廣東省區(qū)域宏觀稅負(fù)失衡研究

羅春梅 劉映曼

摘 要：選取最有利于研究區(qū)域稅負(fù)的統(tǒng)計(jì)口徑，結(jié)合實(shí)證結(jié)果對(duì)廣東省區(qū)域宏觀稅負(fù)差異進(jìn)行分析，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)差異和非稅收入占比不斷攀升是稅負(fù)失衡的主要原因，并對(duì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、優(yōu)化稅收制度等方面提出政策建議。

關(guān)鍵詞：廣東省;區(qū)域;宏觀稅負(fù);失衡

中圖分類號(hào)：F812.42? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2020）23-0125-03

改革開放以來，作為排頭兵的廣東省，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。從財(cái)政收入總量上分析，廣東省連續(xù)28年位居全國(guó)第一，即使是實(shí)施大幅度減稅降費(fèi)政策的2019年，全省一般公共預(yù)算收入也以12 651.46億元和增長(zhǎng)4.5%的比例蟬聯(lián)第一，遠(yuǎn)超排名第二的江蘇省。然而，廣東省內(nèi)部發(fā)展不平衡也是不爭(zhēng)的事實(shí)。盡管省政府近年來實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)政策，加大對(duì)較落后地區(qū)的扶持力度，但粵東、粵西和粵北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍與珠三角地區(qū)存在較大的差異。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡與區(qū)域稅收負(fù)擔(dān)失調(diào)互為因果，不均衡的稅收負(fù)擔(dān)水平會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并進(jìn)一步拉大區(qū)域發(fā)展差距。本文擬對(duì)這一問題展開研究。

一、廣東省區(qū)域宏觀稅負(fù)差異分析

（一）選用中小口徑稅負(fù)指標(biāo)

宏觀稅負(fù)水平較客觀地衡量納稅人負(fù)擔(dān)的輕重，反映了政府參與收入分配的程度。根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)，在理論界演化出三種口徑，采用政府收入占GDP的比重來反映，但分子采取不同的統(tǒng)計(jì)口徑得出的結(jié)論迥異：一是稅收收入;二是財(cái)政收入，主要包括稅收和非稅收入;三是全部政府收入，分別代表窄口徑、中口徑和寬（大）口徑宏觀稅負(fù)。

理論上，大口徑的指標(biāo)最為真實(shí)、全面地反映政府集中財(cái)力的程度和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)水平，也便于用作國(guó)際比較。但在現(xiàn)行政府收入較不規(guī)范的財(cái)政語(yǔ)境下，難以獲得完全精確的制度外統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。而單純以小口徑的稅收收入做出的比較顯然又不能反映企業(yè)稅負(fù)的全貌，即小口徑過窄而大口徑又不準(zhǔn)確。近年來，隨著非稅收入的統(tǒng)計(jì)愈來愈規(guī)范，從數(shù)據(jù)的完整、權(quán)威、可比3個(gè)因素考慮，以稅收收入和非稅收入為主的中口徑的指標(biāo)分析則更能研判現(xiàn)實(shí)稅負(fù)水平。

（二）四大區(qū)域稅負(fù)結(jié)構(gòu)及變化趨勢(shì)特點(diǎn)

根據(jù)廣東省統(tǒng)計(jì)局的官方文件，廣東省21個(gè)地級(jí)市共分為四大區(qū)域：珠三角地區(qū)、粵東地區(qū)、粵西地區(qū)和粵北地區(qū)。下文對(duì)區(qū)域內(nèi)稅負(fù)水平進(jìn)行測(cè)度和比較。

1.中小口徑總體稅負(fù)水平對(duì)比

由表1知，2012—2017年，珠三角地區(qū)小口徑宏觀稅負(fù)在7%—8%的范圍內(nèi)波動(dòng)，2015年達(dá)到峰值7.97%，中口徑宏觀稅負(fù)在8%—10.3%之間，且歷年的宏觀稅負(fù)均高于其他三大區(qū)域。

2.宏觀稅負(fù)呈區(qū)域差異化特點(diǎn)總結(jié)

（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈內(nèi)在擴(kuò)張的勢(shì)頭。截至2017年，珠三角地區(qū)人均GDP水平達(dá)近10年最高值。其中，2017年珠三角、粵東、粵西和粵北地區(qū)人均GDP水平分別為10年前的2.28倍、2.73倍、2.85倍和2.52倍，體現(xiàn)出稅收與總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間相互依存的關(guān)系。

（2）區(qū)域宏觀稅負(fù)水平差距拉大。無論是小口徑還是中口徑稅負(fù)，珠三角地區(qū)總體稅負(fù)水平都高于粵東西北地區(qū)。然而，從稅負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)來看，粵東西北地區(qū)宏觀稅負(fù)水平增速較快，尤其2016年“營(yíng)改增”實(shí)施政策之后，是粵西和粵北地區(qū)稅負(fù)彈性系數(shù)提高的幅度相對(duì)較大，增速高于粵東和珠三角地區(qū)。

這一點(diǎn)還可以從中小口徑稅負(fù)對(duì)比得出結(jié)論。因?yàn)椋】趶蕉愗?fù)數(shù)據(jù)顯示，粵西和粵北地區(qū)整體稅負(fù)較低;而中口徑稅負(fù)水平粵北地區(qū)卻明顯高于其他各區(qū)，2016年和2017年該區(qū)中口徑稅負(fù)分別是小口徑稅負(fù)的3.70倍和3.43倍。

二、區(qū)域宏觀稅負(fù)失衡的進(jìn)一步研究

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與宏觀稅負(fù)總體水平的高度一致性

一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，可供分配的物質(zhì)財(cái)富就越豐富，可承受的稅收負(fù)擔(dān)就越重;反之則反是。珠三角地區(qū)2017年的人均GDP是粵東西北地區(qū)人均GDP的4倍，而粵東地區(qū)的人均GDP水平整體高于粵西北地區(qū)，且差距隨著時(shí)間推移不斷增大。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)GDP增長(zhǎng)速度快于西部地區(qū)，相應(yīng)的，東部地區(qū)宏觀稅負(fù)也高于西部地區(qū)，兩者之間呈現(xiàn)出高度的一致性。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)差異是形成區(qū)域宏觀稅負(fù)失衡的主要原因

在政策、征管和經(jīng)濟(jì)總量因素一定的條件下，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不同，稅收貢獻(xiàn)也不一樣，主要表現(xiàn)在各區(qū)域產(chǎn)業(yè)分布（配比）不同。在中國(guó)稅制體系下，第二、三產(chǎn)業(yè)尤其是第二產(chǎn)業(yè)比重較高的地區(qū)承擔(dān)著較高的宏觀稅負(fù)。例如，珠三角地區(qū)得益于地理位置和改革開放政策的實(shí)施，是各類先進(jìn)制造業(yè)的匯集點(diǎn)，如各類裝備制造業(yè)、交通運(yùn)輸制造業(yè)等，均是稅收產(chǎn)出率高的行業(yè)，且珠三角地區(qū)占了全省制造業(yè)的重點(diǎn)稅源企業(yè)八成、稅收貢獻(xiàn)度達(dá)九成，珠三角地區(qū)稅負(fù)長(zhǎng)期較為穩(wěn)定。

然而，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度與宏觀稅負(fù)高低并非絕對(duì)的正相關(guān)。以粵東西北區(qū)域?yàn)槔绫?所示，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)宏觀稅負(fù)反而輕于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西北部地區(qū)。首先，粵北山區(qū)小口徑稅負(fù)最低，而中口徑稅負(fù)最高。該區(qū)為廣東省的生態(tài)功能區(qū)，山多地少，礦產(chǎn)、農(nóng)林和旅游資源相對(duì)豐富，以資源密集型的第一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為主。同時(shí)承接珠三角的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。粵北山區(qū)的制造產(chǎn)業(yè)非金屬礦物制品業(yè)（主要是水泥、混凝土企業(yè)、煙草業(yè)集中）近年來受成本增加的影響，拉高了粵北山區(qū)制造業(yè)平均稅負(fù)水平。其次，粵西地區(qū)人口密度和城鎮(zhèn)化率較低，服務(wù)業(yè)發(fā)展遇到很大瓶頸。其產(chǎn)業(yè)主要以臨港重化工業(yè)、石油為主，屬于偏資本密集型產(chǎn)業(yè)。相比較毗鄰珠三角的粵東地區(qū)（“深汕一體化”政府項(xiàng)目的實(shí)施使得粵東地區(qū)提速較快），企業(yè)利潤(rùn)空間不大。

（三）非稅收入占比不斷攀升，推高中口徑宏觀稅負(fù)水平

非稅收入是計(jì)算中口徑宏觀稅負(fù)的關(guān)鍵數(shù)據(jù)。非稅收入占一般公共預(yù)算收入的比重一定程度上反映了政府財(cái)政收入的質(zhì)量，其比重高低也從側(cè)面反映宏觀稅收負(fù)擔(dān)的合理性。

圖1所列的數(shù)據(jù)顯示，從四大區(qū)域非稅收入占一般公共預(yù)算收入比重?cái)?shù)據(jù)來看，珠三角地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于粵東、粵西和粵北地區(qū)，后者這一指標(biāo)從2012年的35.86%上升至2016年的38.35%，即使“營(yíng)改增”之后的2017年，非稅收入占比仍然保持在36.99%，各區(qū)域依賴非稅財(cái)源的現(xiàn)象較為突出。從圖1中我們也發(fā)現(xiàn)，粵西和粵北地區(qū)這一數(shù)據(jù)居高不下，兩地區(qū)稅基較少，為達(dá)到一定的稅收增長(zhǎng)率，對(duì)非稅收入的依賴較高，這也是導(dǎo)致西部稅負(fù)中口徑稅負(fù)高于其他地區(qū)的原因。

就行業(yè)特點(diǎn)分析，制造業(yè)營(yíng)業(yè)利潤(rùn)有所增長(zhǎng)，但利潤(rùn)率仍普遍較低。另外，企業(yè)還要承擔(dān)各種稅外繳費(fèi)，如行政事業(yè)性收費(fèi)、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等，放大了企業(yè)的“負(fù)重感”。表3顯示，從廣東省區(qū)域內(nèi)域制造業(yè)平均稅負(fù)數(shù)據(jù)上看，粵西稅負(fù)水平最高，粵東最低，粵北及珠三角處于中間水平，各區(qū)域稅負(fù)差異較大。

三、推動(dòng)各地區(qū)宏觀稅負(fù)合理化的建議和對(duì)策

在當(dāng)前疫情的突發(fā)對(duì)2020年的經(jīng)濟(jì)增速會(huì)造成一定的負(fù)面影響的情況下，廣東省需要通過制定更加符合公平稅負(fù)原則的區(qū)域稅收調(diào)控政策，從而促進(jìn)區(qū)域間的公平競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）規(guī)范稅外收費(fèi)，降低中口徑宏觀稅負(fù)水平

要根據(jù)廣東省所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和收入水平，在大力清理政府收費(fèi)的基礎(chǔ)上，控制中口徑宏觀稅負(fù)不斷上升的態(tài)勢(shì)，減低企業(yè)間接稅負(fù)水平，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，以及社保繳費(fèi)制度改革。一方面，嚴(yán)格落實(shí)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)審批規(guī)定，涉及到行政事業(yè)性收費(fèi)的取消、減征、免征或緩征;另一方面，確保降低企業(yè)社保繳費(fèi)實(shí)際負(fù)擔(dān)。2018 年稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收社保費(fèi)后引發(fā)的社會(huì)討論凸顯了長(zhǎng)期以來社保制度運(yùn)行中名義費(fèi)率與實(shí)際費(fèi)率的巨大差距，尤其是對(duì)中小企業(yè)占比較高的廣東省，受影響頗大。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，貫徹中央政治局常委會(huì)提出的，“完善支持中小微企業(yè)的財(cái)稅、金融、社保等政策”，通過減稅與降費(fèi)相結(jié)合，進(jìn)一步降低企業(yè)綜合成本的“負(fù)重感”。

（二）推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，促進(jìn)廣東省區(qū)域稅負(fù)均衡

盡管廣東省政府多次出臺(tái)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)政策，但是在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)資源仍然向珠三角地區(qū)聚集，從而出現(xiàn)了珠三角地區(qū)對(duì)周邊地區(qū)的聚集效應(yīng)強(qiáng)于相應(yīng)政策下珠三角地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用。特別是，部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏深層次的分工，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的效果見效甚差，區(qū)域發(fā)展不平衡問題引發(fā)的稅負(fù)失衡問題難以解決。

面對(duì)全球新冠疫情對(duì)制造業(yè)和外貿(mào)的沖擊，需推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。特別是在傳統(tǒng)制造業(yè)稅負(fù)面臨上行壓力的情況下，廣東省正在大力推進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，保持廣東省制造業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，也有助于回應(yīng)當(dāng)前存在的資本回流擔(dān)憂。同時(shí)，增強(qiáng)稅收政策彈性將有利于促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)節(jié)稅負(fù)差異。

（三）堅(jiān)持區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色為導(dǎo)向，針對(duì)性實(shí)施減稅優(yōu)惠政策

創(chuàng)新稅收政策先行先試，探索落實(shí)契合自貿(mào)區(qū)、自由貿(mào)易港功能定位和產(chǎn)業(yè)布局的重點(diǎn)稅收政策，對(duì)設(shè)在橫琴、前海的鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)減按 15% 的稅率征收企業(yè)所得稅。在珠海橫琴區(qū)內(nèi)注冊(cè)企業(yè)之間貨物交易免征增值稅和消費(fèi)稅。

除此之外，稅收優(yōu)惠政策還須適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整，增強(qiáng)稅收政策柔性力度。應(yīng)適當(dāng)將優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)向以產(chǎn)業(yè)傾斜為主，傾斜于具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)而不是局限于某些地區(qū)。具體而言，今后稅收優(yōu)惠政策應(yīng)逐步向有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向適當(dāng)予以傾斜，從而促進(jìn)投資、人才等生產(chǎn)要素向粵東西北地區(qū)流動(dòng)，以加快其發(fā)展。從目前的情況看，粵東西北地區(qū)比之周邊省份接壤區(qū)域所享受的稅收優(yōu)惠政策并不具備優(yōu)勢(shì)，甚至存在差距。針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)相對(duì)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定合理的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)平衡區(qū)域差距具有重要意義。

（四）優(yōu)化省級(jí)以下轉(zhuǎn)移支付制度

地方政府要從實(shí)際出發(fā)，切忌給經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)制定過高財(cái)政收入目標(biāo)，要根據(jù)對(duì)各地區(qū)稅源規(guī)模、抗風(fēng)險(xiǎn)能力進(jìn)行的客觀判斷，在轉(zhuǎn)移支付中對(duì)經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)給予傾斜支持，防止該地區(qū)為完成財(cái)政收入目標(biāo)大力挖掘非稅收入，導(dǎo)致財(cái)政收入質(zhì)量進(jìn)一步下滑。

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收稿日期：2020-05-26

基金項(xiàng)目：2018—2019 年度廣東財(cái)政廳公開擇優(yōu)課題“廣東區(qū)域宏觀稅負(fù)研究”（G201802）;湛江財(cái)政局課題“推進(jìn)省與市縣財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任改革的思路與政策建議”的階段性成果

作者簡(jiǎn)介：羅春梅（1969-），女，湖北武漢人，副教授，博士，從事財(cái)稅管理與財(cái)政政策研究;劉映曼（1994），女，碩士研究生。