對住房公積金內部控制制度的思考

曾欣

住房公積金制度是我國社會保障體系的重要組成部分。專家稱，如果按照現在的速度增長，在不久的將來，住房公積金將會成為中國最大的基金。但近年來，伴隨著住房公積金規模的日益龐大，住房公積金管理領域大案要案頻發。公積金在加快城鎮住房制度改革、完善住房供應體系、改善中低收入家庭居住條件等方面發揮著重要作用。強化住房公積金管理運作中的內控機制，是確保資金安全措施中的重要組成部分，是維護繳存人利益，堅持“以人為本”的思想體現，是學習落實“將改革進行到底”的內在要求。

一、引言

住房公積金事業發展的基礎是住房公積金制度的建立，住房公積金的核心是資金的不斷積累;住房公積金的效應是資金的合理運作;住房公積金的保證是資金的安全。然而，資金安全的保證作用又是貫穿于發展運作的各個過程，滲透在發展運作中的各個環節，牽涉到管理中的各部門和管理人員，因此，形成資金風險防范體系，特別是強化風險防控體系中的內控機制，采取行之有效的措施和必要的手段顯得尤為重要。

二、住房公積金內部控制現狀

根據內部控制指引，住房公積金系統內部控制作為單位內部控制的重要組成部分，是指住房公積金為實現資金管理安全最大化，通過制定和實施一系列會計、業務、稽核工作中制定、程序和方法，對內控風險進行事前防范、事中控制、事后監督和糾正的動態過程和機制。

住房公積金事業已經由起步進入發展期，住房公積金內部系統控制系統已初步建立并相對有效運行。但是隨著住房公積金事業的不斷發展壯大，現有內部控制已不能完全適應新形勢的要求：

一是內部控制建設存在薄弱環節，住房公積金隨著業務的擴大，很多職工身兼多崗，崗位設置上出現了職責合并，從而使一些不相容職務得不到分離，影響了會計信息的真實性。

二是會計信息化建設已不能適應公積金事業日益發展的需要，現有會計軟件功能不能滿足日益發展的業務核算需要，加之會計人員的電算化水平不高，財務軟件運行問題不能及時處理，影響工作效率。

三是缺乏健全的會計監督評價體系，檢查頻率和深度難以達到規定要求，不能與風險相適應。

三、分析住房公積金內部控制現行制度

住房公積金內部控制制度包含：住房公積金管理整體層面的內部控制活動，住房公積金會計系統內部控制，住房公積金業務系統內部控制，住房公積金稽核系統內部控制。

（一）住房公積金管理整體層面的內部控制活動

1.不相容職務分離控制

不相容職務分離的核心是“內部牽制”，這是崗位間互相監督、互相制約，防范風險的重要舉措。住房公積金的業務活動通常可以劃分為授權、簽發、核準、執行和記錄五個步驟。每個步驟都應由相對獨立的人員或部門分別實施，確保不相容職務的分離，從而發揮內部控制的作用。住房公積金管理中心的不相容職務主要包括：提取業務中的初審崗與審批崗;貸款業務的初審崗、復審崗和審批崗;會計核算中的會計崗和出納崗、空白憑證的保管人和使用人;信息系統管理員與業務操作員等。

2.授權審批控制

有效的內部控制要求每項業務活動都必須經過適當的授權批準。授權審批控制要求住房公積金管理中心根據授權的規定，明確各崗位辦理業務的權限、審批程序和相應責任。合理的授權應明確規定：所有業務活動未經授權不能被執行;所有人員不經合法授權，不能行使相應的權力，即授權者和被授權者均應在規定的范圍內行事，不能隨意越權授權和越權執行有關的權力;無特殊情況，所有業務與人員一經授權必須予以執行。

（二）住房公積金會計系統的內部控制

住房公積金管理中心應嚴格執行《住房公積金會計核算辦法》、《住房公積金財務管理辦法》等規章制度的規定，加強會計基礎工作，明確會計憑證、會計賬簿和財務會計報告的處理程序，保證會計資料真實完整。在運用會計系統控制時，管理中心需高度注意對會計憑證、會計賬簿和財務會計報告的稽核。有效的會計系統嚴格遵守“不相容職務分離”原則，具體措施有：常德市住房公積金資金劃撥嚴格實行三級審批制度，由資金核算部會計根據受托銀行的放款進度以及貸款基金戶的資金結余情況、需要支付的手續費等信息，及時填制資金劃撥審批表，經資金核算部負責人審核，送分管領導、單位主管領導審批后，由出納、會計和核算科負責人共同辦理轉賬手續;簽發支票的印鑒必須分由會計、出納和核算科負責人保管，不得由一人保管全套印鑒。支票的使用人和保管人分離。支票的領用必須按規定程序進行;定期存單和國債憑證等重要單據存放于銀行保管箱，由兩人共同保管、互相牽制，只有憑單位證明，兩人同時辦理才能領取。

（三）住房公積金業務層面的內部控制活動

住房公積金管理中心在設計業務流程和操作規程時，應考慮各個流程潛在的風險，并將內部控制的要求嵌入各個流程中。

1.歸集業務的控制活動

歸集業務主要風險點：住房公積金賬戶管理混亂，存在繳存單位或個人信息錯誤或不完整、空戶、休眠戶、一人多戶等現象;審批業務不依程序辦理或超時辦理;申請資料不全等。

歸集業務控制措施;常德市的住房公積金開戶、匯繳、補繳等業務，直接在受委托銀行辦理，管理中心應制定規章，防止或修正上述賬戶管理的情況，待住房公積金綜合信息系統上線后，要全面清查公積金賬戶，逐一核對和補錄賬戶信息，真正實現單一賬戶管理，杜絕因職工信息不全等原因導致的串戶問題;其他歸集管理業務，如繳存比例和繳存基數的調整、緩繳、少繳補繳申請、繳存證明和貸款證明等業務，按事先制定的流程和程序，嚴格審查證明材料，依時辦理。

2.提取業務的控制活動

提取業務主要風險點：單人完成整筆提取業務，隨意性大、容易滋生舞弊行為;對材料真實性判斷手段落后，容易產生差錯;申請人的提取材料不全;非規定的提取范圍;非規定的提取人;身份證件無效;提取金額超過規定額度等。

提取業務控制措施;重設提取流程，建立提取業務二人審批制度，即一人初審，一人復核、審批;改善證明材料辨識、審核的手段，比如借助業務系統，與有關部門聯網核查資料的真實性，防止偽造資料騙提行為;嚴格審查提取人的資格和提取額度。

四、完善住房公積金管理內部控制制度的建議

（一）內部控制環境的設計與再造

1.提高內部控制意識和重視內部控制文化建設

內部控制制度得以實施和完善的基礎在于全體人員對內部控制的正確認識。首先，領導層應對住房公積金管理的潛在風險和發展目標等有科學認識，發揮主導和垂范作用;把內部控制原則、風險控制和防范的責任觀、應對風險的措施等的知識的培訓作為一項長期工作，讓全體人員逐步理解其在內部控制中的職責，并在日常工作中貫徹內控要求，形成住房公積金管理的內部控制文化，所有員工自覺按制度行事，營造良好的內部控制環境。

2.建立科學有效的治理架構

在內部機構設置時，應根據相互協調和互相制衡的原則配置業務部門、管理部門和監督部門。

建立科學的住房公積金管理的組織架構，首先要強化住房公積金管理委員會的決策職能。管委會成員必須熟知與住房公積金管理有關的法規、政策，熟悉住房公積金各項業務，加強專業素養以更好地履行其職責。

（二）加強住房公積金管理的風險評估

住房公積金管理的風險評估，是指及時識別、科學分析影響住房公積金管理的內部控制目標實現的各種不確定因素，同時采取應對策略的過程。這是確定如何管理和控制風險的基礎，是內部控制有效運行的關鍵因素。住房公積金管理中心應結合不同發展階段和業務情況，進行風險識別和風險分析，及時調整風險應對策略。

住房公積金管理中心在進行風險評估時應特別關注以下情形：新進人員可能不理解住房公積金文化，忽略內部控制;新的信息系統上線，有可能使原有的內部控制暫時失效;政策的變更，如住房公積金利率調整、住房限購限貸政策的推出等，會影響資金的流動性、貸款業務的開展。要及時識別將要或已發生的變化，設置預警系統以識別警示新風險，明確風險預警指標。同時應建立突發事件應急處理機制，明確風險預警標準，對可能發生的重大風險或突發事件，制定應急預案，明確責任人員、規范處理程序，確保突發事件得到及時妥善處理。

（三）建設綜合的住房公積金管理信息系統

住房公積金管理信息系統應涵蓋住房公積金的歸集、提取、貸款、會計核算、統計等全部業務。住房公積金管理中心應充分發揮信息系統在內部控制中的作用，將管理意圖和控制措施嵌入信息系統，提高內部控制的效率和效果。

開發住房公積金管理信息系統時，可考慮與相關部門聯網，獲取住房公積金業務的相關信息，為住房公積金擴面工作提供依據，也可在一定程度上規避騙提、騙貸及不良貸款等風險。例如，與工商行政管理局聯網，幫助確定應建立住房公積金制度的單位數量;與社會保障局聯網，參考工傷保險的人數，幫助確定住房公積金應繳人數;與房產管理局聯網，取得當地房產交易數據，為提取、貸款業務確定房產交易的真實性等。

住房公積金管理中心在開發信息系統時，還要充分考慮各項業務的主要風險點，對可借助系統控制部分，預先設定，降低人為因素對內部控制實施的影響。可以主要從對各崗位的授權限制、對流程的限制、對審批條件的限制等方面進行考慮。

（四）建立內部審計機制，完善住房公積金管理的內部控制監督

獨立客觀的內部控制監督機制是內部控制有效性的保證。內部審計科是在公積金管理中心主要負責人領導下行使內部控制有效性評價和內部控制監督的職能部門，對各部門和辦事處進行監督，對業務進行全程監控，對潛在的風險適時介入，防患于未然。

充分發揮內部審計機制的作用，關鍵要做到如下三點：

1.保持獨立性、權威性和客觀性

稽核部在管理中心主要負責人領導下開展工作并向其匯報工作。管理中心應保障內部審計科的獨立性和權威性，順利開展內部控制評價和監督工作。稽核科必須與任何業務的具體執行分離，以保持其客觀性、中立性。

2.配備高素質的專業人才

內部審計人員必須具有良好的職業道德和高度的責任感，會計、審計等專業知識，對內部控制工作有較強的敏感性。同時還必須熟悉住房公積金管理的法規、政策和各項具體管理工作。

3.建立完善的內部審計制度

把住房公積金管理中心各個部室和管理部的業務合規性檢查、績效考核、經濟責任審計等列入審計范圍;按管理需要進行定期常規性審計和專項審計;把握主要風險點，重點關注內部控制制度的建立、各項規章制度的執行、業務崗位職責、業務流程、會計核算、財務管理情況等方面;設定審計工作程序和工作方法;根據審計結果，出具內部審計報告，提出整改建議。內部審計報告應提交給住房公積金管理委員會和住房公積金管理中心領導層。管理中心領導層應責成相關部室、管理部和相關人員及時修正內部審計報告指出的內部控制缺陷，并采取措施進一步完善內部控制。內部審計科必須跟蹤內部控制的整改情況。

（五）重要業務的內部控制活動

按照采取的具體措施，住房公積金管理的內部控制活動一般包括：整體層面的內部控制活動和業務流程層面的控制活動，且控制活動應與風險評估相結合。管理中心應針對該特定風險實施有效的控制措施。

五、結語

住房公積金制度是我國社會保障體系的重要組成部分。專家稱，如果按照現在的速度增長，在不久的將來，住房公積金將會成為中國最大的基金。但近年來，伴隨著住房公積金規模的日益龐大，住房公積金管理領域大案要案頻發。公積金在加快城鎮住房制度改革、完善住房供應體系、改善中低收入家庭居住條件等方面發揮著重要作用。強化住房公積金管理運作中的內控機制，是確保資金安全措施中的重要組成部分，是維護繳存人利益，堅持“以人為本”的思想體現，是學習落實“將改革進行到底”的內在要求。

（作者單位：常德市住房公積金管理中心）

指導老師：中央財經大學副校長馬海濤博士。