浦東新區涉外社區疫情防控治理實踐

陳軍 王暢 王志航

[摘 要]在新冠疫情防控過程中，浦東新區因其國際化程度高的特點，在針對涉外社區居民的防控管理中，面臨嚴峻考驗。浦東新區各部門和基層社區采取一系列做法主動回應疫情挑戰，堅持靈活防控、精準防控、依法防控、人文防控和智慧防控等多種防控策略推進工作。

[關鍵詞]涉外社區; 疫情;防控

社區是疫情聯防聯控的第一線，也是外防輸入、內防擴散最有效的防線。“堅持不懈做好疫情防控工作關鍵靠社區。要充分發揮社區在疫情防控中的重要作用，使所有社區成為疫情防控的堅強堡壘。”①隨著國外疫情持續惡化，浦東新區防境外輸入壓力很大。同時隨著復工復產走上正軌，疫情防控工作面臨全方位挑戰。所有的壓力與挑戰，最后都會匯集到社區層面。尤其在疫情防控工作切換到“內防反彈，外防輸入”的頻道的時候，浦東新區的涉外社區承擔了接力棒的最后一棒，其防控效果事關全局，事關成敗。

一、浦東新區涉外疫情防控的背景情況

上海作為我國重要的國際化大都市，在滬工作生活的外籍人士接近50萬人。為了應對輸入型病例的挑戰，上海采取了靈活務實的防控舉措，從重點國家數量的不斷擴大、核酸檢測范圍的全覆蓋、隔離方式的統一等方面，積極落實入境人員的疫情防控。

浦東新區作為“國際化的上海”的一個縮影，有來自世界各地近10萬名外籍人士，形成了碧云、聯洋等一批多元文化融合的國際社區。浦東新區在此次涉外疫情防控工作中面臨的考驗尤其嚴峻。

1.浦東新區國際社區較多，外籍人士數目龐大，防控管理工作異常繁重

浦東新區在開發開放過程中，非常注重區域規劃的前瞻性，通過塑造濃厚的國際化氛圍，吸引大量外籍人士遷入居住。以碧云國際社區為例，該社區的道路設計、十字路口交通燈的設計，都借鑒了歐美國家的設計方案。同時，綠化率高達70%，人均擁有綠地達到美國新建城市的綠化標準。碧云社區是全市規模最大、社區配套功能最完善、綜合環境最具特色的綜合性國際社區之一，其中外籍人士3445人，來自60多個國家。再如陸家嘴仁恒濱江園國際社區，該社區共有1944戶，4350名常住居民，其中外籍率達到50%以上。②在疫情防控的閉環管理體系中，社區是最后一環，也是最分散的一環。面對十萬外籍人士這樣一個龐大的數目，社區的疫情防控壓力空前，防控工作千頭萬緒，異常繁雜，稍有不慎，就可能成為閉環中的漏洞，危害整個疫情防控的大局。

2.疫情防控形勢復雜多變，浦東新區層面防控工作靈活度要求高、壓力大

新冠疫情海外暴發，上海市委市政府及時研判境外疫情態勢，動態調整防控措施。每一次的動態調整，都意味著防控的精準度提升，同時也意味著包括涉外社區在內的基層單位的防控工作必須因時而變，與時俱進。

2020年3月9日開始，浦東機場對入境旅客實行紅黃綠三種顏色標簽管理。簡言之，護照貼有“綠標”的旅客引導至放行通道，“紅標”“黃標”旅客一律隔離。對浦東新區的基層單位而言，這意味著對“紅標”“黃標”旅客的全流程閉環管理，意味著對居家隔離居民的全方位監控，工作之繁重超乎想象。

與此同時，“重點國家”不斷擴容，浦東新區各集中隔離點和各社區承接的隔離工作日益繁重。3月13日，“重點國家”名單首次從4個增加到8個，然而，僅僅6天之后，已經擴充為24個。上海市政府要求從上海口岸入境的過去14天來自或去過重點國家的入境人員，從嚴從緊落實14天居家隔離健康觀察措施。對浦東新區的涉外社區而言，這意味著隔離人數的增加和隔離工作的幾何級數的遞增。

3.涉外社區居民權利意識濃厚，防控管理手段的嚴格統一與居民的個性化訴求存在沖突，極易引發矛盾糾紛

浦東的幾個著名的國際社區，其外籍率都達到了50%以上。通過調研發現，居住于涉外社區的居民，無論是中國居民，還是外籍居民，都具有權利意識濃厚的特點。他們對于個體的權利，無論是人身自由權、監護權、隱私權，還是相鄰權，都有很敏銳的權利意識，并且會為權利的實現據理力爭。然而，疫情洶涌，新冠肺炎作為建國以來重大突發公共衛生事件，行政部門采取嚴格的防控手段勢在必行。在這樣的背景下，涉外社區的抗疫管理必然面臨更多的文化沖突，遭遇更多的排斥和對立，社區防控環節如果不能做到管理精準、服務精細，如果不能將心比心、換位思考，及時體察社區居民的生活需求和情感需求，則極易累積沖突能量，妨礙后續工作的開展。

二、浦東新區涉外疫情防控的主要做法

1.靈活防控：疫情多變應對亦變，政策動態調整回應境外疫情變化

新冠肺炎疫情爆發以來，浦東新區迅速反應，成立由區委書記擔任組長的區疫情防控工作領導小組。在疫情防控進入關鍵期后，浦東注意把握不同階段的主要矛盾和次要矛盾，合理安排，精準施策，隨著疫情的變化隨時調整抗疫方略，堅決打贏疫情防控阻擊戰。

浦東的涉外社區疫情防控管理政策節點與全市疫情防控工作重點轉變基本同步。2020年1月23日起，區級層面社區防控和公共區域防疫消殺已經全面鋪開。向城市常態化運行后的防控模式轉變，浦東加快深化細化各項工作方案和應急預案。涉外社區防控工作扎實開展，村居干部全員上陣走家串戶、嚴防死守，機關、事業單位骨干力量下沉一線，全力以赴，落實各項防控措施，守牢小區大門，扎緊居村籬笆。第二個轉折點是上海防疫工作切換到以防控境外疫情輸入為重點，坐擁浦東國際機場這一世界級航空樞紐的浦東新區，正成為真正的“前線”。浦東開始舉全區之力、全力以赴，為上海守好“東大門”、為全國守好“國門”。3月6日下午2點起，浦東新區“機場24小時駐點值守”接送境外來滬返滬人員居家隔離工作全面啟動，確保從入境—登記—分流接送—居家隔離，環環相扣、形成閉環。浦東新區多個部門緊密協作，確保機場、隔離點、留驗點、社區間形成嚴密無縫的“閉環”。

社區環節是閉環的終端，在防疫政策依然允許居家隔離的階段，各個涉外社區承受了巨大的防控壓力。一方面，資源有限而防控刻不容緩，為了盡可能調動更多資源投入防控，很多社區都發揮了“1+3+N”機制的作用，即黨組織引領居委會、業委會、物業“三駕馬車”，利用公安、城管、法律援助等下沉居民區力量、各類社會組織、各類志愿者等聯動資源，合力抗疫。另一方面，社區工作人員必須隨時待命，隨時回應，全速運轉。社區干部、社區醫生經常凌晨守候在社區門口，等待居家隔離人員被轉運過來。居家隔離階段的管理同樣是一次大考。除去每日例行的健康問詢、生活幫助之外，經常還要回應被隔離居民的特殊要求，以及同一社區居民的意見和投訴。正是依靠多方主體齊心協力、依靠基層社區干部的巨大的責任心和隨時應變不拘一格的工作態度，社區環節的防控才能嚴絲合縫，沒有疏漏。

2.精準防控：“四個一、四到位”防控管理有百密無一疏

面對返滬的外籍人士的疫情防控工作，浦東新區各街鎮在管理的過程中，注意管理力度與管理溫度并重，原則性與靈活性兼顧，取得良好實效。其中，“四個一、四到位”的防控舉措尤其值得稱道。

一張網，人員排摸到位。在大數據信息基礎上，抓實抓細街區、樓宇、樓組疫情防控責任包干，全覆蓋、地毯式做好外籍人員信息排摸，確保底數清、情況明、數據準。以聯洋國際社區為例，該社區通過全面排摸信息，多方共享信息，大幅縮短外籍人士的轉運時間。具體而言，浦東公安分局花木派出所聯合浦東聯洋涉外社區，推出“云報到”小程序，將填表流程“前置”，讓入境的居民提前三天在國門外、在回滬飛機的艙門外填寫入境時間、居住地址、轉機途經國家、隔離方式等信息，方便社區民警提前掌握回滬境外人員信息。同時，社區民警又將信息反饋給在機場的浦東出入境辦公室民警，做到信息互通，當境外人員抵達時即做好相應措施。據估算，該項舉措可將每位境外返滬的旅客從出海關到回家的時間縮短約2小時。③

一道門，信息登記到位。金橋鎮的碧云國際社區是上海綜合性國際社區之一。碧云社區在轄區內20個生活小區和2個服務公寓門崗處，統一設置中、英、日、韓、意等語言的“來滬人員登記處”，門口的多語種宣傳材料、信息登記表和溫馨提示成為各小區“標配”。社區還會通過運營商軌跡查詢、“隨申碼”“健康信息登記”等，多渠道全面掌握境外來滬人員信息。碧云社區關于涉外小區入口管理標準化模塊，已被復制推廣至全區。

一個群，服務保障到位。以洋涇街道陸家嘴花園社區為例，該社區外籍居民比例很高，居委在發放給外籍居民的服務卡上，除了印制居委和物業服務電話外，還印有一個“生活無憂群”二維碼，志愿者根據需要為群里居家隔離的外籍人士提供各類生活保障服務，包括代購生活用品、代送快遞、代扔垃圾等。疫情初期，在張江科學城的不少外籍人士不知道該怎樣預約口罩。張江鎮境外人員服務站的涉外社工主動在微信公眾號、微信群中告知預定方式，并耐心指導或代為預約，讓外籍人士及時拿到口罩。

一群人，對話溝通到位。做好外籍人士防疫服務，無障礙溝通是前提。洋涇街道通過線上線下提供翻譯服務的形式，為轄區40個居民區、23個主要商務樓宇提供志愿服務，協助居委工作人員、醫務人員開展疫情相關多語種宣傳、排查、服務保障等工作。張江鎮防控辦專門設立了涉外組，集中應對境外疫情輸入性風險。涉外組中的秘書小組有兩名精通外語的社工“坐鎮”，加上翻譯機器及外語志愿者的幫助，能夠解決大部分的語言交流難題。

3.依法防控：一視同仁、以法為據的防控尺度無往而不利

浦東新區諸多的國際社區中，雖然外籍率大多超過五成，但中外混居是普遍情況。復雜的居民構成，要求社區居委在進行防控管理時，必須標準明確，尺度統一，自覺接受居民的審視和監督。法律是最大公約數，是社會的共識，堅持依法防控正是對防控過程中公平公正的堅守，更容易獲得社區居民的認同和支持。在涉外社區的防控過程中，正因為堅持依法防控的立場，很多矛盾得以化解，很多舉措得以推行。

以碧云國際社區為例，3月14日，原租住于碧云社區酒店式公寓的美國公民理查德，焦急地從北蔡隔離點打來電話，向碧云第一居民區黨支部書記沈佳青反映：由于來到隔離點十分倉促，他常用的一臺筆記本電腦留在了公寓里。而自己現在手邊工作很多，必須要用那臺電腦來處理。理查德向小沈求助，請他幫忙取一下電腦，送到隔離點。小沈立即答應下來，他來到理查德租住的酒店式公寓，在物業的協助下，打開理查德的房門，同時全程與理查德進行視頻對話，按照理查德的指引，迅速找到電腦，關上房門，安全離場。整個過程，全程錄像，同時有物業工作人員全程見證。精細服務亦不忘證據意識，依法防控的理念體現在每一個細節中。④

中外混居的涉外社區在進行疫情防控過程中，必然面臨不同國籍居民的相互比較問題。對此，浦東的各涉外社區始終堅持一視同仁、中外一致的均等標準推行防控舉措。事實證明，這種不卑不亢、不厚此薄彼的處置姿態，既獲得了外籍人士的尊重，也贏得了中國居民的支持，創造了融洽的社區防疫氛圍。以仁恒濱江園國際社區為例，他們對被隔離的居民，實行一家一群的服務方式。這種方式能夠很好地保護被隔離居民的隱私，外籍人士尤其重視。雖然這樣的服務方式是因外籍人士的文化背景而催生，但居委干部從一開始就明確：無論對中國居民還是外籍居民，只要是被隔離對象，一家一群的服務方式，全部同等享受。再以碧云國際社區為例，他們為被隔離居民提供的“暖心服務包”（內有口罩、消毒液、洗手液、居家隔離注意事項、防疫友情提示卡等），所有被隔離居民，不分中外，都可享有;對被隔離居民的服務標準，無論中外，都采取同一標準。

4.人文防控：手中有尺心中有情，隔離居住卻不隔離愛的“浦東溫度”

在此次疫情防控中，很多成熟的涉外社區通過各具特色的工作機制，將居家隔離標準化，防控工作既有力度又有溫度，取得了社區居民的一致認可。例如，碧云國際社區居委的“三對一”專人包干制模式：每個隔離家庭安排1名社區醫生、1名涉外社工（或外語志愿者）、1名物業專員包干服務。服務內容主要是“三個一”：贈送1個 “暖心服務包”;為每戶居家隔離家庭建立1個微信群;每天1個“愛心call”。仁恒濱江園居委的“1+5”保障小組模式：1戶對象明確1個組長，牽頭落實好生活幫扶、垃圾處置、居家動態、體溫監測及心理疏導等5項服務保障任務。⑤

5.智慧防控：激活外籍力量，“以外助外”的防控策略事半功倍

國際化的浦東有近10萬外籍人士，這是抗疫的一支重要力量。如果能夠善加利用，必能產生四兩撥千斤的神奇效果。在新區文明辦的推動下，本著“防疫無國界”的信念，志愿者服務防疫一線的相關工作一直在有序開展。

疫情之初，浦東新區各街鎮主動招募外籍志愿者，共同守護美麗的家園。擁有多個國際化社區的唐鎮，第一時間成立網上外語志愿者驛站，早招募、早培訓、早介入，招募英、法、德、意、俄、日、韓、菲律賓、烏克蘭、波蘭等多語種外語志愿者60余名，全方位協助做好外籍入境人員返家登記工作。還有很多一直熱心參與社區事務的外籍人士，在本次疫情防控中，利用自己熟悉社區環境和社區人群的優勢，繼續為社區服務。陸家嘴仁恒濱江園國際社區中的“洋委員”，平時就是社區事務的積極參與者。在抗疫過程中，他們主動承擔了對外籍人群的信息傳達、解釋說服工作。考慮到很多外籍人士因為語言障礙，無法第一時間獲得疫情資訊，“洋委員”們每日主動翻譯最新的疫情新聞發布到外籍人士集中的微信群中，用公開透明的信息安撫外籍人士的焦慮情緒，為居委和政府的抗疫工作潤滑渠道，提供助力。

三、浦東新區涉外疫情防控的經驗啟示

1.融人本精神于嚴格管理中，以管理溫度提升管理效能

雷厲風行的抗疫措施，嚴之又嚴的管理舉措，是阻斷病毒傳播、維護城市公共安全的剛性堅持。對于入境外籍人士從艙門到家門的閉環管理，對其行蹤和近況的嚴密監測，體現了管理的嚴格謹慎，確保了防控的精準高效。雖然浦東區域范圍內并未出現針對外籍人士使用“限期離境”等強制手段的極端案件，但是防控過程中的剛性堅持不折不扣。

嚴之又嚴與人本精神互為表里，剛性堅持與柔性手段不可偏廢。嚴格的抗疫手段必須注入人文關懷、精細管理的靈魂，才能在防控過程中獲得更多外籍人士的理解和支持，變被動管理為主動配合，減少管理成本，提升管理效能。

浦東城市治理素有“繡花功夫”的美譽，其背后恰恰是精細化管理的先進理念。精細化管理必然意味著以人為本的個性化管理，必然注重原則性和靈活性的辯證統一。以力度確保管理效能，以溫度提升管理對象的獲得感。對外籍人士嚴格防控的同時，對其微觀層面的個性化需求，如飲食方面、宗教方面的特殊要求，家庭隔離中的情感訴求，個人信息的保密要求等，管理者必須時刻注意共情和換位，持之以恒地用同理之心回應被防控外籍人士的訴求，以人本精神孕育管理溫度，以管理溫度達成防控對象的接納和配合，從而大大提升管理效能。

2.理性對待文化差異，以科學態度和包容心態處理文化沖突

文化是一個國家發展歷程中凝結形成的民族信仰和精神涵養，代表了國人的統一意志和行為準則。中外文化背景的不同，必然導致疫情防控過程中管理方和管理對象之間遭遇文化沖突。對中國公民認為理所應當的防控管理手段，外籍居民卻有不同的認知和思維，進而產生差異和爭論，導致管理中的排斥和對抗。

浦東新區在針對涉外社區居民的疫情防控中，遭遇的文化沖突極具典型性。具體而言，文化沖突主要集中在以下幾個方面：一是個體權利與國家權力的沖突，外籍居民植根于西方的文化背景，以權利本位思考問題，對個體權利非常關注。但在疫情防控的大背景下，個體權力中的隱私權、監護權等權利勢必要服從防控管理，受制于國家權力，由此帶來的不理解和抵觸不可避免;二是宗教信仰方面，某些宗教有特殊飲食要求和儀式要求，在隔離環境中很難滿足外籍居民對食物、不被打擾的時間，以及儀式空間的要求，由此導致的沖突也不鮮見;三是衛生習慣方面，外籍居民對于戴口罩的拒絕態度與文化背景深度相關。在外籍居民的認知中，口罩與病人、搶劫者以及恐怖分子聯系在一起，這種思維方式導致其對強制性戴口罩的要求表現出強大的心理反抗。

浦東新區在涉外社區疫情防控過程中秉持理性態度，正視文化沖突的客觀性，同時直面沖突，積極作為。首先，秉持科學態度處理文化沖突。各國文化固然有其差異性，但文化必須服務于人的生存與發展。疫情當前，在沒有完美解決方案的前提下，必須拿出對待疾病的科學態度，淡化文化背景，將個體的生命權置于價值判斷的頂端，不允許文化因素干擾人類的生存和安全。其次，秉持包容心態化解文化沖突。承認各國文化有其固化性和傳承性，在文化上力求求同存異，在管理上力求包容而富有彈性。尊重外籍居民的宗教信仰和飲食習慣，盡可能創造條件，滿足其合理訴求;理解外籍居民的思維習慣和表達方式，拓展多種渠道真誠溝通，以達成外籍居民的體諒和支持。

3.防控管理一視同仁，以平等執法標準彰顯大國自信

在疫情防控過程中堅持中外一致、一視同仁的防控標準，是一個自信大國的應有作為。無論是上海市層面，還是浦東新區層面，對外籍居民防控管理的均等標準始終堅持如一。3月24日舉行的上海市新聞發布會上強調：“中外人士一視同仁，上海外防輸入，一個標準、一把尺子。”⑥浦東新區外辦發布《關于一線工作人員做好外籍人員疫情防控工作的提示》，明確要求“不得厚此薄彼”。對中外籍人員應一視同仁，對不同外籍人員也應一視同仁，一律按照國家有關法律法規以及市、區防控辦有關疫情防控要求采取相關舉措。

平等執法有利于展示成熟的法治自信。“超國民待遇”“外籍人士優先”，一定程度上源于改革開放初期對外資和外來技術的需求。為了促進經濟發展，積極引進外資，改革開放早期曾給予外企及外籍人員一系列優惠待遇，以至于有了“超國民待遇”一說，另外也與屈辱的半殖民地歷史有關。隨著我國綜合國力和國際地位的提升，隨著國家法律法規的健全，國家政策已經實現了國內外“一視同仁”。在疫情防控執法中，如果刻意抬高外籍人士待遇，甚至對其違法犯罪行為過分包容和放縱，不僅無益于樹立民族自信，反而有損于大國風范和民族尊嚴。疫情防控應堅持“人人平等而非內外有別”，這是對法律原則的堅守。

4.吸納社區力量參與疫情防控，以社區自治助力政府治理

多年來經濟的高速發展和社區建設的深入推進，社區的多元化特征日益顯著，傳統的“政府主導”社區治理模式已不再適應社會轉型的新形勢。在本次疫情防控過程中，社區居民自治意愿的充分激發，疫情防控的深度參與，帶來的社區居民自治能力的提高不僅有目共睹，其深遠意義更值得珍視。一方面，鼓勵社區自治有利于動員社區內的各類資源，整合力量共同抗疫，更好地實現政府當下的社會治理目標;另一方面，社區自治能夠反向約束政府權力，從而實現真正的政社分開，督促政府在職能上實現從“劃槳人”到“掌舵人”的轉變，從萬能政府到有限政府的轉變。

浦東新區的外籍人士聚居的社區，在本次疫情防控過程中，表現出很高的社區自治水平，成為疫情防控過程中一股不可或缺的力量。一方面，通過鼓勵更多的社區內外籍居民參與抗疫，疫情防控獲得更多人力資源支持，“以外助外”成效顯著;另一方面，通過發動外籍居民參與疫情防控，親身體驗防控工作的艱辛與不易，增加了外籍居民對疫情防控工作的理解支持。經過本次疫情，浦東新區幾個重要的國際社區的居民、居委、業委會都獲得了很好的自治能力的訓練，日后在社區管理過程中，將更為主動和有效。當社區自治達到一定水平后，必然推動政府部門將職能集中在決策、監督、協調和指導等工作上，而把非純公共物品生產的具體職能讓渡于社區。社區自治功能的擴大和政府管理的適度退出相得益彰，社區自治將更具生命力。

5.平時深耕社區，戰時才能凝聚合力協同治理

抗擊疫情如同戰場殺敵，戰力如何取決于平時功夫。浦東新區幾個在疫情防控中頗有作為的國際社區，都有其共同特點。首先是社區居委平時積極作為，通過居委的細致工作深入居民生活，融合居民群體。例如，仁恒濱江園社區，一年四季中，居委都會針對不同國籍、不同年齡、不同文化背景的社區居民舉行各種活動，在促成社區形成良好的文化氛圍和生活氛圍的同時，與社區居民建立了順暢的溝通渠道;其次是社區具備強大的凝聚功能，社區居民自治愿望強烈，愛家護家，有很好的社區事務參與積極性;最后是社區已形成成熟的自治組織架構，協同治理理念深入人心，戰時來而能戰，戰而能勝。組織架構是在長期的自治過程中沉淀下來的，協同治理的理念也是各社區主體長期磨合的結果。以仁恒濱江園社區為例，該社區的“洋委員”制度，“三會”制度，在平時的社區自主管理過程中一直發揮著積極作用⑦。在本次的疫情防控過程中，這些制度在搜集社情民意、傳遞防控信息和疏解社區居民心理方面，高效運轉，發揮了不可替代的作用。

注釋：

①《守好抗擊疫情兩個陣地》，2020年03月12日，http：//www.xinhuanet.com//comments/2020-03/12/c_1125701360.htm.

②《疫情中管理好“小小聯合國”——記仁恒居民區黨支部書記唐佳》，2020年6月9日，http：//www.pudong.gov.cn/shpd/news/20200609/006006_8acb3d36-9235-4fee-a1fe-895188493a3a.htm.

③《“云報到”讓入境旅客早到家2小時，或將在上海浦東推廣》，2020年3月26日，https：//www.sohu.com/a/383376515_260616.

④《常住外籍人士超三千，碧云社區“三關”防控無縫銜接》，2020年3月16日，http：//n.eastday.com/pnews/1584311338017027.

⑤《碧云社區“三關”防控無縫銜接，讓居民感受安全和溫暖》，2020年3月16日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1661295730424971664&wfr=spider&for=pc.

⑥《上海外防輸入一個標準、一把尺子 中外人士一視同仁》，2020年3月25日，http：//sh.sina.com.cn/news/m/2020-03-25/detail-iimxyqwa2991060.shtml？cre=tianyi&mod=pcpager_fin&loc=36&r=9&rfunc=100&tj=none&tr=9.

⑦ 《浦東仁恒濱江園：“1+3+N”筑牢涉外防疫的“銅墻鐵壁”》，2020年3月11日，http：//www.shjcdj.cn/djWeb/djweb/web/djweb/home！info.action？articleid=ff80808170bff8d00170c4b3d0d10030.

（作者單位：中共上海浦東新區區委黨校）

（責任編輯? ? 矯海霞）