僅是場館發(fā)展的基本路線，更是推動企業(yè)與政府相協(xié)調(diào)的根本對策。當(dāng)前階段，可以考慮聯(lián)合場館組織和相關(guān)企業(yè)舉辦全民馬拉松、騎行賽事，針對兒童、女性等特殊群體舉辦相適應(yīng)的體育培訓(xùn)活動，開發(fā)場館兒童健身區(qū)、女性健身區(qū)，并提供低收費(fèi)健身指導(dǎo)。

租賃服務(wù)不能單一局限于場館空間綜合利用，租賃服務(wù)者要更多從“服務(wù)”二字挖掘市場信息。加快推動人工智能與體育實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，創(chuàng)新生產(chǎn)方式、服務(wù)方式和商業(yè)模式，促進(jìn)體育制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級、體育服務(wù)業(yè)提質(zhì)增效。例如，利用云計算和大數(shù)據(jù)技術(shù)，可以研究制定科學(xué)化的健身方案，建設(shè)專業(yè)化的培訓(xùn)基地；可以將運(yùn)動康復(fù)、休閑養(yǎng)生、體育旅游、體育用品等行業(yè)進(jìn)行整合，探索產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新思路、新方式。

4.4 培育體育素養(yǎng)，及時表達(dá)反饋場館服務(wù)建議

激發(fā)群眾體育健身需求。積極推進(jìn)全民健身計劃落實(shí)，適應(yīng)人們對體育多樣化的需求是場館功能實(shí)現(xiàn)的重中之重。要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活消費(fèi)水平同步提高背景下，引導(dǎo)民眾消費(fèi)向體育傾斜，使體育消費(fèi)、全民健身參與成為促進(jìn)個人健康、體育發(fā)展和拉動內(nèi)需的新的增長點(diǎn)。人民群眾要積極響應(yīng)國家全民健身和健康中國戰(zhàn)略號召，以主人翁意識融入國家發(fā)展的浪潮之中，成為新時代體育強(qiáng)國建設(shè)的主力軍。

多渠道培養(yǎng)體育創(chuàng)新人才。要鼓勵有條件的高校設(shè)立場館服務(wù)相關(guān)專業(yè)，推進(jìn)“產(chǎn)、學(xué)、研、用”協(xié)同創(chuàng)新，支持高校、科研機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和體育企業(yè)等多主體建立規(guī)模化、專業(yè)化、市場化的體育場館教學(xué)、科研和培訓(xùn)基地，多渠道培養(yǎng)復(fù)合型體育人才。要建立場館人才對接機(jī)制，合理安排場館退休人員，有計劃地實(shí)現(xiàn)新老員工的交替換代，接納新鮮血液。

積極培育群眾體育素養(yǎng)。廣泛開展群眾性體育活動，增強(qiáng)體育消費(fèi)粘性，豐富節(jié)假日體育賽事和大眾體育活動供給，激發(fā)人民多樣化、多層次的體育消費(fèi)需求。提高優(yōu)質(zhì)體育賽事活動的舉辦頻率，將廣場舞、騎行賽事、競走隊等活動與場館有效結(jié)合。通過互聯(lián)網(wǎng)或新媒體提高健身活動宣傳力度，培育民眾的體育消費(fèi)需求和體育消費(fèi)習(xí)慣，樹立正確的體育價值觀，提升全民健康、全民健身的意識水平。

4.5 統(tǒng)籌各方利益，構(gòu)建大型體育場館“命運(yùn)共同體”

人民健康是民族昌盛和國家富強(qiáng)的重要標(biāo)志，體育強(qiáng)國建設(shè)更是現(xiàn)階段全社會共同努力和奮斗的重要目標(biāo)。為保障這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，第一，以政策法規(guī)為導(dǎo)向，政府要切實(shí)保障全民健身基本場地建設(shè)，因地、因時、因需地制定場館運(yùn)營管理和群眾體育推行的發(fā)展方略，為大型體育場館發(fā)展提供全方位的制度保障、社會引導(dǎo)和公共服務(wù)；第二，保障場館的機(jī)制運(yùn)行，要協(xié)調(diào)好經(jīng)營管理者與各主體的利益關(guān)系，構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，確保國有資產(chǎn)的保值增值；第三，鼓勵市場參與，發(fā)揮各市場主體發(fā)展體育場館、參與全民健身、供給產(chǎn)品服務(wù)的積極性和創(chuàng)造性，激發(fā)全社會推進(jìn)體育強(qiáng)國建設(shè)的活力；第四，借鑒文化改革的優(yōu)秀經(jīng)驗，營造全體人民堅定提高健康質(zhì)量和生命質(zhì)量的社會氛圍，打造共建共治共享的體育治理格局，切實(shí)提高體育場館發(fā)展的質(zhì)量水平。

通過對大型體育場館服務(wù)利益相關(guān)者權(quán)責(zé)關(guān)系的研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國大型體育場館的綜合效益和管理效率仍未能充分滿足人民的體育多元化需求，不利于大型體育場館健康有序發(fā)展。從根源上破解大型體育場館的發(fā)展難題，就必須努力掙脫現(xiàn)有體制束縛，逐步增強(qiáng)機(jī)制運(yùn)行的靈活性，加快完善相關(guān)法律法規(guī)，充分發(fā)揮第三方中介力量的評估作用，積極引導(dǎo)社會群眾樹立正確的體育文化素養(yǎng)。從協(xié)調(diào)場館利益相關(guān)者關(guān)系出發(fā)，構(gòu)建健康和諧、長遠(yuǎn)發(fā)展的體育場館命運(yùn)共同體。在實(shí)現(xiàn)公共利益最大化前提下，上下齊心，以體育場館為基石啃下場館運(yùn)營管理的“硬骨頭”，攻下中國體育改革的“堡壘”，切實(shí)彰顯我國推行全民健身計劃、實(shí)現(xiàn)體育強(qiáng)國建設(shè)目標(biāo)的勇毅和決心。