地方政府債券市場的完善路徑研究

吳奇

地方政府債券市場是組成國內經濟市場的一個關鍵部分，大多數情況下都采用債務管理的方式，而地方政府部門在國家經濟不斷進步發展的情況下，對財務管理和債務流轉機制進行改革。文中介紹了現階段建立健全規范的地方政府債券市場的必要性，并從多個角度入手分析了我國地方債券內部體制和其他管理中出現的缺陷，然后根據實際存在的問題，重點探索可行性較高的完善路徑，借此推進我國地方政府債券市場的發展。

地方政府債券市場的發展對我國的市場結構的現代化有重大影響?，F階段經濟環境不斷變化，地方政府需要加強應對債券市場出現風險的能力，完善地方政府債券市場，以適應新時期市場經濟發展的要求。

一、建立規范的地方政府債券市場的必要性

第一，地方政府債券市場的發展情況會影響該地區長期融資機制的構建。舉債權是各級政府在規范稅制框架下所擁有的財權，吸取了國家實行稅收制度的許多經驗，而且地方財政獨立于中央財政，地方財政的預算編制是該地區自行規劃制定的，所以地方政府舉債實際上是正常的經濟活動。建立起規范的地方政府債券市場，不僅有助于我國金融體制改革的進程，同時也有助于拉動地方經濟的發展。

第二，地方政府債券市場的發展能夠促進地方政府融資行為的規范化。國內地方政府用不同名義的隱性政府債務并不統一，所以需要發展地方債券市場，從而提高發行債券的透明度與規范性，能夠減少不合理債券存在的風險。

第三，地方政府債券市場的發展能夠促進資本市場體系的完善。我國資本市場的發展狀況落后于其他發達國家的資本市場，債券市場作為資本市場的重要部分，債券市場也與其他發達國家存在較大的差距。這就導致中央政府的債務負擔過高，對債務的依賴性太強，就擴大了中央財政面臨的風險，而且也使得債券市場整體結構缺乏科學性，不利于經濟的發展。

二、我國地方政府債券市場發展存在的問題

（一）難以滿足地方經濟社會發展的需要

新預算法實施后，債券的發行變成了政府最重要尋求融資渠道，但從現階段政府債券發行的規模來看，發行規模較小無法達到地方經濟發展的需求。例如2019年地方政府發行的債券一共發行了43624億元，其中一般債券發行了9074億元，專項債券的發行量達到了21487億元，但是根據國際上規定的地方政府債券發行的警戒線來看，我國地方政府債券的數量還有發展的空間。如果地方政府債券的發行規模受到限制，就無法達到地方發展的要求，使得市場活力不足。

我國政府債券發行的種類較少。現階段，我國地方政府債券發行的類型主要分為一般債券與專項債券這兩種形式。地方政府發行的一般債券通常是以非營利的目的來發行，在一定期間內以公共預算收入總額為主來償還支付債券的本金與利息的特別貸款。地方政府發行的專項債券是與普通債權相對立的，這部分資金一般用于具有特定收入的公益類型的項目，并在一定期間內用之前投入資金的相應項目的收入來支付本金和利息。總體來看，地方經濟社會發展的項目眾多，目前政府債券僅有一般債券與專項債券兩類，與廣泛的市場需求相比，無法滿足現有的經濟發展水平和市場結構改革的要求。

（二）地方政府債券相關的法律制度不夠完善

雖然我國已經頒布了《新預算》，也允許地方政府有發行債券的權限，但對于地方政府債券舉債方面還有十分明確的規定，對一些職權的規定還不夠清晰和具體實施辦法還不夠細化，也就是說地方政府債券相關法律還不夠完善。在國家層面上的《預算法》有明確規定，市縣級政府確實需要舉借債務的時候可以向省級政府舉借，由省級政府進行地方債券的發行。然而《預算法》里沒有十分明確各級地方政府之間的職權和舉債責任，這也就是因為地方政府在財務管理和債務流轉方面的地方性政策不夠完善，甚至出現各級政府收支狀況與財務管理狀況不相符合的現象。這也就使得地方政府在進行債券發行和管理等方面的權責不明晰，不利于地方債券正常順利進行。

由于各級地方政府的經濟發展水平存在一定的差異，也就使得各地方政府的收入會有所不同，那么各級地方政府進行債券的發行和舉債的限定上也會有所不同，財政實力強的省級政府就可以有較強的債券調控能力，對市縣級政府的舉債也也相應支持力度更大。但隨著城鎮化發展的推進，社會基礎設施建設也不斷再市縣級完善，市縣級的許多民生工程會更多，市縣級政府再等到省級政府代發的債券，就會降低市縣級政府抵御金融市場風險能力，不利于市縣級政府的地方債務管理，也就會使得省級政府與市縣級政府之間在債務方面管理權責不明。

（三）地方政府債券管理市場化程度有待提高

自從2015年起，我國地方政府債券發行工作是基于成熟的債券市場，從二十世紀末我國的國債發行再開，現在地方政府債券的方式選擇基本上遵循之前國債發行的流通、利息與償還方式，是根據市場經濟的要求來進行的。針對現在經濟發展的狀況，現代化的地方政府債券管理市場化程度還有很大的進步空間。現在，地方政府債券的基本上與國債的發行方式相關，市場調節的職能沒有得到充分體現。根據最新的法律法規要求，以承銷、招標等模式發行的地方政府債券利率，是需要按照同一代償期間內1-5個工作日的國債平均收益率制定，這樣容易造成地方政府債券的發行量減少。另外，一部分地方政府的在發行債券時可操作性較強，存在與國債的利率相比，地方政府的債券收益率更低的情況，不符合一般情況下的市場規律。市場化程度較低時，地方政府發行的債券的利率不能合適地反映地方政府的信用狀況，也無法反應資本市場的供求關系。

（四）地方政府債券市場信息透明度不高

受地方政府發行的管理方式的影響，市場無法有效調節地方政府債券的利率，而且發行的債券達不到地方社會經濟發展的要求，就會使得地方政府債券市場的信息透明度較低?？傮w來說，制約地方政府債券市場發展的重要一點就是信息的披露程度不高，主要體現在地方政府發行債券的主體信息不規范。相關的規定要求，中國地方政府債券的發行需要披露具體的信息，其中包括省級債務詳情、發債主體信用評級等情況，但是地方政府卻未曾將這部分內容公開。債券交易的披露信息不完整，這也是影響地方債券市場運轉的重要原因。

三、推進中國地方政府債券市場發展的措施建議

（一）合理界定地方政府債券的發行主體和債券品種

對于地方政府債券的發行主體與品種進行合理地界定[3]。地方政府債券中的一般債券發行目的經常是為地方基礎設施建設提供資金，這部分債券由地方政府承擔全部責任。地方政府債券中的專項債券經常是為政府能夠自負盈虧的資金投入項目提供資金，這些項目得到地方政府許可，這類地方政府債券發行量較大，但是債券的贖回只限于項目收入，地方政府和融資平臺公司不需要承擔全部責任。所以要完善地方政府債券市場的發展，需要提前進行規劃分析投資項目的具體情況，為了保證債券發行主體的利益最大化，來合理的界定我國地方政府債券的發行主體與品種，可以有效保證責地方政府債券發行的水平。

（二）健全地方政府債券經濟和法律制度

雖然國家層面上有頒布了關于地方政府債券的法律法規，但在地方各級政府上的具體實施方案還不夠明確和細化。這就還需要進一步健全和完善地方各級政府的債券管理。要明確規定和劃分省級政府和市縣級政府在債券管理和債券流通的責權，同時要加強對地方經濟管理和法律管理方面法律法規的完善，將各級地方政府和企業在金融流通方面的責任分清，提高地方政府在金融流通中的管控能力。也就是說，明確政府與企業的關系，并對地方政府債券的流通和存放妥善安置處理，可以利用地方政府自身的職權，將地方政府債券推行到市場上，進行企業債務市場化，政府將與企業之間的債券責任分清，不直接為企業承擔后果。此外，還需要在相關的法律法規里面明晰貸款合同制度，對于舉借債務和相應違規行為都要做出相應的細化規定。通過對貸款期限的改變和相應合同內容的修訂來讓步利益，對于違法違規的債務進行嚴肅處理，盡可能地把債務風險降低。

（三）建立地方政府債券的市場化約束機制

建立地方政府債券的市場化約束機制，也是進一步完善我國地方政府債券市場的有效保障，因此有必要加強地方政府債券的市場化約束機制建設。具體來說，首先，建立動態信息公開制度。通過收集公開資金利用和項目收益相關的信息，加大對地方政府債券發行主體的保護。其次，應當引入信用評級機制。信用評級能夠提高地方政府債券的信息公開程度與透明程度，讓投資者可以合理科學地評估地方政府債券的信用風險。此外，運用信用評級機制，還可以提高債務的公開程度，借此確立我國的債務評級指標，提高地方政府債券管理的市場化程度。

（四）完善地方政府債券市場運作機制

完善地方政府債券市場運作機制，可以有效推動中國地方政府債券市場發展。提高地方債券市場的市場化的程度，可以主要以公開發行的方式向個人投資者發行?，F階段有地方政府提出了增強市場透明性的債券發行方式，采公開招標發行方式，并且有部分地方政府債券試點創新選擇了承銷團機制。這些發行機制能夠豐富地方政府債券的運作機制，依靠成熟高效的平臺，利用債券的先天優勢，公正合理地進行價格設定，能夠推進地方債券市場的管理，有效避免各種風險。

四、結語

我國地方政府債券市場經過四年的發展建設，目前已經取得了明顯的成果，進入現代化發展的新階段?，F在，現階段我國的地方政府債券市場還是存在許多問題，市場化程度與信息透明程度較低都制約了我國地方政府債券的發展。地方政府債券市場的發展需要加快路徑建設并加強治理，明確地方政府債券市場中存在的問題，盡快形成以市場調節為主的地方政府債券市場。

（作者單位：海通證券股份有限公司）