農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)中的新動(dòng)向及解決路徑

杜鐵民

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的全面落實(shí)與推進(jìn)，能夠通過(guò)改善土地資源配置效率，促使農(nóng)民更充分地參與分享城市化、工業(yè)化的成果，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性增收。在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程中，農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)的重要性越來(lái)越突出，已經(jīng)成為農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的重點(diǎn)所在，由于多方面因素影響，目前農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出新動(dòng)向，難以有效推進(jìn)，需要盡快采取合理措施加以解決。

一、農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)概述

農(nóng)村土地確權(quán)指依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)的土地的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容。農(nóng)村土地確權(quán)頒證能夠強(qiáng)化物權(quán)保障，強(qiáng)化承包農(nóng)戶的市場(chǎng)主體地位與家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)地位，為農(nóng)民抵押貸款提供基礎(chǔ)支持，解決土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛等，對(duì)農(nóng)民而言是極為重要的基礎(chǔ)保障。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問(wèn)題的解決必然離不開土地，而土地確權(quán)則是解決土地問(wèn)題的前提和基礎(chǔ)，從法律、政策層面提供依據(jù)、參考和保障。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受土地承包經(jīng)營(yíng)效益低、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目需要、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素的影響，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)難以進(jìn)行。

二、農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)中的新動(dòng)向

1、確權(quán)管理難以落實(shí)。就目前的實(shí)際情況來(lái)看，農(nóng)村土地確權(quán)管理難以真正落到實(shí)處，影響確權(quán)進(jìn)度與質(zhì)量，無(wú)法有效發(fā)揮確權(quán)作用，影響土地流轉(zhuǎn)操作進(jìn)程。導(dǎo)致這一問(wèn)題的主要原因在于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范，對(duì)確權(quán)管理造成影響，并反過(guò)來(lái)對(duì)土地流轉(zhuǎn)造成干擾，形成惡性循環(huán)。不可否認(rèn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有助于農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性增收，同時(shí)能夠改善因家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制而導(dǎo)致的土地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，但如果出于追逐利益或者受土地確權(quán)管理制度不完善等原因影響，在實(shí)際操作中出現(xiàn)不規(guī)范的情況，將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村土地確權(quán)工作難以有效開展。

2、私占未利用地現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村存在大量未利用地，而在取消征收農(nóng)業(yè)稅后不少農(nóng)民便隨意爭(zhēng)地?fù)尩兀活櫷恋卮_權(quán)管理要求及規(guī)范，甚至存在私占土地并建設(shè)房屋的情況。這樣不僅會(huì)對(duì)農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)造成影響，也會(huì)導(dǎo)致宅基地確權(quán)工作難以正常開展。

3、收益分配機(jī)制不完善。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠直接與市場(chǎng)掛鉤。但是大部分農(nóng)民由于文化水平低，對(duì)相關(guān)政策和制度了解不足等原因，往往只領(lǐng)取少量安置補(bǔ)償費(fèi)，并不會(huì)參與土地流轉(zhuǎn)中的升值收益分享，導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)法獲得土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)為他們帶來(lái)的應(yīng)得利益。

4、“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象普遍。所謂“小產(chǎn)權(quán)房”，實(shí)際上就是指在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的未辦理相關(guān)證件、未繳納土地出讓金等費(fèi)用的房屋，該房屋房產(chǎn)權(quán)并非由國(guó)家房管部門頒發(fā)。這意味著“小產(chǎn)權(quán)房”實(shí)際上并未獲得法律認(rèn)可與保護(hù)，購(gòu)房合同也不會(huì)在國(guó)土、房管局備案。在城市房?jī)r(jià)快速躥升的情況下，農(nóng)戶違規(guī)改變土地用途，或者對(duì)宅基地進(jìn)行私賣私買，都是“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的重要原因。

三、農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)新動(dòng)向的解決路徑

1、完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律法規(guī)。目前農(nóng)村土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新動(dòng)向，很大一部分原因在于相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，難以提供有效指引、規(guī)范和保障。對(duì)此，必須對(duì)相關(guān)法律法規(guī)加以修訂完善，尤其要重點(diǎn)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從而更加明確、規(guī)范地指導(dǎo)產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)行，減少交易糾紛。

2、規(guī)范農(nóng)村土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)行為。對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)行為加以規(guī)范，同時(shí)加大監(jiān)管力度，能夠有效避免因操作不規(guī)范而導(dǎo)致的相關(guān)問(wèn)題。其中在進(jìn)行農(nóng)村土地確權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建動(dòng)態(tài)化確認(rèn)機(jī)制，盡可能實(shí)現(xiàn)對(duì)土地承包關(guān)系的及時(shí)確認(rèn)，避免確認(rèn)工作開展不及時(shí)而影響確權(quán)準(zhǔn)確性與可靠性。而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，則應(yīng)當(dāng)以時(shí)間界點(diǎn)作為基礎(chǔ)，明確實(shí)踐依據(jù)，從而對(duì)各個(gè)階段的土地權(quán)屬狀態(tài)進(jìn)行準(zhǔn)確把握。在實(shí)際操作時(shí)一般以二輪承包作為時(shí)間界點(diǎn)，一旦過(guò)了二輪承包階段，則需要以承包合同、政府備案作為標(biāo)準(zhǔn)，不認(rèn)可私下流轉(zhuǎn)土地的有效性。而在對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為加以規(guī)范時(shí)，則需要重點(diǎn)規(guī)范合同簽訂與管理。不少農(nóng)戶缺乏合同意識(shí)，在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)操作時(shí)往往習(xí)慣于采取口頭協(xié)定方式，導(dǎo)致相應(yīng)的約束力有限，很容易導(dǎo)致流轉(zhuǎn)糾紛與矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宣傳教育，強(qiáng)化農(nóng)戶合同意識(shí)，提供相應(yīng)的合同公證服務(wù)，引導(dǎo)和幫助農(nóng)戶正確簽訂流轉(zhuǎn)合同。而在合同生效后，需要在適宜的時(shí)機(jī)辦理相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證，進(jìn)一步規(guī)范流轉(zhuǎn)操作。

3、優(yōu)化收益分配機(jī)制。為了維持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的初衷，切實(shí)為廣大農(nóng)戶提供財(cái)產(chǎn)性增收，一定要進(jìn)一步優(yōu)化收益分配機(jī)制，讓農(nóng)戶能夠真正參與到土地流轉(zhuǎn)的升值受益分享之中。一方面，土地征收工作的開展應(yīng)當(dāng)配套土地評(píng)估程序，對(duì)土地當(dāng)前價(jià)值以及未來(lái)升值空間進(jìn)行綜合性研究、評(píng)估，從而在為農(nóng)戶提供基礎(chǔ)的安置補(bǔ)償費(fèi)的同時(shí)，向農(nóng)戶分配更多的后續(xù)收益。

4、健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)。近年來(lái)，隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力加快轉(zhuǎn)移，依靠土地種植創(chuàng)造收益的農(nóng)民越來(lái)越少，長(zhǎng)居農(nóng)村的群眾只剩下老弱病殘群體，然而受到他們的體能及種植技術(shù)的限制，只能種植少量土地，大量土地荒廢撂荒。希望各級(jí)政府建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中心，免費(fèi)為群眾服務(wù)，收集不愿意種植土地和又愿意承包大量土地的各種信息，擔(dān)起土地流轉(zhuǎn)供需之間的橋梁。從而使外出務(wù)工者更加安心工作，持續(xù)增收，保障產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整到位，保障糧食供應(yīng)安全，實(shí)現(xiàn)土壤肥力不降低。

5、加大農(nóng)村用地行為監(jiān)管力度。出于對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象的改善需求，應(yīng)當(dāng)加大農(nóng)村用地行為的監(jiān)管力度，構(gòu)建完善的監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管工作，明確監(jiān)管責(zé)任，重點(diǎn)打擊擅自侵占未利用地的現(xiàn)象。切實(shí)進(jìn)行農(nóng)村用地排查管理，一旦發(fā)現(xiàn)私自侵占公共用地，尤其是占地建房的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)及時(shí)責(zé)令拆除改正，并根據(jù)實(shí)際情況提供土地復(fù)原規(guī)劃，要求相關(guān)責(zé)任主體在限期內(nèi)將土地恢復(fù)原狀。

（作者單位：472532河南省靈寶市朱陽(yáng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心）