1945-1990年英國社會福利制度改革及理論基礎

馮相宇

關鍵詞：改革;撒切爾主義;凱恩斯主義;福利政策

一、1945-1979年英國社會福利改革及理論基礎

（一）凱恩斯主義的盛行

19世紀末到20世紀初，英國的費邊社會主義出現，他們強調平等和效率，他們認為當個人利益與社會利益沖突的時候，一定要以社會的利益為出發點，只有使社會利益最大化，整個社會才會在高效率的水平上運行。他們對待平等的態度則是認為平等不僅要使有才能的人得到上升的機會，更重要的是要使不能上升的人也能過上像樣的生活，如果成功者與失敗者之間的收入差別過大，將會造成失敗者的不滿而使社會解體。據此理論，費邊社會主義者提出了由國家制定“最低生活標準”的主張，還提出了在工人工資，住房，工作環境，受教育權利等方面的改革如果說費邊社會主義思想只是從理論上確定了英國現代福利制度的若干原則，那么凱恩斯主義則為英國一步步走向福利國家提供了切實可行的措施。凱恩斯于1936發表了《就業、利息和貨幣通論》，提出了擴大公共開支，降低利率，刺激消費等若干法則來應對當下的經濟危機。

（二）凱恩斯主義主導下的1945-1979年的社會福利制度改革

二戰后工黨在大選中的大獲全勝使得艾德禮成為新一屆英國首相，而他在任期間，為響應人們強烈的社會改革要求，提出了明確的建設福利國家的想法，這一系列構想涉及了住房改革，教育改革，醫療改革，并且以立法的方式確定下來，他于1946-1948年間通過了《國民醫療保健法》，《國民保險法》，《國民補助法》。工黨的立法奠定了戰后幾十年英國社會福利政策的基調，這些政策無一不體現了貝弗里奇報告的核心內容，即一個由政府主導的，強調全民普享型原則的福利制度，這在一定程度上緩和了英國在戰后復蘇時期的社會矛盾，促進了社會公平。1951年，保守黨在選舉中擊敗工黨上臺執政，也開始接受工黨建立一個全方位社會福利制度的理念，他們承襲了大部分工黨執政時期的改革措施，保守黨在工黨國家養老金的基礎上大力發展職業養老金制度，并在1958年制定出了關于養老金制度的白皮書，提出了養老金制度改革的三大目標，（1）把國民保險制度下的養老金制度建立在一種更加堅實的財政基礎上;（2）向沒有參加職業養老金制度者提供補貼;（3）保護和鼓勵職業養老金制度的發展。^[1]1964年，工黨重新執政，他們又再次提升社會保障津貼水平。并于1968年建立了健康與社會保障部，力圖提高福利機構的工作效率。

（三）凱恩斯主義對社會福利制度改革的影響

在凱恩斯主義的主導下，英國的失業率在十年內一直穩定于1到2.5個百分點，社會的貧富差距也得到了較好的抑制。但進入60年代，英國的經濟發展出現了滯漲的現象，失業和通貨膨脹成為這一時期的主題。到了70年代，英國的年增長率低于了2%，甚至呈現出了負增長的趨勢。社會問題也隨之而來，1978年，英國的失業人數高達160萬，工會連續發動大規模罷工，每年因罷工損失的工作日少則1000多萬個，多則2000多萬個，1979年達到1926年以來的最高數字，即2947萬個。^[2]凱恩斯主義的弊端顯現出來，為找到解決當前混亂局面的路徑，貨幣主義學派與供應學派開始活躍起來，他們批評凱恩斯主義一味注重需求而忽視了供應的一方，提高通貨膨脹率和擴大公共開支的做法并不能解決就業率的低下，因此他們主張削減公共開支，而年年攀升的社會福利開支正在拖垮英國的財政，社會福利制度已經到了改革的邊緣。凱恩斯主義在二戰后的英國長期處于主導地位，可以說為英國走向戰后復蘇奠定了基礎，是1945年-1979年間工黨施政的行為準則，它是這個時期制定一切政策的理論源泉，但凱恩斯主義短暫的成功并不能證明它放在任何時期都能暢通無阻。隨著60、70年代英國經濟的停滯不前，越來越多的質疑聲開始出現，反凱恩斯主義運動漸漸興起，新保守主義的出現使得后來上臺的保守黨政府找到了去除凱恩斯主義弊端的手段，凱恩斯國家干預經濟的理論不再占據主導。凱恩斯主義過多的經濟干預被認為只注重需求，而忽視供給。忽視個人，企業，市場的價值，雖然它的出現最初是為了解決資本主義市場調節的不穩定性，但發展到后來卻矯枉過正，反而一味強調干預，而忽視了市場調節積極的一面，不過總的來講，凱恩斯主義為英國走向現代福利國家開辟了道路，所體現的普遍性，全面性得到人們長久以來的支持，不過這一切都是要建立在經濟健康發展的前提下，而此時，人們更需要一次新的改革來使英國經濟重新煥發活力。

二、撒切爾時期英國社會福利改革及其理論基礎?

（一）撒切爾主義的基本內涵

信奉自由主義經濟政策和貨幣主義政策的撒切爾上臺之后對頹廢的英國經濟開始進行一系列的改革，企圖扭轉頹勢，而對社會福利制度的改革也隨之大刀闊斧地進行著，撒切爾主義與英國長期實行的凱恩斯主義完全相悖，它吸收了大量哈耶克的學說，認為不能一味強調集體主義而忽視個人的作用，它認為政府應當注重個人和企業的多樣性，轉變長期以來人們對國家的依賴性，強調競爭，而并不追求絕對的公平。這些理論在社會福利制度方面體現在努力爭取國家責任與個人責任的協調與平衡，促進社會保障制度的良性發展。撒切爾政府十分看重個人和社會在福利政策改革中扮演的重要角色，降低一些社會保障項目的津貼標準，改變社會保障制度的普遍性原則，推行選擇性原則，支持社會保障私營化與市場化，鼓勵職業與私人養老措施等，都是為了提高個人在社會保障方面的責任感，這當然是為了降低政府的社會保障支出，同時也是為了實現英國社會保障制度的良性發展。撒切爾主義十分推崇自由主義經濟，反對國家干預經濟等形式的凱恩斯主義，十分看重市場的作用，這就意味著，英國戰后建立起的社會福利制度中的集體主義原則和普享性原則基本上被否定，也就意味著政府將不再承擔大筆的保障性支出。

（二）1979-1990撒切爾主義主導下的社會福利制度改革

撒切爾時期的福利制度改革。自20世紀40年代開始，英國的社會保障制度有了較大的發展，但是，這種發展存在一種明顯的缺陷，這就是社會保障水平與經濟發展水平之間難以保持協調，?二戰使英國的經濟遭受了前所未有的打擊，特別是金融業和工業這兩大產業。到1945 年，國家的黃金和外匯儲備消耗殆盡。二戰過后，英國的社會保障支出的增長速度遠遠超過國內生產總值的增長速度。社會保障支出占國內生產總值的比例從1960 年13.9%增加到1980的23.5%。^[3] 英國經過50年代～60年代的經濟繁榮之后，遭遇到了二戰后最嚴重的一次打擊，發生于70～80年代的石油危機使得企業成本大大提升，隨之而來的就是通貨膨脹和企業的大量裁員。國內經濟的持續的低迷，極大地影響了國家稅收、企業投保和個人投保，使社會保險基金無法繼續地壯大，而通貨膨脹又促使社會保險支出大增。龐大的“福利”開支牽制住了政府用于投入經濟發展拿的資金，使得英國經濟在福利重壓下步履蹣跚。因此要想扭轉經濟發展緩慢的局面就必須削減社會保障支出。既然要削減福利開支，她就做好了讓市場和社會更多擔負起責任的準備，因此改革主要包括以下幾個方面：

首先，降低一些社會保障項目的津貼標準。在1980年，保守黨政府就已經開始降低一部分社會保障項目的津貼標準。包括減少病人、失業者以及失去工作能力者的短期津貼，降低養老金津貼水平，將國家收入養老金的最高津貼水平降低到平均收入的20%，而不是工黨政府時期的25%。^[4]（p79）除此之外，在諸多領域的支出比起工黨執政時期也大幅削減。

其次，改變社會保障制度的“普遍性原則”，實施“選擇性原則”，充分發揮個人在社會福利體系下的作用。英國公民長期享受高水平的福利待遇造成的負面影響就是個人過分依賴國家，失掉了內在的動力，整個社會的生產力大打折扣。保守黨政府決定改變這種普遍性原則，除了保留一些基本的保障政策外，在其他相關社會福利方面推行選擇性原則。1986年的社會保障法規定：新的收入補貼的發放僅限于有子女及喪失工作能力的家庭和特殊困難者，如單親家庭、養老金領取者和喪失工作能力者。另外，產婦津貼只有低收入的家庭才能申請。^[5]

最后，推行社會保障私營化。社會保障私營化主要體現在醫療和住房兩方面。1990年，英國頒布新的國民健康服務與社會關懷法，對國民健康服務制度實施私有化與市場化改革。法令的目標是要實現建立自主經營的國民健康服務公司，將它們從地方健康當局的控制下解放出來。地方當局只需負責制定目標和任務，并不需要直接參與管理。到1995年，幾乎所有的英國醫院以及大部分的社會關懷服務已經實現私營化與市場化。住房的私有化改革是撒切爾私有化政策中的一大重點。在1982年，政府在“金融法案”中引入減免稅收政策，鼓勵私人自建或出租私房。第二，縮減地方政府在住房建設及維護方面的開支。據《英國住房調查報告》（Inquiry into British Housing，1991）顯示，社會住房供給的公共開支從在1980到1990年10年間從45億英鎊縮減到14億英鎊。同時，抵押利率稅收削減的開支在十年間從21.9億英鎊上升到78億英鎊。^{[6]（p185）}

撒切爾政府的社會保障制度改革的影響。雖然“撒切爾主義”帶有強烈的激進色彩，并沒有從根本上扭轉經濟的頹勢，但卻也在這一時期取得了舉世矚目的成就，撒切爾夫人連任三屆首相執政11年，國內生產總值增長率明顯提高。以1982年為100計，1979年為84.2，1986年為142.1。自1981年來，英國的年實際增長率達3%以上，在主要西方發達國家中僅次于日本。^[7]英國政府一度扭轉了財政赤字，并在80年代中期呈現出經濟復蘇的趨勢，但這并沒有根本解決英國高居不下的通貨膨脹率，盡管撒切爾竭力遏制通貨膨脹的惡化，但不斷地限制公共開支，必然引發新一輪失業，需要依靠社會保障度日的人不降反增，這對于一心想縮減政府開支的撒切爾政府無疑是一次重大打擊，1979-1996 /7年經濟實際增長44% ，10% 高收入群體實際增長70% ，10%最低收入者反降低9%。1997年“新工黨”上臺時全國有三分之一的兒童生活在貧困線以下。^[8]大批的失業人員更加體現出改革犧牲了一部分的社會公平，隨之而來的就是貧富差距的擴大，社會問題此消彼長，二戰后人們普遍獲得的安全感幾乎一去不復返。撒切爾的改革可以說是毀譽參半，1990年，她本人在一片爭議聲中宣布辭職，結束了11年的執政生涯。

從費邊社會主義對集體主義的崇尚，到凱恩斯主義對傳統自由主義經濟的否定，再到后來撒切爾主義對英國福利制度的全面改造，幾大思想之間的博弈貫穿始終。注重公平的凱恩斯主義與注重效率的撒切爾主義在一定時期內都使得英國進入良性發展的軌道，但卻缺少持久的生命力。《貝弗里奇報告》為英國戰后勾畫出了一種“從搖籃到墳墓”全方位服務的社會福利制度，這為戰后幾十年英國的恢復生產和社會穩定打下了基礎，但長久而龐大的財政支出和突然爆發的經濟危機使得國家干預經濟的思想備受質疑，過分依賴國家來推動經濟發展使得“英國病”的現象愈發嚴重。撒切爾作為一名新自由主義的推崇者，在挽救英國低迷經濟的過程中居功至偉，但她過于迷信自由化和私有化，在實施改革的過程中高估了市場的作用，因而棄社會公平于不顧，造成了嚴重的貧富差距，失業人口再次增多，底層工人不斷開展罷工，這成為她最終下臺的導火索。不得不說，在效率與公平之間，撒切爾的政策有些漠視社會公平，顯得十分激進。如何辯證地看待市場的作用，成了關鍵點的問題。當凱恩斯主義失靈時，撒切爾運用的私有化的政策確實起到了積極的作用，財政支出大幅減少，社會福利制度朝著多元化的方向發展。為國家經濟的恢復奠定了基礎。但這是犧牲了一部分人的利益來達到的，如何兼顧效率與公平，將是國家在進行社會改革首先需要考慮的問題。

參考文獻

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[8]?Tom Burden.“Modernizing” Social Policy： Unraveling New Labours Welfare Reforms，Social Development Issues，2001.