促進長三角產業(yè)空間優(yōu)化的稅收政策研究
——基于主體功能區(qū)戰(zhàn)略的視角

徐詩舉

（銅陵學院，安徽 銅陵 244061）

一、引言與文獻綜述

根據《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》①，長三角區(qū)域屬于國家級優(yōu)化開發(fā)區(qū)。 在長三角“三省一市”編制的省級主體功能區(qū)規(guī)劃中②，根據各地產業(yè)基礎、城鎮(zhèn)化現狀以及環(huán)境資源承載力， 又進一步將長三角區(qū)域具體劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。 2016 年5 月，國務院通過《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》。 2019 年7 月，中央政治局正式審議通過并印發(fā) 《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，目前“三省一市”正在抓緊繪制產業(yè)地圖。 主體功能區(qū)規(guī)劃是國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、 基礎性和約束性規(guī)劃，長三角產業(yè)空間發(fā)展規(guī)劃應與之相適應。

國外學者關于人類活動與地理環(huán)境的關系研究，主要概括為如下幾種觀點：一是環(huán)境決定論。 例如，孟德斯鳩（C·L·Montesquieu）強調地理環(huán)境對人類活動的決定作用， 主張因地制宜制定產業(yè)政策[1]。二是或然論。 例如，維達爾·德·拉·布拉什(Vidal de la Blache)認為，因為人類的技術創(chuàng)新，導致地理環(huán)境對人類活動的決定作用不是必然的和絕對的[2]。 三是規(guī)模效應論。 例如，克魯格曼（Paul Krugman)認為人口集中源于經濟集聚所產生的空間規(guī)模效應[3]。 近些年，我國學界對空間規(guī)劃問題開始重視，穆瑞麗、王海英（2009）認為財稅政策應引導要素在主體功能區(qū)間合理流動，促進產業(yè)合理定位[4]。 王偉兵（2013）認為財稅激勵政策會影響產業(yè)空間集聚及開發(fā)區(qū)產業(yè)轉型[5]。 徐詩舉（2016）提出應實施主體功能區(qū)差別化稅收政策， 促進產業(yè)空間優(yōu)化配置和生態(tài)環(huán)境質量改善[6]。 顯然，現有文獻鮮有對區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與主體功能區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略匹配性問題進行研究。 稅收是政府調控經濟的重要工具， 本文研究稅收政策促進長三角產業(yè)空間布局與主體功能區(qū)規(guī)劃要求相一致，無疑具有重要的現實意義。

二、長三角城市群城市化區(qū)域產業(yè)空間集中度分析

（一）統計范圍及數據來源

2016 年5 月，國務院批準的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》顯示，長三角城市群總共包括26 個城市，即包括上海市，江蘇省的南京、蘇州、無錫、常州、揚州、鎮(zhèn)江、南通、鹽城、泰州，浙江省的杭州、寧波、舟山、嘉興、紹興、湖州、金華、臺州，安徽省的合肥、馬鞍山、蕪湖、銅陵、池州、安慶、滁州、宣城等26 個城市。 根據《上海市主體功能區(qū)規(guī)劃》，上海市主體功能區(qū)劃分為都市功能優(yōu)化區(qū)、都市發(fā)展新區(qū)、新型城市化地區(qū)和綜合生態(tài)發(fā)展區(qū)。 按照產業(yè)、人口集聚以及環(huán)境資源承載力情況，都市功能優(yōu)化區(qū)、都市發(fā)展新區(qū)和新型城市化地區(qū)都屬于優(yōu)化開發(fā)區(qū)； 綜合生態(tài)發(fā)展區(qū)屬于重點生態(tài)功能區(qū)，不屬于城鎮(zhèn)化地區(qū)。 根據《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》，長三角城市群江蘇省范圍內9 市中的城鎮(zhèn)化地區(qū)主要包括優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)，優(yōu)化開發(fā)區(qū)主要分布在南京、蘇州、無錫、常州、揚州、鎮(zhèn)江、南通、泰州等8 市中，重點開發(fā)區(qū)主要分布在南京、揚州、南通、鹽城、泰州等5 市中， 其中的農產品主產區(qū)不屬于城鎮(zhèn)化地區(qū)。 根據《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》， 長三角城市群浙江省范圍內8 市中的城鎮(zhèn)化地區(qū)主要包括優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)，優(yōu)化開發(fā)區(qū)主要分布在杭州、寧波、舟山、嘉興、紹興、湖州等6 市中，重點開發(fā)區(qū)主要分布在寧波、舟山、紹興、金華、臺州等5 市中，其中的農產品主產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)不屬于城鎮(zhèn)化地區(qū)。 根據《安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃》，長三角城市群安徽省范圍內8 市中的重點開發(fā)區(qū)是城鎮(zhèn)化區(qū)域， 其中的農產品主產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)不屬于城鎮(zhèn)化區(qū)域。 長三角城市群26 個城市總面積為211,700 平方公里， 其中長三角城市群優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)（城鎮(zhèn)化區(qū)域）面積為108,841 平方公里，限制開發(fā)區(qū)（包括農產品主產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)） 面積為102,859 平方公里，禁止開發(fā)區(qū)點狀分布在其他各類主體功能區(qū)之中，未作單獨統計。 本文僅統計長三角城市群城市化區(qū)域產業(yè)空間分布情況。

主體功能區(qū)規(guī)劃以縣（市區(qū)）為基本行政單元，各類主體功能區(qū)面積均按照三省一市的2018 年統計年鑒及地方主體功能區(qū)規(guī)劃提供的數據進行統計匯總， 各類主體功能區(qū)的產值來自于各縣市區(qū)的2018 年政府統計公報。 由于禁止開發(fā)區(qū)點多、面小，產值低，且數據難以取得，其點狀分布在各類主體功能區(qū)之中，本文對其忽略不計。 因此，以縣（市區(qū)）為基本行政單元統計各類主體功能區(qū)面積、 產值中沒有剔除禁止開發(fā)區(qū)的部分。 本文以長江三角洲城市群區(qū)域城鎮(zhèn)化地區(qū)每平方公里年產值（GDP）代表產業(yè)空間集中度。 具體情況參見“長江三角洲城市群區(qū)域城鎮(zhèn)化地區(qū)產業(yè)空間集中度情況一欄表”（以下簡稱“一欄表”）（見表1）。

（二）長三角城市群城市化區(qū)域產業(yè)空間集中度分析

1.分主體功能區(qū)類型進行產業(yè)空間集中度分析。根據 “一欄表”， 長三角城市群優(yōu)化開發(fā)區(qū)面積48,065 平方公里，2018 年長三角城市群優(yōu)化開發(fā)區(qū)GDP 總量為11,1478.2 億元， 平均產業(yè)集中度為2.32，其中上海市為5.91、江蘇省為2.29、浙江省為1.43。 長三角城市群重點開發(fā)區(qū)面積60,776 平方公里， 2018 年長三角城市群重點開發(fā)區(qū)GDP 總量為41,109.77 億元，平均產業(yè)空間集中度為0.68，其中江蘇省0.93、浙江省0.51、安徽省0.65。 顯然，同樣作為長三角城市群城鎮(zhèn)化地區(qū) （包括優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)），區(qū)域間產業(yè)空間集中度差異較大，優(yōu)化開發(fā)區(qū)平均產業(yè)空間集中度（2.32）接近于重點開發(fā)區(qū)（0.68）的3.5 倍。 其中優(yōu)化開發(fā)區(qū)中產業(yè)空間集中度最高的是上海市功能優(yōu)化區(qū)（13.37），重點開發(fā)區(qū)中產業(yè)空間集中度最低的是安徽省宣城市宣州區(qū)（0.18），前者是后者的近75 倍。

2.分省市進行產業(yè)空間集中度分析。 根據“一欄表”， 長三角城市群城鎮(zhèn)化區(qū)域總面積為108,841 平方公里， GDP 總量為152,587.97 億元， 平均產業(yè)空間集中度為1.4。 其中，長三角城市群上海市平均產業(yè)空間集中度為5.91， 江蘇省為1.71， 浙江省為0.95，安徽省為0.65。顯然，長三角城市群城鎮(zhèn)化區(qū)域產業(yè)空間集中度在不同省市之間差異也很大， 其中上海市（5.91）是安徽?。?.65）的9 倍。

三、長三角城市群城鎮(zhèn)化區(qū)域主要產業(yè)發(fā)展方向

（一）長三角城市群城鎮(zhèn)化區(qū)域上海市主要產業(yè)發(fā)展方向

按照《上海市主體功能區(qū)規(guī)劃》，上海市都市功能優(yōu)化區(qū)要集聚高端要素，發(fā)展服務經濟，提升綜合服務功能，促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展，推動服務業(yè)和制造業(yè)深度融合。 黃浦區(qū)要吸引創(chuàng)新型、總部型及功能型金融機構的加入， 徐匯區(qū)要重點打造高端服務經濟集聚區(qū)， 楊浦區(qū)應重點打造現代服務業(yè)功能帶和區(qū)域性商業(yè)商貿中心， 寶山區(qū)應大力發(fā)展郵輪產業(yè)和精品鋼鐵基地建設， 閔行區(qū)應推進傳統結構調整。 都市發(fā)展新區(qū)（浦東新區(qū)）要成為戰(zhàn)略性新興產業(yè)的主導區(qū)，推進陸家嘴金融城、外高橋國際貿易示范區(qū)、張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設，推進高橋石化產業(yè)優(yōu)化升級。 新型城市化地區(qū)要成為具有全球競爭力的戰(zhàn)略性新興產業(yè)基地和先進制造業(yè)基地，提升松江新城和嘉定新城的綜合服務能力， 加快發(fā)展奉賢南橋新城，加快青浦新城現代服務業(yè)發(fā)展，加快金山新城產業(yè)結構優(yōu)化調整， 支持松江出口加工區(qū)轉型升級。

（二）長三角城市群城鎮(zhèn)化區(qū)域江蘇省主要產業(yè)發(fā)展方向

按照《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》，江蘇省優(yōu)化開發(fā)區(qū)的主要功能定位是建設成為具有國際影響力的先進制造業(yè)、服務業(yè)基地和創(chuàng)新基地。 要促進創(chuàng)投產業(yè)向高端、高附加值產業(yè)轉變，增強高端制造業(yè)、現代服務業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)對經濟增長的帶動作用。 加快發(fā)展現代服務業(yè)，重點發(fā)展生產服務業(yè)，提高服務經濟在整個經濟中的比重。 促進高端制造業(yè)發(fā)展， 尤其是要發(fā)展擁有自主品牌和自主知識產權的高新技術產業(yè)，不斷壯大戰(zhàn)略性新興產業(yè)規(guī)模。 江蘇省重點開發(fā)區(qū)的主要功能定位是建設具有較強國際競爭力的制造業(yè)基地。 注重產業(yè)集群建設，大力發(fā)展特色產業(yè)、先進制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)。 沿海區(qū)域要吸引裝備制造、大型石化等臨港產業(yè)遷入，大力發(fā)展高科技含量和高附加值的海洋產業(yè)。 支持創(chuàng)意設計、現代物流、科技研發(fā)等生產服務業(yè)發(fā)展，促進現代制造業(yè)和生產服務業(yè)的互動發(fā)展。

表1 長江三角洲城市群區(qū)域城鎮(zhèn)化地區(qū)產業(yè)空間集中度情況一覽表

（續(xù)表）

（三）長三角城市群城鎮(zhèn)化區(qū)域浙江省主要產業(yè)發(fā)展方向

按照《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》，杭州板塊應大力發(fā)展旅游休閑、文化創(chuàng)意、信息軟件、電子商務、金融服務等現代服務業(yè)以及先進裝備制造、節(jié)能環(huán)保、新能源、物聯網、生物醫(yī)藥等高新技術產業(yè)。 寧波板塊應擇優(yōu)發(fā)展石化等臨港產業(yè)，促進先進裝備、新材料、新能源、電子信息等高新技術產業(yè)發(fā)展，加大家電、服裝、塑料等傳統優(yōu)勢產業(yè)的改造升級力度，加快發(fā)展國際貿易、國際物流、大宗物品交易、金融保險、會展服務等現代服務業(yè)。 嘉興區(qū)塊應加快培育新材料、物聯網、節(jié)能環(huán)保、生物、核電關聯等高新技術產業(yè)， 積極發(fā)展高端裝備制造業(yè)， 大力發(fā)展現代物流、科技服務、服務外包和文化創(chuàng)意等現代服務業(yè)，推進皮革、家紡、毛衫等專業(yè)市場的功能創(chuàng)新，培育旅游休閑度假勝地。 湖州區(qū)塊要積極發(fā)展先進裝備、生物醫(yī)藥、新能源等高新技術產業(yè)以及特色紡織、金屬新材料、綠色家居等優(yōu)勢特色產業(yè)，積極推進現代物流、文化創(chuàng)意、休閑旅游和健康養(yǎng)生等現代服務業(yè)發(fā)展。 紹興區(qū)塊要重點發(fā)展高端裝備制造、 節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥、現代信息技術等高新技術產業(yè)以及文化旅游、研發(fā)創(chuàng)意、商貿物流等現代服務業(yè)。

（四）長三角城市群城鎮(zhèn)化區(qū)域安徽省主要產業(yè)發(fā)展方向

按照《安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃》，合肥片區(qū)要大力推進產業(yè)集群化，積極發(fā)展裝備制造、家用電器、汽車及零部件等優(yōu)勢產業(yè)，大力發(fā)展高端裝備制造、新能源汽車、節(jié)能環(huán)保、新材料、電子信息及新能源等新興產業(yè)以及物流、電子商務、服務外包、金融服務、會展商貿、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)意等現代服務業(yè)。 蕪馬片區(qū)應重點發(fā)展鋼鐵、汽車、家電、造船等優(yōu)勢產業(yè)，加快發(fā)展裝備制造、節(jié)能環(huán)保、電子信息、生物醫(yī)藥、新材料等新興產業(yè)以及物流、金融、服務外包、文化創(chuàng)意、旅游等現代服務業(yè)。 銅池片區(qū)要重點發(fā)展有色金屬冶煉、銅基新材料、電子信息、化工、現代物流和文化旅游產業(yè)。 安慶片區(qū)要重點發(fā)展石油化工和農產品精深加工產業(yè)， 積極培育新一代電子信息技術、節(jié)能環(huán)保、裝備制造、紡織輕工、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產業(yè)。 滁州片區(qū)應重點發(fā)展機械制造、家電、化工、電子信息、紡織服裝和農副產品深加工及生產服務性產業(yè)。 宣城片區(qū)應重點發(fā)展機械電子、新型建材、特種設備制造、汽車零部件、新材料、節(jié)能環(huán)保、農產品深加工產業(yè)及物流、文化旅游等服務性產業(yè)。

四、促進長三角產業(yè)空間優(yōu)化的稅收政策建議

（一）促進優(yōu)化開發(fā)區(qū)淘汰低端產業(yè)、發(fā)展高端產業(yè)的稅收政策

長三角城市群城鎮(zhèn)化地區(qū)的優(yōu)化開發(fā)區(qū)平均產業(yè)空間集中度（2.32）接近于重點開發(fā)區(qū)（0.68）的3.5倍， 其中優(yōu)化開發(fā)區(qū)中產業(yè)空間集中度最高的是上海市都市功能優(yōu)化區(qū)（13.37），重點開發(fā)區(qū)中產業(yè)空間集中度最低的是安徽省宣城市宣州區(qū)（0.18），前者是后者的近75 倍。 部分優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地供給、交通和環(huán)保壓力過大，超出環(huán)境資源承載力上限。 上世紀70 年代，日本開征“工廠逐出稅”促進工業(yè)再布局，成功倒逼產業(yè)從擁擠的三大都市圈向外遷出[7]。 為此，對長三角優(yōu)化開區(qū)的資源、 能源消耗量大以及勞動密集型產業(yè)，應實行稅收加成、稅率上浮等限制性政策，迫使其向重點開發(fā)區(qū)遷移，從而為優(yōu)化開發(fā)區(qū)集聚高端要素、發(fā)展高精尖產業(yè)騰出空間。

（二）促進重點開發(fā)區(qū)承接產業(yè)轉移、發(fā)展勞動密集型產業(yè)的稅收政策

長三角城市群重點開發(fā)區(qū)環(huán)境資源承載力較強，但是產業(yè)集中度不高，人口集聚能力不強。例如，長三角城市群安徽省重點開發(fā)區(qū)產業(yè)空間集中度僅為0.65，不到長三角城市群城鎮(zhèn)化區(qū)域平均產業(yè)空間集中度（1.4）的二分之一，馬鞍山、蕪湖、銅陵等沿江城市，具有一定的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化基礎，產業(yè)集聚潛力較大，但是不僅產業(yè)集中度偏低，且人口集聚能力很弱，近些年甚至出現人口負增長。上世紀60 年代，為了促進落后地區(qū)開發(fā)，日本對在北海道、東北等“過疏”地區(qū)進行投資免除事業(yè)稅、 固定資產稅和不動產取得稅，值得借鑒[8]。 為此，長三角城市群重點開發(fā)區(qū)對投資《國家產業(yè)指導目錄》鼓勵類產業(yè)應實行稅收優(yōu)惠政策。 同時， 雖然2019 年企業(yè)養(yǎng)老保險費率下降為16%， 但是對勞動密集型企業(yè)而言負擔仍然較重，應在逐步提高養(yǎng)老保險基金中央統籌比例的基礎上，進一步降低重點開發(fā)區(qū)勞動密集型企業(yè)養(yǎng)老保險費率，降低勞動力成本。另外，雖然2019 年小微企業(yè)認定標準將從業(yè)人員放寬為不超過300 人，但為鼓勵重點開發(fā)區(qū)集聚產業(yè)和人口，建議取消或放寬重點開發(fā)區(qū)小微企業(yè)認定標準中的從業(yè)人員上限。

（三）促進長江沿岸發(fā)展生態(tài)環(huán)保、資源節(jié)約產業(yè)的稅收政策

2016 年1 月，習近平總書記就明確指示，要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)。2017 年7 月，環(huán)保部、國家發(fā)改委、水利部聯合印發(fā)《長江經濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》。 長三角城市群多半沿江而建，化工、冶煉、建材等重污染企業(yè)主要集聚在長江沿岸，目前，沿江城市面臨巨大的生態(tài)環(huán)保壓力。 德國魯爾工業(yè)區(qū)曾造成萊茵河流域嚴重污染，2008 年，北威州對新建企業(yè)采取免交增值稅和成本攤銷靈活處理等手段， 推動魯爾工業(yè)區(qū)產業(yè)優(yōu)化和轉型升級，有力地改善了生態(tài)環(huán)境[9]。 因此，建議對長三角沿江城市傳統企業(yè)主動實行轉型升級的給予更大的稅收優(yōu)惠政策。 同時，對長江沿岸特定區(qū)域要制定專門的稅收政策，重點培育綠色生態(tài)、資源節(jié)約產業(yè)以及旅游休閑、文化創(chuàng)意、信息軟件、電子商務、金融服務等現代服務業(yè)。

注釋：

①《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》(國發(fā)〔2010〕46 號)。

②包括《上海市主體功能區(qū)規(guī)劃》《江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃》《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》《安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃》，參見國家發(fā)改委編《全國及地方主體功能區(qū)規(guī)劃》，人民出版社，2015 年5 月出版。