國庫集中支付制度下高校預算執行研究
——以T 學院為例

王姍姍 張昭雪

（1.銅陵學院，安徽 銅陵 244061; 2.成都高投置業有限公司， 四川 成都 610041）

一、引言

國庫集中支付制度是以國庫一體化系統和代理銀行實時清算系統為依托， 由預算單位提出指標細化、計劃申請、支付申請，經由財政廳相關部門或預算單位審核后， 將款項通過國庫一體化系統支付給收款人的制度。 行政事業單位納入預算編制的財政資金和專戶管理的非稅收入均通過國庫一體化系統撥付和支出， 政府通過國庫一體化系統監管所有納入預算編制的資金，在這一過程中，國庫一體化系統擔任著預算執行這一及其重要的角色。

2019 年起全國高校統一施行 《新政府會計制度》。 制度要求在同一會計事項中同時體現財務會計要素和預算會計要素，共同反映會計事項的財務信息和預算執行信息。 新制度表明，預算執行成為實現財務收支任務的關鍵任務，也是整個預算管理工作的關鍵環節， 是把預算由計劃變為現實的具體實施步驟。目前，省內高校所有預算執行均通過國庫一體化系統實現，不同于其他行政事業單位，業務處理具有資金量大、來源渠道多、報銷業務量大、會計事項復雜繁多、非盈利性等特征，因此，高校如何在現行國庫集中支付制度下提升預算執行仍面臨著較大的挑戰。

二、國內外相關文獻綜述

Zierdt 對美國高校常用的預算工具——責任中心預算(RCB)進行了擴展，并且采用RCB 模式對兩所高校進行了比較分析，認為RCB 預算編制工具能有助于實現學校的戰略目標以及對稀缺資源實行最優配置[1]。 Ferreri 通過對三所不同類型學校（一所法學院、一所文理學院和一所管理學院）的預算管理模式研究得出了學校應該根據自身的特點選擇合適的預算管理模式[2]。 高海峰認為預算執行過程也是資源的整合和重新配置的過程， 應該將部門預算和支付方式進行一定程度的更新和改進，同時，加強預算執行的監督和審計，為財政資金合規使用提供保障[3]。 王海妮結合我國高校實際情況，引入平衡計分卡，建立高校預算績效評價指標體系， 綜合運用層次分析法模糊綜合評判法構建高校財務預算績效評價模型，旨在促進高校財務預算精細化、規范化[4]。

本文以T 學院的預算執行情況為實例， 以一個高校財務工作者的角度， 對高校的預算執行現狀以及影響因素進行了分析， 文章的研究具有一定的現實和實踐基礎，受本人工作經驗和研究學科所限，對于如何綜合運用信息技術使預算執行流程與財務管理流程相結合，是本文需要改進和加深研究的部分。

三、高校預算執行現狀

根據《新政府會計制度》《高校財務會計制度》的相關規定、T 學院在校內建立了“統一管理， 分級領導” 的預算管理體制， 為了發揮各部門的主觀能動性，學院將預算編制權限下放到各部門、各院部。而T學院財務處為一級財務會計管理機構， 統一管理學校所有的財務工作， 各職能部門和院部由財務處統一領導， 各自完成本部門的預算編制和使用等財務管理工作。

（一）預算執行進度方面

為進一步推進國庫集中支付制度下的預算執行，確保納入預算管理的各類資金安全、穩定、高效運行，安徽省財政廳于2018 年制定《安徽省財政廳關于進一步加強國庫集中支付制度改革的指導意見》（財庫〔2017〕426 號），從完善指標計劃申請方式、擴大授權支付范圍、優化預算執行動態監控、規范支付資金管理等方面，提出了具體舉措。 特別是隨著省屬高校非稅收入納入國庫集中支付后， 所有報銷款均由一體化申請支付，2019 年T 高校財政一體化系統具體支付情況如表1 所示，對于財務人員來說，申請的業務量大幅增加，在非稅以收定支的現狀下，上半年度，大量的非稅指標不能及時執行，待高校9 月后上繳后， 又會造成下半年預算指標的執行壓力倍增，這種預算執行進度的不均衡，不僅對財務人員的工作效率提出了更高要求同時也在一定程度上對高校各項事業的發展造成的一定影響。

表1 2019 年T 高校國庫集中支付情況表

（二）高校預算編制流程方面

在預算編制階段，如圖1 所示，T 學院主要通過校內各部門預算申報數據進行匯總、審核，下發預算核對稿，財務部門匯總反饋意見，編制預算草案提交黨委會， 黨委會審核通過后，再上報上級主管部門。 在校內預算編制階段，財務部門主要對各部門的預算進行整合編制，校內各部門一般采用增量法[5]，根據當年決算數據測算下一年度預算額度和項目指標分配，但各部門為了爭取更多的預算，通常會低估收入，高估支出，預算的編制階段缺乏充分的論證和可行性分析。 雖然預算是在與各相關部門溝通與協調的基礎上進行編制，但在實際執行過程中還是難以實現滿足各個部門實際需求，往往會在指標下達國庫支付系統后實際執行與預算編制不相符，項目竄用，經濟科目混用現象。

（三）高校財務管理體系方面

目前，T 學院的財務管理系統主要是根據 《新政府會計制度》 的要求結合高校自身的特性量體裁衣進行開發使用，如圖2 所示，在財務軟件的整個業務處理流程中并沒有涉及到國庫一體化關聯模塊，財務管理信息系統和國庫一體化支付系統沒有實現實際的對接、兼容，這樣無形中增加了財務人員的工作量和會計核算人工成本，影響了財務工作效率。 高校不是獨立的個體， 財務管理體系應該是高校內部和外部環境、制度、體制、管理等多方面綜合形成的結果，如何從實際工作出發，在已有的改革基礎上探索出一些新的信息化模塊以提高預算執行的準確性、科學性， 成為提升高校財務管理水平一項重要工作任務[6]。

（四）全員參與預算管理意識方面

圖1 預算編制流程圖

圖2 報銷業務處理流程圖

從2019 年T 學院預算執行情況來看，呈現預算執行進度局部和整體失衡， 此種現象反映了當前高校預算執行過程中管控不足以及預算與實際脫節等情況，究其原因，主要是廣大教職工尚未形成預算管理的意識，在調研和實地走訪中了解到，他們對于預算的概念只停留在編制和審批階段， 認為預算正常撥款至各部門他們預算管理任務便已完成， 還沒有意識到預算執行、分析與考評的重要性，由于能夠參與到這兩個環節的教職工數量并不多，所以，很多教職工認為學校的預算管理與自己無關。 高校不是獨立的個體， 預算執行的效率高低是高校內部和外部環境、制度、體制、管理等多方面綜合形成的結果，如何從實際工作出發， 在已有的改革基礎上探索出一些新的對策以提高預算執行的準確性、科學性，成為提升高校財務管理水平一項重要工作任務。

四、國庫集中制度下高校預算執行影響因素分析

（一）高校財務管理體系與國庫集中支付體系不吻合

國庫集中支付系統和高校財務管理系統是當前高校財務管理兩個關鍵性的系統， 所有的報銷活動和經濟事項必須通過這兩個系統進行相應處理，從而最終實現規范化的財務核算與管理。 從圖3 可以看出， 國庫一體化系統的報銷信息必須通過財務人員人工輸入，由于該系統沒有自動驗證環節，易造成人為錯誤，而這些問題是國庫系統本身不能彌補的，高校財務經辦人員只能通過代理銀行事后審核來反饋支付信息的準確性， 由于國庫支付系統是所有省直財政撥款單位使用同一套系統， 軟件的設置在考慮共性的同時忽略了高校的實際需求。

（二）預算編制和執行缺乏可行性論證

在預算編制階段， 目前高校預算主要使用校內預算編制軟件對各部門的預算進行整合編制， 校內各部門一般采用增量法， 根據當年決算數據測算下一年度預算額度和項目指標分配， 各部門為了爭取更多的預算，通常會低估收入，高估支出，預算的編制階段缺乏充分的論證和成本分析數據支撐。 在預算執行階段，《預算法》 要求預算一經批復和下達不得隨意變更，但在高校預算實際執行過程中，經常存在預算外政府采購和超預算的開支等情況， 未按預算執行的現象還很普遍， 預算的項目控制和額度控制形同虛設，介于高校管理層、職能部門和財務部門工作重心不同、責任不同，財務部門應做好各方面溝通協調工作，嚴格執行經費預算，對于確實需要追加的預算應進行可行性分析， 提高預算執行的效率和效益[7]。

（三）預算績效評價機制不健全

圖3 國庫支付模塊業務示意圖

根據財政部、教育部《關于改革完善中央高校預算撥款制度的通知》（財教[2015] 467 號）和《安徽省財政廳安徽省教育廳關于改革完善省屬本科高校預算撥款制度的通知》（財教[2016]1060 號） 等文件精神，自2016 年開始，安徽省內高校根據相關文件要求，結合年度項目支出實際情況，開展省級項目支出績效自評工作。 在現行的績效評價參考指標和績效評價體系中， 更多的是將政府作為評價結果的需求主體，對所有高校通用一套指標及評價方法，不具有典型性[7]。 同時，績效評價仍停留在自評階段，評價的主觀性較大，公平性存在爭議，評價出來的結果，流于形式，沒有相應的獎懲機制，尚未有效發揮績效評價對高校預算執行的激勵和約束作用。

五、國庫集中制度下加強高校預算執行的政策建議

（一）綜合利用國庫一體化系統，強化預算執行數據分析

預算的執行分析是高校預算管理的核心內容，也是編制部門預算的基礎性工作， 包括實時分析和事后分析。 在預算指標下達后，通過國庫支付系統的“綜合查詢4.0”模塊中的“指標支出余額表”，對于實際數與預算數進行差異分析， 客觀的判斷執行效果和糾正預算執行進程中的浪費現象，同時，也為預算考核和下年度的預算制定提供參考。 隨著國家對教育投入加大， 強化預算管理過程中的預算執行分析成為保障高校管理各項事務以及經費合理、 高效使用的手段之一。

（二）鼓勵全員參與預算編制，提高預算執行意識

目前， 大多數高校通過校內各部門預算申報數據進行匯總、審核的預算編制方法，編制預算草案提交黨委會， 黨委會審核通過后， 再上報上級主管部門。 然而，矛盾點在于學校的預算不是各部門預算的簡單疊加， 而是需要將各部門的分預算進行科學的有機整合，因此，預算的整個編制過程需要把整個學校看做一個整體，全員參與預算的編制并提供建議，以便在預算指標下達國庫一體化系統能合規、 高效的使用[4]。

（三）完善政府采購預算管理，明確編制、執行、監督權責

政府采購制度是財政改革的又一重要內容，在預算編制的時間上存在滯后性，計劃可能不盡完善，使得政府采購預算與實際執行脫節， 不能做到與預算同步。 因此，一是要效率意識、質量意識以及規則意識， 高校應參考財政廳的財政支出績效評價相關做法，對校內各部門實行標準化的預算執行考核，在完成支付任務的同時，保證預算執行保質保量，確保預算一經批復下達即可執行； 二是要強化預算工作機制， 專人負責， 嚴格按照政府采購項目的時間節點，在項目執行過程中，所有資金的都必須依據政府采購合同備案表在國庫集中支付系統里進行統一支付，確保資金支付的安全性；三是在預算編制中，財務處、國資處、基建辦等相關執行部門要加強專業上的指導，樹立責任意識，政府采購項目的預算申報、采購執行過程、支付過程直至審計驗收，要責任到部門，責任到人。

（四）建立財務管理綜合平臺，提高預算執行信息化水平

目前，T 高校的國庫集中支付系統和天財財務統計系統二者的分工明確，卻沒有達到有機結合，將網報系統提上工作日程，加強銀校互聯，成為當前財務工作的首要任務[8]。 建立財務管理綜合平臺，將兩個系統的核心功能融合起來， 利用網絡報銷系統將網上審簽、網上報銷、核算等相關流程集成到一起，再同步將國庫的支付信息和處理結果傳輸到網報系統，實現支付和報銷過程的信息電子化、無紙化，在軟件內部就可以完成大量數據對比和分析的工作，既節約了時間成本和人力資源， 更提高了財務人員的工作效率。