重大突發疫情與中國特色應急管理體系再優化

容志 王成程

[摘 要]新冠肺炎疫情防控既彰顯了我國應急管理體系巨大的制度優勢和治理效能，同時也暴露出我國在重大疫情防控體制機制、公共衛生應急管理體系等方面存在的短板和不足。通過總結我國特色應急管理體系變革與發展的成效與經驗，以及在這次新冠肺炎疫情防控中，我國的應急管理體系所表現出的特點，應堅持總體國家安全觀，提高全社會的風險意識和觀念等，進一步優化提升我國的應急管理體系。

[關鍵詞]應急管理體系;新冠肺炎疫情;優化;提升

抗擊新冠肺炎疫情是對我國應急管理體系和應急管理能力的一次大考。總體來說，應急管理體系經受住了緊急考驗，彰顯了我國巨大的制度優勢和治理效能，當然，也暴露出一些問題和不足。2020年5月，習近平總書記在召開黨外人士座談會時指出“這次應對新冠肺炎疫情，暴露出我國在重大疫情防控體制機制、公共衛生體系等方面存在的一些短板。”①同時強調“要完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系”②。因此，鑒往知來，總結反思，發揮優勢，補好短板，成為中國應急管理體系再優化、再提升的必然選擇。

一、中國特色應急管理體系的變革與發展

應急管理體系是指應對突發事件時的組織、制度、行為、資源等相關應急要素及要素間關系的總和③，主要包括應急預案、應急管理體制和機制，應急法律法規、應急政策等內容④。近20年來，在黨的集中統一領導下，以推進應急管理體系和應急管理能力現代化為主線，以提高國家防災減災救災能力、確保人民群眾生命財產安全和社會穩定為目標，中國應急管理的基本內涵、體制機制和工作方式都發生了巨大而深遠的變化。主要體現在以下四個方面：

第一，綜合性、全面性和現代化的應急管理體系架構基本成型，四梁八柱基本建立。為吸取“非典”的經驗教訓，2003年以后我國逐步建立起了以“一案三制”為基本框架的應急管理體系，改變了傳統的條塊分割、部門為主的應急管理形態。2018年，在國家安全生產監督管理總局的基礎上，整合了國務院辦公廳的應急管理職責、公安部的消防管理職責、民政部的救災職責等13個部門的應急管理職責，成立應急管理部，進一步提高了應急管理的綜合性水平。這些改革發展實現了突發事件應急管理的三個全覆蓋。一是類型的全覆蓋，現有的應急管理體系涵蓋了自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四大類突發事件，實現了從應對單一災種向綜合減災的轉變。二是過程的全覆蓋，囊括了預防與準備、預警與監測、救援與處置、善后與恢復的全部過程，實現了從單純重視應急處置（事中事后）向關注全過程（事前事中事后）的轉變⑤。三是結構的全覆蓋，應急管理的應對主體不再僅僅是政府，還把廣大社會和市場主體、城鄉社區、居民群眾等整合起來。可以說，富有中國特色的、綜合性、全面性和現代化的應急管理體系架構基本成型，“四梁八柱”基本建立。

第二，中國特色的應急管理體制建立健全，運行順暢良好。2007年11月，《中華人民共和國突發事件應對法》頒布，明確規定國家建立“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制。這一設計既考慮到應急管理的統一性和專業性要求，也兼顧了多層級政府之間分工和協調的實際，既遵循應急管理的一般規律，也體現出明顯的中國特色。在應對2008年南方冰雪冰凍災害、2008年“5·12”汶川地震災害中，在處理2011年“7·23”動車追尾事故、2015年“8·12”天津濱海新區爆炸事故過程中，這一體制都經受了檢驗，體現出較好的協同性和有效性。2018年，《深化黨和國家機構改革方案》又提出建立“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合”的中國特色應急管理體制，這是我國為進一步實現國家治理體系和治理能力現代化、整合和優化各類應急管理資源所做出的新調整和新優化，也表明我國的應急管理體制進入了新的發展階段，對提高國家整體應急管理能力和水平具有重要意義。

第三，反應靈敏、運轉高效的應急管理機制逐步建立完善。應急管理機制是應對突發事件全過程的方法與措施，涵蓋了事前、事中、事后的各個環節，在應急管理體系中具有重要地位和作用。2003年的“非典”事件，暴露出我國在應急管理機制建設方面存在很多不足。2003年以后，我國不斷在實踐中發展和完善應急管理機制，并力爭建立成“統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有力、運轉高效”的應急管理機制。在多年的實踐中，現已建立起反應靈敏、運轉高效，覆蓋應急管理全過程、全環節、全要素的應急管理機制。具體而言，主要是建立預防準備機制，提高應急準備能力;建立監測預警機制，提高應急預警能力;建立指揮協調機制，提高統一協調能力;建立輿情引導機制，提高輿情控制能力;建立社會動員機制，提高社會協同能力;建立恢復重建機制，提高應急處置能力，等等。

第四，應急管理在制度化、程序化和規范化的軌道上運行。《中國人民共和國突發事件應對法》是我國處理突發事件的基礎性法律，同時也是我國一部綜合性應急法律。在《中國人民共和國突發事件應對法》基礎上，全國人大常委會分別組織修訂了《傳染病防治法》《動物防疫法》等法律;國務院頒布了《突發公共衛生事件應急條例》《重大動物疫情應急條例》等應對突發事件的單行法律和行政法規;各級地方政府也根據各自的特點，出臺了相關的地方應急管理法規、規章和規范性文件。可以說，一個從中央到地方應對突發事件應急管理法律規范體系已經初步建成。⑥這標志著我國的應急管理法制網絡基本形成，正逐步在制度化、程序化、規范化的軌道上運行。

應該說，20年來應急管理體系建設的成就和經驗為應對此次新冠肺炎疫情提供了堅實的基礎和有力的保證。這也說明，應急管理體系和能力現代化戰略是完全正確的，需要繼續堅持。但是，世界上沒有十全十美的管理體系，也不可能有一勞永逸的體制設計，我們推進應急管理體系現代化還在路上，還有若干需要再優化和再完善的地方。一是常規風險與非常規風險的關系。理性化、規范化的應急管理體制機制能夠應對常規性突發事件，但在非常規風險面前往往相形見絀。在非常規風險增多的時代，如何構建兼顧常規和非常規風險的應急管理體系還是一種重大挑戰。二是單災種管理與綜合統籌協同之間的關系。單災種管理能夠突顯專業化優勢，但現代社會是復雜的巨系統，次生和衍生風險增加，因此往往對垂直與橫向的綜合統籌提出更多需求，如何做好分類管理和統籌協調是應急管理亟待解決的問題之一。三是屬地管理與整體治理之間的關系。屬地管理為主是應急管理的重要原則之一，但在屬地管理職責缺位或履責不佳的情況下，為了避免發生整體性風險，如何從整體治理的角度來進行快速有效應對，目前還認識不足。四是風險防控與應急救災之間的關系。應急管理重點在“防”、關鍵在“救”，當“防”與“救”同時進行，如何把握兩者的關系，還需要進一步研究。

二、新冠肺炎疫情對中國特色應急管理體系的檢驗

根據新冠肺炎疫情發展的時間和應對主體的變化，我們把此次新冠肺炎疫情的防控劃分為三個階段：第一階段從2019年12月初至12月30日，為地方應對階段。這一階段主要以湖北省和武漢市為主，主要任務是對新冠肺炎疫情的研判和前期防控。第二階段是從2019年12月31日—2020年1月24日，為省部聯動階段。這一階段主要以湖北省、國家衛健委以及中國疾病預防控制中心為主，主要任務是對新冠肺炎疫情進行研究并做出判斷。第三階段是從2020年1月25日—4月8日，為國家應對階段。這一階段主要以國家力量為主導，主要任務是舉全國之力共抗疫情。

在黨中央的集中統一領導下，我們舉全國之力，僅用3個月左右的時間，疫情防控阻擊戰就取得重大戰略成果。在這次的新冠肺炎疫情防控中，我國的應急管理體系表現出明顯的“兩強三弱”的特點。所謂“兩強”，具體是指“上下”兩個能力很強：

一是在黨的集中統一領導下的新型舉國體制能力很強。在成立中央應對新冠肺炎疫情防控領導小組后，國家力量開始主導疫情防控的具體決策部署。在短時間內迅速組織全國各地的醫護人員馳援武漢，根據《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書，全國共調集346支國家醫療隊、4.26萬名醫務人員、900多名公共衛生人員馳援湖北。為建設火神山、雷神山醫院，從全國調集4萬名建設者和幾千臺機械設備，僅用10天建成有1000張病床的火神山醫院，僅用12天建成有1600張病床的雷神山醫院。用短短10多天建成16座方艙醫院，共有1.4萬余張床位。同時，也開啟了對口支援模式，采用以省包市的方式，全國共19個省份支援湖北省除武漢市以外16個地市。此外，還有很多企業為解決口罩等防疫物質供應不足的問題，迅速組織生產口罩、防護服、消毒液等物資。這些都充分彰顯了我國新型舉國體制強大的組織和動員能力。

二是新時代基層社會組織化動員能力很強。基層社會作為國家治理的基本單元，處在疫情防控的第一線，是外防輸入、內防擴散最有效的防線，承擔著疫情防控“穩定器”的重要作用。在抗疫的關鍵時期，全國各地的基層社區紛紛投身于抗擊疫情的斗爭中來，迅速組織力量、下沉人員，開展拉網排查、聯防聯控、封閉管理、隔離轉運、生活服務、弱者照護等各項工作，織就了嚴密的基層防疫網。武漢市為進一步排查新冠肺炎情況，開展了為期3天的集中拉網式大排查，摸排1000多萬人口，基層社會的組織能力之強可見一斑。黨的十八大以來，國家致力于推動治理重心向基層下移，夯實社區治理體系，完善各項治理機制和功能，取得了明顯成效，這些進步是應對此次重大突發傳染病疫情的重要基礎和條件。這次疫情也可以被看做是對多年來社區建設和社區治理體系建設的檢驗。這次重大疫情再次證明中國特色的基層治理體系的獨特性、必要性和重要性。

但是，這次疫情也暴露出我國應急管理體制一些明顯的不足、問題和短板，這就是所謂的“三弱”：

一是突發事件的風險研判和防控能力依然薄弱。風險管理包含了風險研判、風險預警以及對風險的處置等環節，是現代應急管理實現主動應對、防患未然的重要基礎和保障。從疫情應對的初始階段來看，我國地方政府在重大突發事件風險防控方面還存在明顯短板和不足。同時，常態狀態中對相關醫用物資、用品儲備不充分，造成倉促之間供給不足。

二是基層管理和服務能力依然薄弱。首先，基層公共衛生服務能力不足，基層公共衛生基礎設施薄弱、資源配置不均衡、防疫物資不足。其次，公共衛生防疫人員隊伍不足。據統計，截至2018年末，我國衛生人員總數有1230萬人，全國2000多個縣、400個地市州大都存在著公共衛生人員不足的現象。⑦最后，社區管理存在短板：基層公共衛生的信息共享機制尚未建立、條線關系不明確、工作運行不順暢、資源下沉不及時等問題。因此，當前我國的基層管理和服務能力還需要進一步加強。

三是黨的集中統一領導優勢明顯，但應急管理體系自身的綜合協調能力依然薄弱。就地方應對來說，具體體現在：風險溝通滯后無力，且存在溝通不暢的現象;有力的分層分類診療機制建立太晚，沒有及時的將接觸病例人員、疑似病例人員以及確診病例人員進行分類處理;有序的資源調配機制不足，在武漢市宣布封城后，各類資源供應不足;有效的社區防控不及時，未能在第一時間建立起社區防控機制;有力的社會動員機制不夠，且社區防疫力量不足;各類應急措施間的互相銜接不足，缺乏有效協調，等等。這些都充分說明，我國目前應急管理體系的協調能力依然薄弱。

三、中國應急管理體系優化提升的若干思考

應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，擔負著保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命。按照習近平總書記對應急管理工作“兩個堅持、三個轉變”⑧的要求，通過持續性體系創新，拉長板、補短板，把中國特色應急管理的制度優勢轉變為公共安全治理效能，全面提升應急管理體系的運行效能，切實保障人民群眾的生命財產安全，維護經濟社會的正常秩序和有序運轉，可以從以下八個方面對中國應急管理體系進行優化提升。

第一，堅持總體國家安全觀，提高全社會的風險意識和風險觀念。隨著全球化的深入持續發展，當今社會正處于百年未有之大變局，我們所面臨的風險、風險的類型以及受風險的影響程度都在不斷增加。任何一個國家的突發事件都有可能演變為全球性的突發事件，在這種情況下，沒有一個國家可以置身事外。面對風云變幻的國際形勢和嚴峻復雜的安全風險，習近平總書記創造性地提出了總體國家安全觀。這是新時代做好應急管理工作的根本指導和遵循，依此建立并完善包括政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全等11種安全于一體的國家安全體系。當前，中國社會正處于階段性風險和體制性風險相疊加的公共安全高風險期，這意味著公共安全可能面臨各種內部和外部挑戰。因此，必須深入學習貫徹總體國家安全觀，全面提升政府和社會的風險意識和觀念，增強公共安全和風險管理的意識，堅持紅線意識和底線思維，切實維護國家總體安全。

第二，建立公共安全委員會體制，提高國家整體公共安全治理能力。從應急管理向公共安全治理是現代社會發展的必然要求。為了順應這種趨勢和要求，應當建立健全國家公共安全委員會體制機制，加強對重大突發事件的統籌協調，形成上下左右一盤棋，提高國家公共安全治理能力，始終保持國家和各級地方政府對公共安全和重大突發事件的高度重視態勢。一是在黨中央成立公共安全委員會，統攬自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件的風險防范和處置應對，辦公室設在應急管理部，提高應急管理部的協調能力。二是各省、自治區、直轄市黨委建立地方公共安全委員會，其辦公室設在同級政府的應急管理部門。如此一來，通過建立上下貫通的“國家—地方”公共安全委員會體制，保證國家安全的各個方面都能夠直達地方和基層，迅速提高國家整體公共安全治理能力。

第三，提升聯防聯控制度化水平，形成專常結合、協同聯動的應急框架。聯防聯控是指通過社會與政治動員以集中力量來協調解決在應急管理預防、準備、響應以及恢復過程中的各類需要⑨，解決應急管理中的效率問題，打破政府間的層級壁壘和部門分割，加強信息溝通和統一協調力度。⑩就目前來看，我國的聯防聯控仍處于實踐階段，尚未形成理論化、制度化。因此，有必要提升聯防聯控的制度化水平，形成專常結合、協同聯動的應急框架。應急管理部作為公共安全的牽頭部門，應該建立以“聯防聯控+”為主體的應急響應框架。如，針對傳染性疾病，建立“聯防聯控+專業防治”機制;針對重大自然災害，建立“聯防聯控+災害救治”機制，等等。通過建立“聯防聯控+”為主體的應急機制，整合與突發事件相關的衛生、宣傳、交通、公安、建設、農業等部門協同應對突發事件，形成專常結合、協同聯動的應急框架，快速提升應對各種突發事件的能力和效率。

第四，基于重大突發事件場景構建更加完備和精細的國家準備計劃。世界形勢在變，我國的應急管理體系也需要相應調整。從這次疫情來看，根據突發事件的性質和特點，我們可以將其分為常規性突發事件、非常規性突發事件和超常規性突發事件三種類型。常規突發事件是指能夠預測、基本可控，并能夠以標準化、程式性方式予以應對的突發事件;非常規突發事件是指在短期內難以預測、較難控制的，標準化、程式性方式較難應對的突發事件;超常規性突發事件則是指在較長時間內無法確定其演進機理，影響力破壞力較大，無法運用標準化、程式性方式予以應對的突發事件。因此，可以說，世界上不可能存在一套能夠自動應對所有突發事件的應急管理體系。這就提醒我們，為有效應對不同類型的突發事件，應當在風險、事件和具體場景構建的基礎上，分門別類地制定更加完備和精細的國家準備計劃，提高應急管理體系的針對性和有效性。包括抓緊修訂國家突發事件總體應急預案，組織修訂和不斷完善各類應急預案，并建立各類應急預案的銜接協調機制，形成全災種、全行業、全層級的應急預案體系。

第五，進一步完善重大疫情防控體制機制，系統提升公共衛生應急能力。一是探索疾控中心的垂直化管理，加強公共衛生人員培養、推動資源直達基層，全面提升公共衛生專業能力。二是完善重大傳染性疾病防控的直報系統。明確傳染性疾病直報的職責、流程、要求，以及失職瀆職的責罰機制，發揮直報系統的應用價值。三是夯實基層衛生醫療基礎，提升前端監控能力。著力優化公共衛生設施布局和居民服務點設置。以新發突發傳染病、食源性疾病、不明原因疾病為重點，完善發熱、腸道門診等監測哨點布局，優化癥候群、疾病、危險因素和事件監測系統，推進在線實時監測監控。四是增強生物安全意識，制定生物安全事件預防、應對等預案，探索構建生物安全等級標準體系，提升有效應對生物安全的水平和能力。五是建立黨委領導、政府負責、社會協同、多方參與的公共衛生社會治理體系，堅持共建共治共享的原則，廣泛吸納社會力量參與疫情防控，打造社區防疫共同體。

第六，修訂完善應急管理法律法規體系。雖然我國已經頒布了《突發事件應對法》，但該法最初的目的是對各個具體的應急法律制度和法律實施體制進行協調和整合。要按照查漏補缺、優化體系、加強協同的原則進一步修訂完善我國應急管理法律法規體系。應當加快《緊急狀態法》的立法進程，填補我國在應急管理基本法上的空白。同時，由于現有的《突發事件應對法》自頒布后未能達到預期的效果且適用性較低，也需要進一步加快修訂。要將總體國家安全觀、兩個堅持和三個轉變等寫入《突發事件應對法》;制定《突發事件應對法》實施細則，提高實用性和操作性;明確應急管理部是《突發事件應對法》的主要執法部門;彌補《突發事件應對法》的若干不足。另外，還需要加快修訂《傳染病防治法》等有關法律法規，對與現代經濟社會不相適應的應急管理法律法規，應及時進行專項清理、調整和修改。

第七，強化人工智能、大數據在應急管理中的運用，提升應急管理體系運行效能。黨的十九屆四中全會明確提出，“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。近年來，人工智能、大數據以及云計算等信息技術在我國得到了廣泛應用。在這次新冠肺炎疫情防控中也得到了很好的體現。疫情期間，全國各地積極運用人工智能、大數據、云計算等數字技術，對新冠肺炎疫情進行監測分析、尋找病毒源頭、加強防控救治、及時準確預警疫情進展、對醫療物資等資源進行調配，切實發揮了我國在互聯網、大數據應用方面的顯著優勢。在此之前，大數據等信息技術也曾在埃博拉、登革熱、禽流感等重大流行病疫情防治中得到大量應用。從實踐來看，在應急管理中加強大數據、人工智能等技術的運用，能夠對公共衛生安全相關場所、人員、行為、物流等應用場景進行特征分析和疫情追蹤，及時監測預警高危地區、高危區域和高危人群，顯著提升公共衛生風險評估和預警的前瞻性、精準性、高效性，提高應急管理體系的運行效能。因此，應當借助人工智能和大數據等技術，建立全國統一的應急管理信息系統，及時匯總、研判和發布相關信息，建立從應急管理的前端預防到事后處置的全過程、全環節管理，真正實現應急管理體系和能力的現代化。

第八，全面提高領導干部的風險意識和應急能力，推進國家應急管理能力現代化。在統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制下，領導干部尤其是黨政主要負責人在應對突發公共事件中的決策變得極其重要。面對新形勢下社會風險的多變性和不確定性，如何有效做出決策，如何回應社會輿論等，最大程度把損失降到最低，考驗著每一個領導干部的應急管理能力和水平。在應對突發事件中，一旦應對不當，就會給社會公眾的生命財產造成嚴重損失，甚至影響政府的公信力和執政能力。因此，全面提高領導干部的風險意識和應急管理能力至關重要。當前，我國地方領導干部在處理應急管理的能力方面還存在一些不足，應當加強對地方黨政領導干部在應急管理方面的培訓，切實提升各級黨政領導干部的應急管理能力。同時，采用多種形式的應急教育、培訓和演練，不斷提高領導干部在處理應急管理中的判斷力、決策力以及輿論引導能力等。此外，還應該要把領導干部應急管理能力作為考核和晉升的重要依據，建立與“風險治理”相適應的政府績效評估體系。

注釋：

①《中共中央召開黨外人士座談會 習近平主持并發表重要講話》，2020年5月8日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-07/31/c_1123204062.htm.

②《完善重大疫情防控體制機制 健全國家公共衛生應急管理體系》，《人民日報》2020年2月15日，第1版。

③高小平：《建設中國特色的應急管理體系》，《中國應急管理》2009年第4期。

④邱霈恩：《中國特色應急管理體系建設探略》，《上海行政學院學報》2012年第3期。

⑤朱正威、吳佳：《新時代中國應急管理：變革、挑戰與研究議程》，《公共管理與政策評論》2019年第4期。

⑥賀定超：《推進中國特色應急管理法律法規體系建設》，《中國應急管理》2018年第6期。

⑦黃奇帆：《疫情之后中國公共衛生系統要花兩三千億補短板》，《中國經濟周刊》2020年2月19日。

⑧“兩個堅持” 即：堅持以防為主、防抗救相結合;堅持常態減災和非常態救災相統一。 “三個轉變” 即：從注重災后救助向注重災前預防轉變;從應對單一災種向綜合減災轉變;從減少災害損失向減輕災害風險轉變。

⑨陶鵬：《論突發事件聯防聯控制度多元建構的理論基礎》，《行政法學研究》2020年第3期。

⑩孔凡義、施美毅：《聯防聯控和群防群控：我國應急管理中的控制和動員機制——基于新冠肺炎公共衛生危機事件的分析》，《湖北行政學院學報》2020年第2期。

于安：《論國家應急基本法的結構調整——以《突發事件應對法》的修訂為起點》，《行政法學研究》2020年第3期。

賀定超：《推進中國特色應急管理法律法規體系建設》，《中國應急管理》2018年第6期。

梅小亞、趙林暢：《大數據在重大流行病疫情防控中的應用及展望》，《河海大學學報（哲學社會科學版）》2020年第2期。

（容志系上海師范大學行政管理系主任、教授、博士生導師;王成程系上海飛機客戶服務有限公司黨委工作部組織干事）

（責任編輯? ? 周? ? 巍）