近代中國公共安全問題應(yīng)對芻議

楊冠亞 王佩

摘? ? 要： 近代中國的晚清政府、北洋政府、南京國民政府和中國共產(chǎn)黨政權(quán)，在涉及公共安全問題的問題上，進行了一系列應(yīng)對。中國幅員遼闊、人口眾多，地理條件復(fù)雜、氣候狀況多樣，各種自然災(zāi)害不斷發(fā)生，要有效防災(zāi)減災(zāi);食品供應(yīng)問題，主要指糧食是否在需要時間內(nèi)有滿足人們生存所需的必要安全量;城市安全問題應(yīng)對，要在社會安全方面解決亂象、消除危機、實現(xiàn)治安。

關(guān)鍵詞： 自然災(zāi)害? ? 食品供應(yīng)? ? 城市安全

新時代，黨中央依然居安思危，在堅持國家總體安全觀的基礎(chǔ)上，著力健全公共安全體系、推進平安中國建設(shè)。這既有馬克思主義中國化的現(xiàn)實考量，又有中國歷史發(fā)展的傳統(tǒng)依據(jù)。正如習(xí)近平總書記所說：“國泰民安是人民群眾最基本、最普遍的愿望。實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，保證人民安居樂業(yè)，國家安全是頭等大事。”①“中國近現(xiàn)代史綱要”與“毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系概論”是各有特點且相互補充的兩門課程，需要“史”與“論”結(jié)合。本文僅從近代中國主要政權(quán)關(guān)于公共安全問題的應(yīng)對方面著手，試圖找尋與新時代中國公共安全事業(yè)的些許關(guān)聯(lián)。

一、近代中國關(guān)于自然災(zāi)害問題的應(yīng)對

（一）晚清政府關(guān)于自然災(zāi)害問題的應(yīng)對。鴉片戰(zhàn)爭以來，在外部列強入侵、內(nèi)部革命迭起的形勢下，面對自然災(zāi)害的威脅，清朝政府勉強應(yīng)對著自然災(zāi)害。在山東，旱災(zāi)、澇災(zāi)、蝗災(zāi)時有發(fā)生，災(zāi)害發(fā)生后，除了朝廷和地方衙門組織賑災(zāi)外，民間義賑、慈善和自救也紛紛展開;在湖北，長江、漢江兩條水系災(zāi)害頻發(fā)，湖北地方的專門人才花費了大量時間繪制出兩條水系的地圖，隨后，地方衙門組織士紳修建了大量的防洪堤壩，全省各地廣修水利以應(yīng)對水患……這些措施和中國古代對于自然災(zāi)害的應(yīng)對沒有太大區(qū)別。

（二）北洋政府關(guān)于自然災(zāi)害問題的應(yīng)對。倉促組建的北洋政府起初無力關(guān)注自然災(zāi)害，但隨著災(zāi)害過后的社會動蕩，北洋政府開始認真審視這一問題，通過總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗教訓(xùn)，開啟了中國自然災(zāi)害應(yīng)對的近代化時代。在繼承清朝荒政政策、救災(zāi)措施的基礎(chǔ)上，北洋政府在另外三個方面體現(xiàn)了變革：其一，政府以先進的鐵路運輸將災(zāi)民有計劃地疏散到安全地區(qū)解決生計問題;其二，政府認識到了植樹造林是解決水患的有效辦法，隨即頒布了中國第一部森林法、確立了中國第一個植樹節(jié)，在全國倡導(dǎo)植樹造林行動;其三，政府開啟了將建設(shè)與救災(zāi)相結(jié)合的以工代賑新局面。

（三）南京國民政府關(guān)于自然災(zāi)害問題的應(yīng)對。南京國民政府嘗試推行“以種子肥料，施放災(zāi)區(qū);應(yīng)用賑款，低利借貸，使得添置耕牛農(nóng)具，扶助其回復(fù)元氣，恢復(fù)生產(chǎn)能力”②（1）的農(nóng)賑模式，將他救與自救相統(tǒng)一，收效頗佳。南京國民政府還成立應(yīng)對自然災(zāi)害的管理機構(gòu)，利用金融手段募資賑災(zāi)、設(shè)立救災(zāi)專款等措施，使整個應(yīng)對過程實現(xiàn)了制度化與規(guī)范化。除此之外，南京國民政府還將科學(xué)技術(shù)運用到對自然災(zāi)害的應(yīng)對中，在一定程度上提高了管理應(yīng)對的科學(xué)性、有效性。此外，相關(guān)的法律體系也是在此時建立起來的。

（四）中國共產(chǎn)黨政權(quán)關(guān)于自然災(zāi)害問題的應(yīng)對。早在1930年，毛澤東同志就將帝國主義和中國反動政府認定為造成全國范圍內(nèi)的自然災(zāi)害與社會安全問題泛濫的總根源，認為建立人民民主專政的新政權(quán)，才是解決上述問題的根本手段。這一時期，共產(chǎn)黨建立的民主政府始終把人的安全放在公共安全的首位，“不餓死一個人”“挽救每一個人”成了當時公共安全工作常見的口號。民主政府重視發(fā)動群眾的力量進行生產(chǎn)自救，同時把防治自然災(zāi)害納入政府工作的重要環(huán)節(jié)。如1942年晉察冀邊區(qū)政府出臺的《關(guān)于救災(zāi)工作的指示》就要求下轄的各地方政府成立防治自然災(zāi)害的專門公共安全問題應(yīng)對機構(gòu)。

二、近代中國關(guān)于食品供應(yīng)問題的應(yīng)對

（一）晚清政府關(guān)于食品供應(yīng)問題的應(yīng)對。由于朝廷的過分控制及制度的落后、政治的腐敗，在清朝末期，漕運最終被廢止，朝廷不再成為糧食流通的主渠道，糧食流通失去了統(tǒng)一的管理，出現(xiàn)了市場的混亂局面，這一切催生了商會的產(chǎn)生。商會通過籌資調(diào)糧、糧食運輸、市場監(jiān)管等方面的工作，基本穩(wěn)定了糧食市場。但是，糧食短缺在整個晚清時期都是不爭的事實。

（二）北洋政府關(guān)于食品供應(yīng)問題的應(yīng)對。連年的混戰(zhàn)，使糧食的數(shù)量再次擺在了中國食品供應(yīng)的重要位置。如果沒有糧食的大量進口，北洋政府就無法做到糧食安全。北洋政府建立起了一系列相對完備的中央與地方農(nóng)業(yè)管理機構(gòu)，先對土地情況進行摸底排查，掌握了土地的實際規(guī)模，再通過稅收減免等方式鼓勵拓荒耕種。北洋政府還通過人才的培養(yǎng)與使用、技術(shù)的學(xué)習(xí)與應(yīng)用增加糧食產(chǎn)量。農(nóng)商部專門發(fā)布命令，指導(dǎo)各省糧食選種工作：“檢查優(yōu)劣，頒示全國，一面遴選良種，酌發(fā)各省農(nóng)事試驗場，重加選種試驗，為宣傳良種之準備。”③（255）對于糧食作物病蟲害的防治，政府相繼出臺了《征集植物病害規(guī)則》《寄送植物病害標本規(guī)則》《征集植物害蟲規(guī)則》《寄送昆蟲標本規(guī)則》《農(nóng)作物病蟲害防除規(guī)則》等一系列法令。為了保證農(nóng)業(yè)灌溉與其他方面的公共安全，政府還組建了專門的水利機構(gòu)和學(xué)校并開展了一系列切實可行的工作。為了保證食品的質(zhì)量安全，政府還頒布了《管理飲食物營業(yè)規(guī)則》指導(dǎo)專項管理，對食品出售者、禁售食品名目、食品生產(chǎn)加工場所衛(wèi)生條件作出了明確的要求，并對違反者給予處罰。但是，北洋政府內(nèi)憂外患不斷，很多管理無法施行，加之封建勢力對于土地的兼并，無法從根本上實現(xiàn)糧食等食品供應(yīng)。

（三）南京國民政府關(guān)于食品供應(yīng)問題的應(yīng)對。為了擺脫糧食依靠進口形成的困局，南京國民政府頒布了《中國米麥自給計劃》，試圖通過科學(xué)增產(chǎn)與控制成本、改善流通與降低運費、質(zhì)量保障與關(guān)稅保護等措施建立起國家級的糧食安全保障體系。南京國民政府還相繼頒布了對于食品加工場所、食品質(zhì)量問題、食品添加問題、食品器具問題、牲畜屠宰場所的管理規(guī)定并開展了相應(yīng)的管理。全面抗戰(zhàn)開始后，為了保證糧食安全，南京國民政府又出臺了一系列適應(yīng)戰(zhàn)爭形勢的糧食管制法規(guī)，在各戰(zhàn)區(qū)建立糧食管理處專門負責糧食的儲備和流通，要求地方政府偕同地方商會等組織平定糧價。由于產(chǎn)糧地區(qū)大量落入敵手，南京國民政府還在擴大生產(chǎn)、限制消費的問題上出臺一些有效的措施。隨著戰(zhàn)爭的推進，面對居高不下的糧食價格，南京國民政府又調(diào)整了相關(guān)的措施：在各大市場指派專人了解糧食行情，為政府出面議定糧價提供參考;政府統(tǒng)一采購糧食，避免行業(yè)內(nèi)部競爭;成立全國糧食管理局，依照1940年出臺的《糧食市場管理辦法》對糧食市場進行管控;以嚴刑峻法來震懾投機糧商……這些措施取得了一定的成效，但依然沒能根本性解決糧食緊張的問題。南京國民政府又于1941年組建了糧食部替代原先的全國糧食管理局，實現(xiàn)了戰(zhàn)爭期間政府對糧食的全面管理。其中“田賦征實、定價征購、糧食征借”三項政策使政府獲得了大量的糧食，對保障大后方軍民所需起到了很好的作用。在抗日敵后的廣大地區(qū)，伴隨著自然災(zāi)害、軍隊擴編、難民涌入等問題，糧食成為最大的食品供應(yīng)問題。

（四）中國共產(chǎn)黨政權(quán)關(guān)于食品供應(yīng)問題的應(yīng)對。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各邊區(qū)政府也展開了一系列行動保證食品供應(yīng)。如：擴大種植面積、提高種植技術(shù)、政府精兵簡政、區(qū)域糧食調(diào)劑等，這里，尤其關(guān)鍵的是減租減息制度。此舉在團結(jié)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的前提下，減輕了農(nóng)民的負擔，最大限度地激發(fā)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，促進了糧食產(chǎn)量的增加，化解了糧食危機。

三、近代中國關(guān)于城市安全問題的應(yīng)對

（一）晚清政府關(guān)于城市安全問題的應(yīng)對。鴉片戰(zhàn)爭以來的列強入侵，使清政府對于城市公共安全問題應(yīng)對有心無力，隨著社會治安每況愈下，安全問題此起彼伏，庚子問題更是將這種混亂局面推向頂峰。清政府在不得已的情況下推行新政，在這期間創(chuàng)立了中國警察制度。但由于制度缺陷、官員覺悟、執(zhí)法水平等一系列問題，此舉在施行過程中存在諸多問題，不能作為維護城市公共安全長治久安的完善制度，只能成為突發(fā)問題發(fā)生時的應(yīng)急手段。無論如何，此舉確實推進了中國城市公共安全問題應(yīng)對的近代化進程。

（二）北洋政府關(guān)于城市安全問題的應(yīng)對。辛亥革命之后，孫中山先生曾試圖探索一條建立在總統(tǒng)制基礎(chǔ)之上的中央統(tǒng)管的救災(zāi)之路，后來甚至已經(jīng)設(shè)立了一些專職的救災(zāi)機構(gòu)，但由于種種原因，終成泡影。不過，民國時期的城市公共安全問題應(yīng)對多少也是取得了一些成績的。與清朝末年政府所主導(dǎo)的城市公共安全問題應(yīng)對不同，軍閥割據(jù)的北洋政府沒有條件和能力進行統(tǒng)一的城市公共安全問題應(yīng)對，很多情況下要借助市場組織和第三方組織的力量。但在統(tǒng)治的核心區(qū)域，北洋政府確實也進行了不少關(guān)于城市公共安全問題應(yīng)對的有益嘗試。比如北洋政府設(shè)立了京師警察廳，專門負責北京城郊的治安、管理、慈善工作，中國近代最早的巡警隊、消防隊也是在這一時期組建的。此舉對北京的城市公共安全問題應(yīng)對收效甚大。在公共衛(wèi)生方面，北洋政府在1916年與1918年分別出臺了《傳染病預(yù)防條例》和《清潔方法消毒方法》，并在1918年確立了應(yīng)對傳染病的檢疫制度。

（三）南京國民政府關(guān)于城市安全問題的應(yīng)對。南京國民政府形式上實現(xiàn)了國家的統(tǒng)一后，又把各種公共安全問題應(yīng)對的組織整合到政府周圍，在政府的主導(dǎo)下，統(tǒng)一開展公共安全問題應(yīng)對，尤其在傳染病防治等方面取得了一些成績。南京國民政府在1928年先后出臺了《傳染病預(yù)防條例》和《種痘條例》，之后又有不少專門的法令被頒布實施。南京國民政府還將北洋政府時期的檢疫制度進一步細化為海港、交通兩個方面，每一方面都有著較為完善的管理體系。

（四）中國共產(chǎn)黨政權(quán)關(guān)于城市安全問題的應(yīng)對。中國共產(chǎn)黨在這一時期，也在艱難的環(huán)境下積極進行城市公共安全問題應(yīng)對的探索。最早可以追溯到1927年中國共產(chǎn)黨建立的第一個城市公共安全問題應(yīng)對專門機構(gòu)——南昌起義之際成立的南昌公安局。而中國共產(chǎn)黨真正意義上開始的城市公共安全問題應(yīng)對工作，則要到1946年。作為第一個解放的大城市，哈爾濱的公共安全問題應(yīng)對作用重大且意義深遠。當時的哈爾濱人口構(gòu)成極為復(fù)雜，經(jīng)濟處于崩潰邊緣，社會中潛伏著大量的敵、偽、特、匪，對公共安全造成了極大的危害，此問題若不解決，則根本無法談及政權(quán)的建設(shè)、經(jīng)濟的恢復(fù)、人民群眾生活的改善。在這種情況下，當時的哈爾濱市政府出臺了一系列公共安全方面的法律法規(guī)，成立了專門的公共安全問題應(yīng)對部門，依靠廣大人民群眾，一方面進行社會改造，另一方面肅清反動殘余、處置突發(fā)問題，很快穩(wěn)定了形勢、恢復(fù)了秩序。

注釋：

①習(xí)近平在首個全民國家安全教育日之際作出重要指示強調(diào)：匯聚起維護國家安全強大力量，不斷提高人民群眾安全感幸福感[N].人民日報，2016-04-15（1）.

②王武科.中國之農(nóng)賑[M].北京：商務(wù)印書館，1936.

③朱英，石柏林.近代中國經(jīng)濟政策演變史稿[M].武漢：湖北人民出版社，1998.

參考文獻：

[1]本書編寫組.毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系概論[M].北京：高等教育出版社，2018.

[2]本書編寫組.中國近現(xiàn)代史綱要[M].北京：高等教育出版社，2018.

[3]夏保成，張平吾.公共安全管理概論[M].北京：當代中國出版社，2011.