發展型社會政策對我國適用性研究

樸金子

近年來，隨著發展型社會政策理論體系的不斷完善，發展型社會政策對我國的適用性問題引起了國家和學者的高度重視。目前，我國面臨著經濟建設、社會治理、人口老齡化、環境污染、社會問題等來自多方面的發展壓力，我們需要探索出一條更行之有效、更科學合理的發展路徑來規劃我國未來的發展道路。本文從發展型社會政策在國際上實施過程中的實踐經驗和教訓出發，立足于我國目前的現實狀況，論述發展型社會政策對我國的適用性。

發展型社會政策，從最初被德國經濟學家瓦格納定義為調節財產所得和勞動所得之間分配不均問題的手段，演變到如今包括社會保障、醫療衛生、公共服務、住房福利、文化教育、人口政策、食品安全、城市規劃等各個政策方面的“積極的福利政策”，其核心是注重社會資本和人力資本的投資，注重長期的協調發展，進而達到國家的經濟政策和社會政策甚至其他各方面政策互相融合、互相促進的理想狀態。

一、發展型社會政策實踐的國際經驗和教訓

（一）第三世界國家發展型社會政策的實踐經驗

這里所說的第三世界國家主要是指經濟上欠發達、社會矛盾突出的一些非洲國家。在非洲，社會政策的積極實踐離不開政府的支持和幾位主要領導人的積極推動。如在非洲國民大會上提出的“重建與發展規劃”，承諾采納發展型社會政策思想，鼓勵民主參與，在發展經濟的同時消除貧困，促進人力資本的投資。在聯合國召開的社會發展國際峰會上，曼德拉總統對國家建設中實施發展性福利策略予以肯定并作出重要承諾，引起了國際社會的廣泛關注。同年，南非新政府社會福利部發表了《社會發展白皮書》，并與次年執行。這些計劃雖然取得了一定的成效，但由于缺乏政策的協調和宣傳，加上經濟發展面臨的困境，并沒有得到全面貫徹。

（二）亞洲國家發展型社會政策的實踐經驗

亞洲多國尤其是東南亞國家一直在為發展型社會政策的實施作出巨大的支持和努力，其中影響最大的當屬新加坡的中央公積金制度。新加坡的中央公積金建立之初只是最簡單、最基本的自我儲蓄型養老保障，參加者只有到退休年齡后才能提取賬戶資金，缺乏互助性、靈活性和保障性。后來政府認識到資金保障作用的有限性，對基金賬戶進行了合理的改革，儲蓄金中央公積金的職能和范圍都有了顯著的擴充。時至今日，新加坡的個人中央公積金賬戶包括三個方面，即普通、醫療和特殊賬戶。其應用范圍也擴大到購買房屋、投資、醫療支付、教育借貸、家庭互助和意外事件防范等方面。從本質上來說，中央公積金是由國家發起和管理的，雇主和雇員參加、予以儲蓄和提取免稅的職業性個人賬戶儲蓄計劃，而社會中最為貧困的階層往往沒有固定的工作，無法建立個人賬戶，因此并不能享受到這種全面的保障，使得兩極分化嚴重。雖然新加坡等國家和地區已經開始實施某些具有全民性的個人賬戶政策，但是由于貧困階層往往收入不高，能夠積累的資金有限，這種缺乏整個社會統籌的社會保障措施的抗風險能力受到了人們的質疑。事實也如此，金融危機后，亞洲地區一些新興工業化國家和地區社會發展面臨的沖擊引起人們對社會福利制度的重新審視。

（三）西方國家發展型社會政策的實踐經驗

西方國家是社會政策理論和實踐的發源地。由于不堪高福利帶來的沉重經濟負擔，從上世紀80年代開始，英國開始實施緊縮性的社會福利政策，在削減現有福利待遇的同時，把目光放在激發公民工作的積極性上，依次擺脫由于高福利造成的政府財務危機。相對而言，北歐的斯堪的納維亞國家則往往被認為是工業化國家實踐發展型社會政策的典范。盡管，瑞典的社會政策與歐洲其他國家存在許多共同之處，但、其更為重視經濟發展與社會發展的結合，通過確保高就業率，該國的社會政策極大地促進了經濟的增長。而北歐國家則在實施投資型社會政策的同時仍然十分注重弱勢群體的基本生活保障，因而，這些國家的教育水平高且受眾群體廣泛，由此促進了人力資本發展與社會融合。更為重要的是，這些國家的婦女就業率高、貧困率低、貧困的代際傳遞水平低。

（四）發展型社會政策實施的國際經驗和教訓

首先，發展型社會政策的實施高度依賴經濟，又為經濟建設服務，而其最終目的是實現社會的發展，或者說是經濟社會的協調發展。其次，發展型社會政策的實施需要符合各國的國情，根據本國的發展現狀和特征，個性化的制定政策體系，不能生學硬套或是照搬全抄，否則不僅會受到來自國際和民眾的質疑，同時政策的功能也難以實現，政策的效果不盡人意，甚至可能起到一些負面效應。

二、發展型社會政策對我國的適用性分析

（一）發展型社會政策的制度化和路徑與我國經濟社會發展保持一致

隨著我國經濟社會的快速發展，公民對社會福利的觀念和社會權利的行使在認識上有了深刻的改變，以往的補缺型社會政策已經不能滿足人們日益增長的物質文化需要，這種供需上的矛盾將會產生新的社會問題。為了緩和社會矛盾，解決社會問題，促進社會的和諧發展，我國需要通過政策引導達到一種新的社會福利狀態。這種新的福利狀態表現為三個方面，即社會問題得到更為有效的控制、人們的需要得到更為全面的滿足、公民在參與社會生活的過程中有更公平和更多的機會。

而要實現這種和諧的福利狀態，發展型社會政策是我們最正確的政策路徑選擇。發展型社會政策有目的的將社會政策和方案與經濟發展的總戰略相關聯，其主要的方式和手段是社會發展。發展型社會政策強調的是全民性和宏觀聚焦，更能實現可持續發展的經濟目標。

我們看到在過去的一個世紀里，人們的生活水平有了明顯的提升、人們的壽命有了大幅度延長、醫療衛生的進步也讓人們的健康有了保障、人們得到良好的教育。但是在這種看似繁榮的狀況下，卻出現貧困饑餓、住房擁擠、婦女歧視、軍費擴張等不合理狀況，這種和經濟發展不協調的社會發展就是“扭曲發展”。這種現象在我國歷史上也出現過，例如建國初期的大躍進運動，這種飲鴆止渴、竭澤而漁的發展形式缺少積極的社會政策的配合，會非常可怕的“無發展的增長”。

因此，對于背負著巨大人口壓力、環境壓力、經濟發展和社會進步壓力的我國，必須走發展型社會政策的道路，只有統一經濟政策和社會政策才能走正確的發展之路，同時不產生或盡可能減小發展帶來的副作用和新問題。

（二）發展型社會政策理念與我國科學發展觀理念高度契合

進入21世紀以來，我國進入了經濟建設和社會建設并重的新時代，科學發展和社會和諧成為我黨執政的新理念。中國共產黨十六屆三中全會提出的科學發展觀具有深刻的社會政策意涵，發展觀和發展戰略應當對人類與環境的關系及其后果，對經濟、政治與社會發展之間的關系，對利益分配格局的變化及不同利益群體之間的關系做出說明。十七大報告進一步提出深入貫徹科學發展觀與構建和諧社會的目標和要求，突出強調，要發展經濟、改善民生、促進社會公平正義。

在我國，經濟社會發展的狀況，執政黨的執政理念和對現代化發展進程的判斷為我國社會政策的發展提供了操作基礎。近年來，中國提出全面建設小康社會的發展目標，并對社會弱勢群體的生存狀態、權益保護給予重大關注，新一屆國家領導人又明顯地實踐“以人為本”和執政為民的理念。可以設想，隨著科學發展觀的提出，社會福利意識形態中關注困難群體的取向會更突出，對弱勢群體、困難群體權益的保護必將被置于更加重要的地位，相應的社會政策將會陸續出臺并實施。我們可以發現，基于這種從上到下的福利觀念的認識的改變，為發展型社會政策在我國的實現提供了第一性的意識形態基礎，因此發展型社會政策在中國會被政府和公民積極地推行。

科學發展觀的實質是實現經濟社會更快更好的發展，其本質和核心是堅持以人為本。所以，其深層價值和理念與社會政策有深刻的聯系，而科學發展觀的落實又有賴于社會政策。科學發展觀既要求發展，又要講協調，發展型社會政策的軸心價值是基于社會公正理念上的發展，二者的內在契合性是顯而易見的。因而，發展型社會政策可以作為科學發展觀在社會政策領域的操作化模式。

（三）發展型社會政策實踐的現實基礎與我國目前社會狀況高度統一

從經濟發展來看，良好的經濟發展給發展型社會政策的實施帶來了雄厚的資金保證，保障了其資金鏈條的穩定性和持續性。中國經濟發展的成就雖然有目共睹，但是由于特殊的國情，我們必須利用有限的經濟資源實現經濟發展。因此，經濟發展問題上要避免資源和經濟的浪費，需要發展型社會政策。

從理論發展上來看，我們不僅吸收了如梅志里的社會發展戰略、吉登斯的第三條道路以及阿瑪蒂亞森的以自由為核心的發展理論，還可以總結和借鑒其他國家在發展型社會政策實施過程的成功經驗。與此同時，中國學者在研究中也逐漸形成了自己的理論體系。因此，在社會政策的實施過程中我們不僅擁有相對比較充足的理論支持，并且還會逐步完善。

從社會發展上來看，經濟發展的變動、人們福利意識的改變、社會結構的轉型使我國出現了新的社會問題，就業問題、女性在職場上遭受的不公平的對待，以及住房難，上學貴，看病難等體現出我們目前的發展是短期發展，缺少可持續性，而這些社會問題要想得到良好的解決就需要發展型社會政策。

從政策推行上來看，我國政府和領導人都十分注重民生、發展問題，這就為發展型社會政策在我國的實施提供了良好的基礎。作為一項全國性、社會性的政策安排，發展型社會政策要想在實施過程中順利進行，要想取得預期的目標和理想的效果，就要得到政府的支持。只有得到政府的充分干預，才能使發展型社會政策在實施過程中不只停留在表面，真正發揮社會政策的發展功能和調節功能，最終實現科學的發展。

從理念上來看，發展型社會政策符合我國經濟發展過程和社會發展理念，科學發展觀和發展型社會政策的發展理念在意識形態上達到了高度的契合，這為發展型社會政策在我國的實施提供了很好的上層建筑保障。由此來看，發展型社會政策在我國實施會有良好的理念基礎，對我國有很強的適用性。

（作者單位：長春科技學院）