國家治理現代化視域下未成年人校園欺凌法制化治理研究

關鍵詞 國家治理 校園欺凌 法治

基金項目：本文系西安市2020年度社會科學規劃基金項目“國家治理現代化視域下未成年人校園欺凌法律治理路徑研究”的研究成果（項目編號：ZX100，項目主持人：李卉）。

作者簡介：李卉，西安翻譯學院馬克思主義學院，西北大學法學碩士研究生，講師，研究方向：法學。

中圖分類號：D924.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.149

2017年11月22日教育部等十一部門印發了《加強中小學生欺凌綜合治理方案》，將校園欺凌治理上升到國家治理層面。國家治理不是讓國家立法、司法或行政機關包攬承擔治理校園欺凌的全部責任，而是要形成國家公權力與社會力量等多種校園欺凌治理主體協同并存的法制化治理模式。

一、未成年人校園欺凌的治理現狀

在現代國家，國家治理的基本方式即法治。國家治理法治化是國家治理現代化的必由之路。 國家治理現代化的兩個重要維度表現為：國家治理體系和國家治理能力的現代化。因此，推進國家治理現代化，一方面就要推進國家治理體系的法治化;另一方面，就要推進國家治理能力的法治化。我國現在處于全面深化改革時期，一些社會現象在政治、經濟、文化等不同領域凸顯，其中未成年人校園欺凌愈演愈烈，引人關注。我國學界對此展開了諸多研究和探討，我國相關部門也出臺了相應的治理措施，2016年4月28日，國務院教育督導委員會辦公室印發了《關于開展校園欺凌專項治理的通知》，2016 年11月最高人民檢察院與教育部等部門聯合印發《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》，2017年11月22日教育部等十一部門印發了《加強中小學生欺凌綜合治理方案》。隨著多項治理措施的出臺，我國未成年人校園欺凌治理取得了一些積極成效，2018年9月19日，根據中華人民共和國最高人民法院司法大數據的統計結果，2015年1月1日至2017年12月31日期間校園欺凌案件呈逐年下降趨勢。然而，平靜的水面下，暗潮依然洶涌，不是每一個校園欺凌事件都會發展為刑事案件，并進入刑事一審審結程序，不是每一個校園欺凌事件都會得到社會的廣泛關注。校園欺凌行為一直長期地存在于校園中，沒有得到有效遏制。2020年5月7日，江蘇南通一名15歲的初三男生在校園欺凌中失去了寶貴的生命。5月25日，云南祿豐一名12歲的女生被4名男生圍毆，造成該女生多處軟組織受傷。5月27日，陜西藍田縣某小學一名女生被四名男生性侵。因此，本文在對未成年人校園欺凌的治理模式反思之后，對其法制化治理模式的構建進行路徑研究。

二、未成年人校園欺凌的治理模式反思

反觀我國未成年人校園欺凌治理模式的理論研究和實踐，還存在一定的不足，表現為單一治理模式，需要進行革新和糾偏，以建構未成年人校園欺凌的法制化治理模式。

（一）治理結構單一

雖然中小學已開設法治教育課程，但受應試教育影響，并未真正重視法治教育，而使其流于形式。 從目前的未成年人校園欺凌治理結構來看，其主要強調的是道德治理模式。道德治理通過對未成年人進行正確世界觀、人生觀、價值觀的引導和教育，使其產生認同心理，自律、約束、調整自己的內心信念進而規范自己的外部行為。然而，當未成年人的外部行為有悖于公序良俗，不能進行自律時，單一的道德教育治理會顯得脆弱蒼白。只重視道德教育、保護，輕視懲罰的理念從《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》中可窺一斑。法律是以國家強制力為保障，具有道德教育所不具備的震懾力，約束、強制行為人遵守法律，進而維護社會秩序。在治理未成年人校園欺凌時，僅強調道德教育治理或一放了之的教育保護具有一定的局限性。

（二）治理主體單一

未成年人校園欺凌行為的發生是復雜的社會問題，不能僅依靠一部專門性反校園欺凌法律的出臺或一個專門性反校園欺凌機構的出現。目前校園欺凌存在治理主體單一的問題，國家層面的制度設計不夠完善，學校治理力不從心，家庭和社會治理發揮作用不足。

國家層面，在立法上缺少專門性的反校園欺凌法律制度，司法上重教育保護而輕懲罰，行政上具有可操作性的配套措施不足。學校方面承擔未成年人德育和智育的責任，然而部分學校只注重智育，法治教育滯后，法治文化建設不足，并未開設反校園欺凌課程。“跨校區欺凌”“代勞型校園欺凌”時有發生，然而同區域內學校間的溝通與交流不足，未構建協同管理、聯合處置模式，因而無法有效遏制此類型的校園欺凌發生。家庭方面具有培育未成年人思維和道德形成的情感優勢和時空優勢，家庭教養方式是干預未成年人失范行為的最有效方式。然而，在監護人管教不當的法律責任方面，沒有強制親職教育或國家親權制度。社會對未成年人的健康成長有著非常重要的作用，然而社區服務等矯正制度空置，社會轉型所帶來的各種價值觀沖撞，個人主義、享樂主義、充滿暴力暗示的網絡游戲等都在潛移默化地影響著具有超強模仿力、缺乏鑒別能力的未成年人，導致部分未成年人言行示范，產生校園欺凌行為甚至是犯罪行為。

（三）治理手段單一

目前學界的研究往往集中于單一的治理手段，教育學界往往集中于教育法、治安管理處罰法等較為柔性的行政處罰手段，法學界往往集中于更具強制性、硬性的刑罰作為治理手段。歸根結底，根據未成人校園欺凌行為的社會危害性程度，治理手段主要包括民事責任、行政責任和刑事責任三種。對于未成年人校園欺凌行為，現行治理手段存在失之于過寬的弊端。根據現有法律制度，除具有嚴重社會危害性的校園欺凌行為構成犯罪適用刑法外，一般的校園欺凌行為適用2020年5月28日通過的中華人民共和國民法典第七編“侵權責任”第一千一百六十五條：“行為人因過錯侵害他人民事權益造成損害的，應當承擔侵權責任。”校園欺凌行為人實施了校園欺凌的行為，具有主觀過錯，給他人造成損害結果，損害結果和欺凌行為之間存在因果關系，即滿足侵權責任的構成要件。此侵權責任由未成年人的法定監護人承擔。然而，在實踐中，校園欺凌行為比一般侵權行為更為復雜，侵權行為對“損害”要件的判斷要具有客觀真實性，當校園欺凌行為表現為“起綽號”“譏諷嘲笑”“精神孤立”時其損害結果很難在物質上做量化。即便訴以精神損害賠償，也會因《民法典》第一千一百八十三條的規定，要達到“嚴重”的標準，而難以獲得賠償。刑事責任方面，偏向于對未成年人犯罪從輕處罰，對輕微的犯罪行為或社會危害性不大的行為不予刑事處罰。 因此，目前的法律治理手段存在一定局限性，難以有效遏制校園欺凌的發生，應充分發揮預防和懲治校園欺凌的合力，探索多元化的法制化治理手段。

三、未成年人校園欺凌的法制化治理模式構建

未成年人校園欺凌行為對于被欺凌的未成年人、學校良好的學習秩序以及社會的穩定都產生了不良影響。要提高治理未成年人校園欺凌的實效性，在強調德治約束內心信念的同時，還要通過法治加強對未成年人校園欺凌行為的治理，構建多元主體的法制化治理模式。

（一）治理結構：以法治為主，與道德治理有機結合

基于國家治理現代化視域，在充分發揮德治作用的同時，更要加強法治。治理未成年人的校園欺凌行為，必須以法治為主，輔以德治。在區分未成年人校園欺凌行為的主觀惡意、行為后果嚴重性等不同情況的基礎之上，契合德治與法治的指向性、偏向性，將道德教育治理與法治有機結合，將自律與他律有效統一，構建復合型治理結構。

一方面，繼續強化道德治理，以道德規范約束、感化未成年人的內在品行，提升培育和踐行社會主義核心價值觀的有效性，使其得到未成年人真正的內心認同和外在自覺遵守。學校、家長、社會對未成年人進行榜樣教育、挫折教育、生命教育以及警示教育等，引導其形成善良、寬容、友善的良好品德，教育其正確的處理矛盾糾紛的方法，明確校園欺凌行為的社會危害性，在遇到校園欺凌行為時不觀望、不參與、不冷漠，在保護自己的同時，可以積極尋求幫助，抵制校園欺凌行為。

另一方面，在國家治理現代化視域下，國家治理需要法治，良法善治是國家治理現代化的重要內容。然而不論是已浮出冰面還是暗藏冰下的未成年人校園欺凌行為，都暴露出法治意識的弱化、法治實施的不足以及法律制度體系的不完善。因此，在構建校園欺凌治理結構時，一是要加強對未成年人法治意識的培養。未成年人校園欺凌行為的發生是因為他們對法律的強制力、威懾力缺失敬畏，僅靠柔性的思想道德教育是不夠的，需要突出法治的主要作用。國家、社會、學校、家庭都應注重引導未成年人形成法治意識、法治思維，正確理解生命權、健康權，以及校園欺凌行為的社會危害性和相應的懲罰措施，形成反校園欺凌的自我意識，進而珍視生命、敬畏生命，學會運用法律武器保護生命。二是要加強法治實施，繼續完善依法治校。厘清未成年人與學校的法律關系、學校在校園欺凌中的法律責任，學校應根據相關的法律成立校園欺凌治理委員會，確立校長負責制，完善細化學校內部的反校園欺凌規章制度，充分發揮校警的作用，維護校園安全穩定，同時出臺具有可操作性的措施以促進家校聯動、學校社區聯動的多元主體反校園欺凌機制。三是要不斷完善社會主義法律制度體系，這是法治的重要前提。除了不斷完善《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》等之外，還應出臺專門的《反校園欺凌法》以及具體的司法解釋或操作指南，提高相關法律制度的可操作性。通過不斷優化法治意識、法治實施以及法律制度體系實現良法善治，提升校園欺凌治理的有效性，進而不斷推進國家治理現代化。

（二）治理主體：構建多元主體共同治理

未成年人校園欺凌行為的發生原因是多方面的，包含行為人個體、學校、家庭、社會等。因此，校園欺凌的治理是綜合性、系統性的，需要構建國家、社區、新聞媒體、網絡環境、學校、家庭等相互協作的多元主體共同治理結構。

在國家層面，立法機關應突出法治在治理未成年人校園欺凌中的主導作用：一是借鑒美國的《校園反欺凌法》、英國的《反欺凌行動憲章》、日本的《防止欺凌對策推進法》等，制定專門的《反校園欺凌法》，明確校園欺凌行為的內涵、相關主體責任等。二是設立主觀惡意補足年齡制度，明確區分主觀惡意的標準。司法機關應根據未成年人校園欺凌的社會危害性準確適用教育與懲罰的原則，加強司法的懲戒力，同時可與學校共建預防犯罪機制，開展專題化、體系化的“反校園欺凌”法治教育講堂，引導未成年人形成法治思維、法治意識。行政機關負責督導學校依法治校，出臺相應的配套措施：成立專門的反校園欺凌機構;利用大數據收集校園欺凌的相關數據，為增強治理的有效性提供數據支持;為未成年人和家長開通反校園欺凌熱線提供咨詢和幫助等。

在社會層面，一是由社區開展“反校園欺凌”講座，使居民明確校園欺凌的產生原因、表現以及如何預防等;二是建議借鑒美國的社區矯正制度，對于未達到刑事責任年齡的校園欺凌行為人由社區矯正機構對其進行教育、監督，與司法機關、行政機關、學校形成聯動機制;三是新聞媒體打造積極向上的輿論環境，通過榜樣引領作用宣傳遵紀守法的典型案例，對校園欺凌進行正面導向;四是凈化網絡環境，抵制向未成年人宣揚暴力、淫穢、利己主義等錯誤人生觀、價值觀的游戲、視頻、應用程序等，引導未成年人積極踐行社會主義核心價值觀。

在學校層面，一是加強法治教育，建立完善的“反校園欺凌”教育體系，開設反校園欺凌課程，進行校園欺凌案例教學，引導未成年人形成法治思維，構建校園法治文化;二是充分利用大數據分析校園欺凌的特點、易發生形式、地點等，形成數據庫，構建分級預警治理機制;三是完善師資隊伍，提升教師預防、識別、處理校園欺凌的能力和法治意識，并配備具有執業資格的心理咨詢、疏導教師，健全學校的心理咨詢室，明確相應教師的責任，構建和諧安全穩定的校園環境。

在家庭層面，一是加強家風建設，父母應以身作則，通過自己的一言一行樹立良好的模范作用，選擇科學的家庭教養模式，形成和諧的父母子女關系，創設溫馨的家庭氛圍和良好的家風。二是明確監護人的監護責任。借鑒外國立法經驗，當未成年人的校園欺凌行為與監護人的管教不當之間存在因果關系時，應判定監護人承擔連帶責任，除承擔民事賠償外，還應去相應的機構參加培訓，使其正確履行教養未成年人的職責。三是成立監護人培訓學校，開設普適性課程，向監護人普及校園欺凌的相關知識，在預防和遏制校園欺凌發生方面發揮積極作用。對管教未成年人不當的監護人開設具有針對性的課程，以增強其科學教養未成年人的能力和意識，進而實現與學校教育的深度融合和有效銜接。

（三）治理手段：寬容而不縱容，多管齊下