基層政府行政執(zhí)行力存在問題與對策的探討

劉舒懷　劉月琴

關(guān)鍵詞 基層政府 行政執(zhí)行力 阻滯因素

作者簡介：劉舒懷，甘肅政法大學(xué)講師，主要從事政治學(xué)與行政學(xué)研究;劉月琴，甘肅政法大學(xué)。

中圖分類號：D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.139

一、問題的提出

2019年10月習(xí)近平總書記在黨的十九屆四中全會《決定》 中提出：“創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，加快推進(jìn)全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，健全強(qiáng)有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，提高政府的執(zhí)行力和公信力。”黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央勵精圖治，全面推進(jìn)深化改革，提出了偉大復(fù)興的宏偉使命，為國家的現(xiàn)代化發(fā)展描繪了藍(lán)圖。各級政府作為行政機(jī)關(guān)，肩負(fù)著將黨的路線方針政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的重任，需要不斷提高相應(yīng)的政策執(zhí)行能力。基層政府作為行政系統(tǒng)的末端組織，連接著上級政府和基層社會，在很大程度上影響黨中央戰(zhàn)略部署的最終實(shí)現(xiàn)，直接關(guān)乎人民群眾的獲得感和幸福感。但是從目前情況來看，基層行政執(zhí)行力仍然存在諸多問題，如何從理論高度分析基層執(zhí)行力存在的阻礙因素，進(jìn)而尋求提高基層政府行政執(zhí)行力的有效對策，是基層政府治理研究的重要課題。本文對當(dāng)前基層政府行政執(zhí)行力存在的問題進(jìn)行闡述，分析這些問題產(chǎn)生的原因并提出提升基層政府行政執(zhí)行力的對策，以期為提升基層政府治理能力提供些許政策的參考。

二、基層行政執(zhí)行力存在的問題

（一）行政執(zhí)行偏差的問題

行政執(zhí)行的偏差表現(xiàn)為政策執(zhí)行的結(jié)果背離了政策最初的意圖和總體目標(biāo)。導(dǎo)致行政執(zhí)行的偏差有主觀因素和客觀因素。從主觀因素來看，主要表現(xiàn)為基層政府執(zhí)行人員對上級的意圖理解不到位，或者是從局部的利益和短期目標(biāo)出發(fā)，對下達(dá)的政策進(jìn)行改頭換面，借原有政策之手來執(zhí)行與政策無關(guān)的事項，使原有的政策目標(biāo)發(fā)生改變甚至偏離，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行結(jié)果的異化。從客觀因素來看，主要是由于社會治理的復(fù)雜性，從公共政策分析的理論角度來看，政策執(zhí)行本身就是一個政府與社會進(jìn)行互動和博弈的動態(tài)過程，無法與自然科學(xué)一樣控制所有因素，也正是這種復(fù)雜性，需要基層工作人員充分發(fā)揮黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，深入社會進(jìn)行調(diào)查，通過實(shí)地走訪，反饋政策執(zhí)行的實(shí)際情況，在此基礎(chǔ)之上，將上級意圖與當(dāng)?shù)貙?shí)際很好地結(jié)合起來。

（二）政策工具的問題

政策工具是行政系統(tǒng)執(zhí)行政策的方式和方法。基層政府處于上級與社會之間，往往面臨著繁重任務(wù)和雙重壓力。部分基層政府在行政任務(wù)執(zhí)行過程中，使用政策工具較為單一，工作人員慣于用老思路、老方法解決問題，因循守舊缺乏創(chuàng)新精神，往往采用簡單粗暴的方式來處理廣大人民群眾內(nèi)部矛盾，而不能做到政策的因時制宜、因地制宜。有時面臨行政體制的壓力，基層政府容易陷入文山會海，執(zhí)著于開會、發(fā)文件、發(fā)起號召的方式來傳達(dá)和落實(shí)政策，對政策的宣傳多但落實(shí)少，同時由于未建立起長期有效的監(jiān)控機(jī)制，政策實(shí)施后未進(jìn)行及時有效的監(jiān)督和檢查，導(dǎo)致群眾對基層政府的行政執(zhí)行力信心不足。

（三）行政不作為的問題

行政不作為是行政機(jī)構(gòu)和相關(guān)責(zé)任人拖延或者不履行法定職責(zé)的現(xiàn)象。近些年，國家加大了對于行政亂作為的整治，取得了顯著的成果。但與此同時也出現(xiàn)了行政不作為和行政慢作為等新的問題。一些基層人員本著多栽花和少載刺的哲學(xué)，擅長做表面工作，遇到棘手的問題繞著走，遇群眾的事情能拖就拖，遇到不敢輕易得罪的人便裝聾作啞，對上級的政策表面附和，對下級放任自流，對群眾漠不關(guān)心，嚴(yán)重?fù)p害基層政府的形象。

（四）部門之間相互推諉的問題

基層政府處于上級部門與基層社會之間，承擔(dān)著非常繁重的工作。一些地區(qū)的基層政府部門職能分工不明確、職權(quán)范圍不夠清晰和存在多頭領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)狀況，各部門無法統(tǒng)一工作方向，有時甚至因不明確相互間的權(quán)責(zé)關(guān)系而互相推諉。老百姓辦事時經(jīng)常跑來跑去，不能及時為群眾解決實(shí)際的問題，遇到能突出政績或者有利可圖的事項則爭功搶績。這些存在的問題亟需政府部門梳理各自權(quán)力清單和職責(zé)權(quán)限，盡可能將辦事流程簡易化，減少不必要的手續(xù)。

三、基層行政執(zhí)行力阻滯因素分析

（一）利益的因素

各級黨委和地方政府制定政策是一般從整個地區(qū)著眼，經(jīng)過了科學(xué)的論證和反復(fù)調(diào)查研究后制定出來的。這些政策能否發(fā)揮效果最終取決于基層政府的執(zhí)行的結(jié)果。這就要求基層政府要從實(shí)際出發(fā)，圍繞著人民群眾的根本利益，將上級政策與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況結(jié)合起來。在這個過程中，如果基層政府僅僅從局部利益出發(fā)考慮，附加了其他內(nèi)容，往往會導(dǎo)致政策執(zhí)行的結(jié)果出現(xiàn)偏差，以上級的政策之名對整體利益造成損害，嚴(yán)重影響上級政府形象和自身的公信力。

（二）執(zhí)行主體素質(zhì)的因素

所有的政策最終需要由具體的人來執(zhí)行。因此，執(zhí)行主體的素質(zhì)往往對行政執(zhí)行力具有較大的影響。有些基層工作人員平時不注重深入社會，對中央的路線方針政策沒有認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)悟。工作上官僚作風(fēng)較為嚴(yán)重，只對上負(fù)責(zé)而不對下負(fù)責(zé)，經(jīng)常將上級文件簡單改頭換面，缺乏適應(yīng)能力和創(chuàng)新動力，對政令貫徹不夠及時和消極待命，而不能充分發(fā)揮主觀能動性，僅僅憑自己主觀的經(jīng)驗來執(zhí)行政策，不能與時俱進(jìn)地，改進(jìn)工作方法，使政策難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（三）行政監(jiān)督的因素

行政監(jiān)督是政策過程的重要環(huán)節(jié)，屬于政策評價和控制的范疇，也是制定新的政策的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)。近些年以來，國家對行政監(jiān)督高度重視，專門成立了監(jiān)委機(jī)構(gòu)，與黨的紀(jì)律委員會合署辦公，并制定了相關(guān)的制定法規(guī)。但是在部分基層政府中，由于運(yùn)動式治理的慣性，行政監(jiān)督不到位的問題仍然時有發(fā)生。一些基層政府的領(lǐng)導(dǎo)干部仍然習(xí)慣于將監(jiān)督視為上級對自己的不信任。同時，由于長期以來只重視下級的態(tài)度，而不重視行政執(zhí)行的評估，一些領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于搞一言堂，將評估作為法定程序，只是走走過場，對專業(yè)機(jī)構(gòu)的評估結(jié)果并不重視，也不向社會予以公開，最終導(dǎo)致行政監(jiān)督流于形式。

（四）政治參與的因素

受歷史文化等因素影響，中國公民的政治參與意識一直比較淡薄，認(rèn)為公共事務(wù)是政府的事情，與個人并無直接關(guān)系。只要不涉及到個人利益，就無需自找麻煩，參與公共事務(wù)。與此同時，如果涉及到了個人利益，又不能很好地通過合法的途徑爭取正當(dāng)利益，一些人還本著不鬧不解決和大鬧大解決的人生哲學(xué)，通過上訪鬧事和極端手段進(jìn)行維權(quán)。當(dāng)然，這也與基層政府參與機(jī)制不完善不無關(guān)系，在一些地區(qū)老百姓想要維護(hù)自身利益不知道該向何處反映，跑了很多路卻不能有效表達(dá)自己的訴求。因此，基層政府應(yīng)該盡快完善相應(yīng)的公眾參與機(jī)制，拓寬公眾參與渠道，將不穩(wěn)定因素納入法制軌道。

四、提升我國基層政府行政執(zhí)行力的對策

（一）建立規(guī)范化的執(zhí)行程序與溝通機(jī)制

行政程序規(guī)范化、法制化是依法治國的客觀要求和必然結(jié)果。在做出決策時要結(jié)合基層政府的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境、執(zhí)行人員素質(zhì)等情況。堅持依法行政，增強(qiáng)法制觀念堅決杜絕主觀臆斷和隨意執(zhí)行，將依法行政的理念貫穿于行政管理和為民服務(wù)的全過程。切實(shí)改進(jìn)行政執(zhí)行的方式和理念，增強(qiáng)法制觀念和規(guī)范意識，建立規(guī)范化的執(zhí)行程序，進(jìn)一步改進(jìn)工作作風(fēng)和工作方法，嚴(yán)格按照規(guī)范化的程序執(zhí)行，規(guī)范行政執(zhí)行流程，依法有序執(zhí)行，切實(shí)提高行政執(zhí)行效率。

（二）建立完善執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

執(zhí)行監(jiān)控就是要通過對政府的執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和糾正這些執(zhí)行過程中的不良情況，保證政府執(zhí)行任務(wù)的有效和順利完成。需要加強(qiáng)人民代表大會及其常務(wù)委員會對政府的監(jiān)督，理清政府和人大以之間的權(quán)力關(guān)系，從源頭上保證人大充分發(fā)揮其監(jiān)督職能。監(jiān)察委作為專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，要確保其權(quán)威性和獨(dú)立性，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制的作用，構(gòu)建起獨(dú)立的監(jiān)督體系。還應(yīng)賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)相應(yīng)的調(diào)查取證、對政府不當(dāng)行為進(jìn)行懲處的權(quán)力。以保證其權(quán)威性和獨(dú)立性，提高政府的行政執(zhí)行力。

（三）進(jìn)一步完善行政問責(zé)制

行政問責(zé)是現(xiàn)代政府的標(biāo)志。當(dāng)前中國在行政問責(zé)方面已經(jīng)取得了明顯成效，相關(guān)制度法規(guī)不斷健全。但在法規(guī)執(zhí)行方面仍然效果并不理想。中國行政體制是一種首長負(fù)責(zé)制，一把手往往具有較大權(quán)限，但在做出決定的時候，往往由集體表決通過，這就導(dǎo)致行政問責(zé)對象的模糊化。如何既能發(fā)揮行政首長制的優(yōu)勢，又能調(diào)動領(lǐng)導(dǎo)班子的積極性，就是一個值得深入探討的問題。今后完善行政問責(zé)制，就要通過權(quán)力清單的形式，明確各職能部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，將管理不善、執(zhí)行不力、用人失察等都納入問責(zé)范圍，行政執(zhí)行過程中才能責(zé)任到人，確保行政執(zhí)行到位。

（四）提高行政人員的素質(zhì)和能力

政策執(zhí)行最終依靠每個具體行政人員來完成。因此，行政人員的素質(zhì)和能力最終也會影響到行政執(zhí)行力的高低。目前基層政府中存在一些工作人員業(yè)務(wù)能力不足和業(yè)務(wù)知識不強(qiáng)、學(xué)習(xí)新本領(lǐng)積極性不高的問題。對此，要密切聯(lián)系群眾，同時樹立終身學(xué)習(xí)的理念，向書本學(xué)習(xí)，向群眾學(xué)習(xí)。同時，上級部門要加大對于基層工作人員的培訓(xùn)，為其提供良好的學(xué)習(xí)條件，鼓勵執(zhí)行人員自覺主動學(xué)習(xí)和參加實(shí)踐，不斷提高自身的綜合素質(zhì)和行政業(yè)務(wù)的能力。

（五）強(qiáng)化公眾參與機(jī)制

行政執(zhí)行力的提高離不開合法、有序公眾參與。只有在吸收廣大群眾意見，了解廣大群眾大的處境的基礎(chǔ)上。才能夠更好地貫徹為民服務(wù)的理念，才能夠保障行政執(zhí)行的民主性。基層行政人員要堅持實(shí)地調(diào)研，深入群眾，了解群眾的利益訴求和本地區(qū)實(shí)際情況，細(xì)化相關(guān)的程序，讓群眾能夠提出意見。同時，要積極利用當(dāng)下的互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)媒體，堅持信息公開。方便群眾參與行政執(zhí)行的過程，促進(jìn)基層政府決策的民主化進(jìn)程。

注釋：

中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定[M].人民出版社，2019.

參考文獻(xiàn)：

[1]何躍軍.基層政府社會穩(wěn)定治理的法治反思與制度構(gòu)建[M].法律出版社，2017.