可以無人，不能缺人

劉佳璇　李璇

7月21日，工作人員在浙江省湖州市吳興區八里店鎮三合片區社會治理工作站數字化管理系統內查閱轄區情況（翁忻旸/攝）

“上面千條線，下面一根針。”對全國的社區工作者來說，這句話應該不陌生。

全國政協十三屆三次會議第二次全體會議上，全國政協委員、北京日報社副總編輯李學梅在發言中提到基層社區干部工作重、缺人手的問題：“一位社區居委會黨委書記反映，北京的社區居委會一般是5至9名干部服務一兩千戶居民。”

未來社區可以有很多無人設施，但不能缺人。但事實上，缺人是社區工作普遍面臨的基礎難題。

疫情凸顯了社區治理的重要作用，社區工作量增大，一時需要大量人員補足缺口，各地也尋找出一些解困方法。而當疫情進入防控常態化階段，社區仍須進一步提升治理能力、完善精細化治理體系，這更需人才支撐。

如何破解社區治理缺人難題？

干部下沉緩解人手之困

1萬多名居民，1621戶家庭，17戶居家隔離家庭，4個檢查卡點。這是浙江省義烏市稠城街道繡湖社區在抗疫期間的基本情況。

一戶一檔健康卡、居家隔離家庭的服務、卡點值守……各類繁冗工作不一而足，據繡湖社區統計，其社區工作人員為防控疫情進行的電話通知及信息傳達有六千余次，發放疫情宣傳資料一萬五千余冊。

繡湖社區的社區工作人員共有14位，平均每人服務116戶家庭、兩百余名居民，工作量在特殊時期激增，有賴于各部門及社區大黨委共建單位人員下沉、志愿者等協同力量的參與，才能順利完成。

推進國家治理體系和治理能力現代化，社區治理只能加強、不能削弱。要加強黨的領導，推動黨組織向最基層延伸，健全基層黨組織工作體系，為城鄉社區治理提供堅強保證。

實際上，對比全國平均數據，繡湖社區工作人員數目尚屬可觀。2020年2月10日，民政部基層政權建設和社區治理司司長陳越良在國務院聯防聯控機制發布會上說：“疫情發生以來，近400萬名城鄉社區工作者奮戰在65萬個城鄉社區的疫情防控一線，平均6個社區工作者守護著一個社區，每名社區工作者面對350名群眾。”

有學者指出，原本已千頭萬緒的社區工作，在防疫期間更是“面寬量大”，社區工作人員數量少、任務重就成為突出問題。尤其是缺少物業管理的老舊社區和人口結構復雜的社區，“由于長時間的超負荷運轉，高強度的晝夜輪換值班，外加層層壓力，社區工作人員身心俱疲，致使工作不到位現象時常發生。”

正是在這樣的背景下，通過干部下沉、招募志愿者來補充社區工作力量，成為全國城鄉社區在疫情防控期間的普遍做法。

北京市西城區廣內街道辦公室主任、達智橋胡同街巷長高波對《瞭望東方周刊》介紹，防控疫情期間廣內街道的社區工作力量得到了來自政府和社會兩個方面的補充。

首先是街道干部全部下沉到社區一線，同時市、區亦安排干部下沉社區，最多時達到100人左右。據悉，在疫情防控最嚴峻的時刻，按照北京市委的統一安排，北京市委統戰部、北京市國資委共派駐了400余名干部進入西城區防控任務最艱巨的7個街道、35個社區。

除機關干部、國企員工下沉，許多地方還要求黨員向社區、街道、企業報到，助力疫情防控和復工復產。另外，社會上的多元自治力量，如專業社工團體、物業企業等，也加入了社區的疫情防控工作。

“西城大媽”“朝陽群眾”等已經成為北京市基層社區群眾自治的品牌，在防疫期間同樣發揮了作用。“除了以往活躍的‘大爺大媽（退休老黨員），我們還招募了很多在職黨員和周邊企業工作人員。隨著居民對疫情認識的不斷深入，居民從最初不愿意參與防控工作，發展到了后來的踴躍報名。”高波說。

缺人不是“人頭少”

以上借用多種渠道補充社區工作力量的做法，是否可以常態化？

在疫情防控期間，常見到這樣的現象：社區工作人員超負荷運轉，社會力量又無法實現真正參與。有學者建議，在后疫情時代應注重補齊社區社會組織這一短板，降低準入門檻，簡化登記程序，加大支持力度，優化服務功能，另外，多種力量下沉社區、與社區建立聯系常態化，也可在一定程度上補足社區工作人員能力有限的短板。

表面上看，工作任務“面寬量大”，社區工作者卻“人手不夠”，是提升社區治理能力的阻礙，然而不少受訪對象則對本刊記者表示，從常態情況來看，不能把社區缺人之困簡單視為“人頭少”。

“看缺人問題，首先要看現有人員能不能發揮作用，是‘死肌還是‘活肌？能不能變‘死肌為‘活肌？”北京師范大學哲學與社會學學院教授董磊明對《瞭望東方周刊》說。

一般而言，社區工作力量由“兩委”（即社區黨組織、社區居委會）成員、社區網格員、居民小組長等組成，其中的核心是專職社區工作者，他們是在“兩委”、社區黨群服務中心等從事社區服務管理，并與街道或鄉鎮簽訂勞動合同的全日制工作人員。

高波表示，就北京市而言，社區工作力量、街道干部人數在各區情況不一，而西城區屬于人員配備較多的區。

“我感覺人已經不少了，但如何合理使用是關鍵，我們發現社區服務站中有的人很忙，有的人一周也沒有業務。”高波舉例說，公安部門為社區招募的流動人口管理員只負責流管工作，而不參與其他社區工作，因此實際上工作量并不大，“這類人員是不是有精力做更多事，可不可以發揮更大效能？”

清華大學建筑學院副教授劉佳燕認為：“基層治理的精細化并不簡單等同于一味追求‘服務的精細化，而是要通過精細化的治理目標和流程的設計，最終實現服務與需求精準化對接。”

根據北京市西城區人民政府官網消息，2020年5月15日，北京市西城區區委常委會召開會議，聽取了關于進一步優化整合基層一線力量的實施方案有關情況的匯報，會議強調“要從工作機制上、管理方式上加大有效協同”。

在此之前的一年間，廣內街道已正式啟動社區服務站綜合設置改革，重新優化設置社區服務站的各項功能，其中老墻根社區服務站率先完成轉型升級，在人員改革上，強調的就是精簡高效。

轉型前，老墻根社區服務站有7人，“跟銀行差不多，一個人負責一攤活，天天坐等居民來，誰出去有事，誰的活就放著，居民來了辦不了業務。”改革后站內4人，采取首席負責制，首席站長和兩名工作人員共3人在前臺接待，而副站長負責后臺業務流轉協調。

富余下來的人員，由“兩委”統籌，按照“包片聯戶”機制進入網格管理，釋放了以前坐等居民上門的社區工作力量，下街入戶地掌握居民需求、解決問題。自2019年11月老墻根社區服務站升級后，這一機制獲得積極效果，據悉將在2020年底前在廣內街道進一步推廣。

董磊明認為，城市社區不是熟人社會，鄰里之間陌生、疏離，社區凝聚力低、公共性不足，而居民的訴求也更加復雜多元，社區治理難度大，社區工作人員要兼顧專業性服務和綜合性管理能力。

關鍵是“力量不足”

可以看到，“缺人”之困與其說是“人頭少”，不如說是“力量不足”，尤其是有效工作力量不足。

華東師范大學社會發展學院副院長、教授黃晨熹認為，社區治理離不開“三駕馬車”：居委會、業委會和物業，需要三者形成合力，但現實中常常各行其是。“居民有時感受不到自己被關照，對居委會評價不高。究其原因，作為政府和市民連接紐帶的社區存在行政化現象，導致社區工作者忙于各種行政事務，疏于聯系服務居民。”

從工作內容上來看，行政任務擠壓社區服務職能，在基層社區是普遍現象。義烏市稠城街道孝子祠社區黨委書記陳紅建就對媒體表示過：“有時甚至要花90%的精力完成各種任務，我們只能發動社會組織和志愿者多去服務，社區班子成員主要做統籌工作。”

除精力不足外，有能力的高素質社區管理人才缺口亦很明顯。劉佳燕對本刊記者說：“社區工作者不僅要有行動能力，還要有動員的能力，吸引社區內外更多力量參與到社區建設、社區治理和社區發展之中。”

董磊明認為，城市社區不是熟人社會，鄰里之間陌生、疏離，社區凝聚力低、公共性不足，而居民的訴求也更加復雜多元，社區治理難度大，社區工作人員要兼顧專業性服務和綜合性管理能力。

在防疫期間，許多社區在疫情防控和服務工作上做得很賣力，但居民卻未必滿意，很大原因是相當一部分社區工作者缺乏專業能力和技巧，與居民聯系不足，在日常工作里忽視了社區公共性和群眾動員。

一位天津的街道干部于2019年5月在人民網地方領導留言板上建言，描述了基層的窘境：社區長期堅守的工作人員，只有“40歲到50歲這批年齡段的老主任們”，居委會每年人員都在不停更迭，以致居民與社區工作人員也在熟悉與陌生中轉換，加大了基層治理的工作難度，也降低了工作效率和服務質量。

他寫道：“雖然這幾年社區不斷地招納大量人員，但高素質、優秀的人才是很難留住的，一些高等院校畢業的大學生、研究生來到社區很難踏實工作。”由于薪資較低、生活壓力大，年輕人才長期留在社區工作的動力不足。

本刊記者調研發現，隊伍不穩的確是基層社區普遍現象，社區工作者收入屬中等偏下水平，吸引力不夠，且上升空間有限，具備社會工作或管理等專業背景的年輕人才流失很快。

“要吸引高素質、年輕的社區工作者扎根社區，需要解決他們‘前途與‘錢途問題，不可只靠情懷做事。”劉佳燕說。

多種方式強內力

不久前的全國兩會上，多位人大代表、政協委員建議提高基層社區工作人員待遇。

例如，建議對社區工作者隊伍建設進行頂層設計，參照“村官”模式，在社區設置類似崗位，國家財政和地方財政給予支持;也可考慮在已經考上公務員的大學生中選擇一部分先下沉到社區工作;加大從優秀社區工作者中考錄公務員和事業編制的比例，形成長效機制，同時探索建立社區工作者職稱職級晉升和薪酬待遇保障體系;從完善社區工作者培養培訓機制、完善社工專業培養體系、注重實踐基地建設、加強社區專職工作者的再培訓等方面進一步提升社區工作者專業化水平。

3月7日，吉林省長春市長山花園社區黨委書記吳亞琴在登記社區車輛出入信息（林宏/攝）

現有社區工作人員精力不足、能力不夠、動力不強的“乏力”問題，是“缺人”之困的肯綮所在，這不僅引起了人大代表與政協委員的關注，各級政府也意識到了解決這些問題對基層治理的重要性。

2019年3月，中共中央辦公廳印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，將2019年確定為“基層減負年”。李雪梅在調研時，北京一位社區干部向其介紹，減負工作開展以前，由社區居委會開具的各種證明達70多項，現在減至7項，壓縮了90%以上;以前各種報表種類繁多，現在減至9項;各類創建達標活動也明顯減少，社區干部無不拍手稱快。

李雪梅發現，疫情防控讓社區的工作負擔又加重了。北京市延慶區委常委、宣傳部長、統戰部長黃克瀛亦發文表示，“（基層減負）現階段減掉的，主要是一部分填寫表格和開具證明類的事務性工作，公共安全和公共管理方面的工作沒有實質減少。”

黃克瀛認為，職能部門和公共服務企業在社區內所應承擔的職責仍需進一步厘清，才能真正落實社區減負。他建議，公共服務力量、政府管理力量應下沉到社區，公共服務企業指定社區服務專員，而政府管理部門也派駐社區對接人員，從而讓社區工作人員有更多精力展開社區服務。

3月9日，武漢市漢陽區陳家咀社區工作人員將“無疫情社區”的牌子貼到墻上。陳家咀社區于3月8日獲評“無疫情社區”（費茂華/ 攝）

可以通過“社區合伙人”機制，讓社區內的商戶以共享場地或捐贈物資的形式，參與到社區共建活動中。

針對社區工作人員的能力建設也非常重要。劉佳燕關注到，上海和成都為基層工作者提供了大量的賦能培訓，并提供相關政策和資金保障。“年輕人對新生事物的關注度和理解力非常強，通過培訓可以為基層社區輸入更加新鮮有活力的血液。”

上海市徐匯區近年就通過社區工作者“全面成長計劃”，為社區工作者開展全面輪訓、實踐鍛煉、平臺交流、成長舞臺、人才培勵等重點項目。根據2019年10月徐匯區對此計劃的階段性回顧，與2015年相比，該區45歲以下社區工作者占比從53.2%上升至79.3%，大專以上學歷從61.8%上升到88.2%，481人獲助理社工師和社工師證書，專業資質持證率從10.7%上升到17.3%，新任社工到崗流失率從8.4%下降到2.8%。

黨建引領，整合資源

“現在社區內不是沒有資源，而是有大量的社區能人、閑置空間等潛在資源沒有被發現，或是資源與需求之間沒有實現很好的對接，特別缺乏持續長效的對接機制。”劉佳燕說。

以志愿者社區服務為例，劉佳燕認為可以建立對接平臺，社區提前發布需求清單，與學生假期實踐、黨員雙報道機制等活動互相對接，實現資源鏈接與整合。

再如可以通過“社區合伙人”機制，讓社區內的商戶以共享場地或捐贈物資的形式，參與到社區共建活動中，“這對商戶來說，可以帶來客戶流、融入鄰里關系網和增進信任，有助于借此拓展市場;對于社區而言，則實現既有資源的最大化利用，實現多方共贏。”劉佳燕說，“在社區工作中，打破空間邊界，并打破政府、市場、社會之間的服務邊界，能實現資源的有效整合。”

8月10日，居民在吉林省吉林市豐滿區華西社區向社區“全科社工”咨詢問題

“社區里藏龍臥虎，比如退休的公職人員、老黨員等，他們往往具有很強的管理能力和參與公共事務的意愿，應該建立機制充分調動這種力量，在城市社區治理中重拾‘群眾路線。”董磊明說。

習近平總書記近日在吉林考察時強調，推進國家治理體系和治理能力現代化，社區治理只能加強、不能削弱。要加強黨的領導，推動黨組織向最基層延伸，健全基層黨組織工作體系，為城鄉社區治理提供堅強保證。

長春市寬城區團山街道長山花園社區提高基層治理水平的辦法，就是將黨組織向最基層延伸。

長山花園社區被劃分為10個網格，網格建立黨支部，成立網格領導小組;再往下走，社區有11棟樓，設了10個樓棟長，45個單元長，成立了24個樓棟黨小組。加上161個黨員家庭戶，一個四級黨組織網絡形成了：社區黨委—網格黨支部—樓棟黨小組—黨員家庭戶。

這里是吉林省原勝利零件廠的家屬區，企業破產后，社區下崗失業人員多，社區環境老舊。通過加強基層黨建，長山花園社區激發了居民主動參與社區管理的意愿，四級黨組織網絡發揮出了治理效能。

在建設智慧社區的背景下，未來，社區可能會有更多有助于基層黨組織管理的技術工具出現。

2020年7月23日，住建部組織起草的國家標準《智慧城市建筑及居住區第1部分：智慧社區建設規范（征求意見稿）》（簡稱“征求意見稿”）發布，其中提到“以網格化管理為主要思路，建立健全黨員管理（黨員信息、認崗和聯戶等）和黨組織管理（黨組織信息、分類和定級等），提升黨建工作效率和質量，規范黨內日常管理，實現黨干管理同步，為社區黨建工作打造一個先進的技術平臺、高效的工作平臺。”

《征求意見稿》還提出“借助信息化手段，落實國家機關、國有企事業單位公職人員到居住地社區報到服務制度，動員社會志愿服務資源，促成社會資源就近就便參與網格志愿服務，搭建上下聯通、高效便捷、暢通無阻的服務模式”。

針對應急處置，例如抗疫時期的緊急資源調動，董磊明認為，借鑒此次抗疫經驗，可以利用大數據手段建立“社區工作預備役數據庫”，將社區內退休黨員、在職的公職人員納入其中，出現突發狀況時，由社區和相關單位共同充分動員這類居民，參與社區的應急處置工作。