國際海底區域活動與其他海洋開發利用活動的協調研究

相京佐　曲亞囡　裴兆斌

摘要：為適應國際海洋事務發展形勢，促進我國積極參與國際海底區域活動，文章通過分析國際海底區域活動與其他海洋開發利用活動的內涵、范圍適用、支配原則和理論依據等，提出二者產生沖突的原因，并探討協調途徑。研究結果表明：國際海底區域活動與其他海洋開發利用活動產生沖突的本質是人類共同繼承財產原則與公海自由原則適用的沖突;公海自由原則不適用于國際海底區域;協調國際海底區域活動與其他海洋開發利用活動的核心是堅持國際海底區域的人類共同繼承財產原則，發揮國際海底管理局職能，促進國際合作，相關國際組織和國際海底區域組織建立溝通機制，進一步建立健全國際和國內的立法和技術規范。

關鍵詞：國際海底區域;人類共同繼承財產;公海自由;國際合作;海洋法

中圖分類號：D993.5 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2020）02-0030-06

Abstract：In order to adapt to the international development and promote China′s active participation in regional activities，the paper studied the connotation，scope application，governing principles，theoretical basis，etc.of regional activities and other marine utilization activities，pointed out the reasons for conflicts，and explored ways of coordination.The research results showed that the essence of the conflict between regional activities and other marine utilization activities is the conflict between the principle of the common heritage of mankind and the principle of freedom of the high seas.The principle of freedom of the high seas does not apply to regions.The core of coordinating regional activities and other marine utilization activities is that the region adheres to the principle of the common heritage of mankind，exerts the functions of the Authority，and promotes international cooperation.The cooperation includes the establishment of communication mechanisms between international and regional organizations，as well as the further establishment and improvement of international and domestic legislation and technical specifications.

Key words：International Seabed Area，Common heritage of mankind，Freedom of high seas，International cooperation，Law of the sea

0 引言

由于陸地資源的緊缺和深海資源的豐富，世界各國不約而同地把目光轉向國際海底區域（以下簡稱“區域”）。《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）、《關于執行〈聯合國海洋法公約〉第十一部分的協定》（以下簡稱《執行協定》）和國際海底管理局（以下簡稱“管理局”）的相關文件已形成相對完整的制度體系[1]，為各國開展區域活動設定了框架，內容涵蓋海底資源勘探開發、重疊申請和反壟斷的界定及其管理、擔保國的責任和義務以及海洋環境保護等。與此同時，區域活動與其他海洋開發利用活動的協調也逐漸成為各國關注的焦點。當前我國應抓住機遇，積極主動參與區域活動，不斷完善國內法律法規，適應國際發展形勢，提升國際話語權[1]。

1 區域活動和其他海洋開發利用活動

1.1 區域活動

區域是《公約》設立的法律概念，即國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土。區域在傳統國際法中被稱為“深海底”，具有極其重要的戰略資源地位[2]。區域活動是區域內包括海洋科學研究和資源勘探開發在內的一切活動。

區域活動的原則是人類共同繼承財產原則，《公約》中有關區域的規定體現該原則中不得單獨占有、共同利益和共同管理等要素[3]。人類共同繼承財產原則和管理局代表全人類行使權利是整個區域制度的基礎[4]。

人類共同繼承財產原則的最初提出基于2個方面：①海底環境只為和平目的和海洋科學研究而使用;②國家不能對此主張主權。周忠海[5]認為人類共同繼承財產原則有三大特征，即共同共有、共同管理和共同分享。根據區域及其資源的法律地位和區域制度的演進歷史，人類共同繼承財產原則隨著時代的發展而具有具體和不斷豐富的內涵：從屬性上看，人類共同繼承財產原則體現的主體、客體和所有權的性質都具有特殊性;從特征上看，人類共同繼承財產原則具有共同共有、共同管理、共同參與和共同獲益等主要特征，這些特征之間相互聯系和相互作用，其中共同共有是基礎、共同管理是措施、共同參與是手段、共同獲益是目的;從內容上看，人類共同繼承財產原則主要包括不得據為己有原則、遵守憲章規則原則、共同使用發展原則、和平使用保留原則和國際機構管制原則等[6]。

1.2 其他海洋開發利用活動

其他海洋開發利用活動包括航行、捕撈、鋪設海底電纜和管道、海洋科學研究以及海洋環境保護等，其依據是傳統國際法中公認的基本原則之一——公海自由原則。

公海是指各國的內水、領海、群島水域以及專屬經濟區以外的不受任何國家主權管轄和支配的海洋部分[7]。由于公海的橫向空間范圍與區域幾乎一致，二者的主要區別在于縱向空間范圍，公海的其他海洋開發利用活動將不可避免和不同程度地影響區域活動。因此，協調區域活動與其他海洋開發利用活動的關系、建立相應的利益分配和爭端處理機制以及化解區域活動與其他海洋開發利用活動之間的矛盾是促進區域活動發展的首要和關鍵問題。

1.3 海洋科學研究

廣義的海洋科學研究指能夠增進人類對于海洋環境了解的研究和相應的實驗，涉及范圍很廣，包括海洋領域的地質、水文、潮流、氣象、生物和物理等[8]。區域的海洋科學研究則主要指針對區域礦產資源和生物資源的研究活動。

1.3.1 區域的海洋科學研究

1873年英國“挑戰者”號在太平洋海底發現大量多金屬結核，使區域礦產資源第一次被世界所知。1977年美國“阿爾文”號深潛器在2 500 m深的海底熱液噴口處發現以管狀蠕蟲和貽貝類等為主體的生物群落，開啟人類認識區域生物資源的新篇章[9]。受制于技術和設備因素，針對區域的全面和系統的海洋科學研究直到20世紀中期才真正出現。區域的海洋科學研究歷史較為短暫，但由于區域具有獨特的地理位置和自然資源，隨著技術和設備的發展以及認識的深入，區域的海洋科學研究的深度和廣度日益提升，對區域環境和資源的影響也越來越大[8]。

《公約》允許和鼓勵區域的海洋科學研究，并明確其目的和成果分享，但缺少對其法律后果的規定。

1.3.2 公海的海洋科學研究

根據《公約》規定，在滿足《公約》要求的情況下，所有國家和國際組織都有權利開展海洋科學研究。同時，《公約》還對海洋科學研究的原則、國際合作、開展和促進措施、設施和設備、責任以及爭端解決等事項進行規定，但由于缺少具體規則的支撐，這些一般性的規定在實踐中很難實施。

公海的海洋科學研究既應考慮其他國家行使公海自由的權利，還應考慮區域制度中的相關權利。由于公海的海洋科學研究對于技術和設備的要求較高，世界上具備相應技術和設備條件的國家很少，可參照國際法適用于公海的船旗國管轄制度進行規制，從而有效避免不恰當的海洋科學研究帶來的損害后果。然而出于國家利益的考慮，目前還沒有國家通過國內立法對本國船只在公海的海洋科學研究進行規制[8]。

1.3.3 二者比較

區域和公海的海洋科學研究都以和平為目的，且都須通過國際合作得以實現和促進。與區域的海洋科學研究相比，公海的海洋科學研究涉及臨海國的權利和義務。而與公海的海洋科學研究相比，區域的海洋科學研究更強調為全人類利益而進行的目的，管理局可以合同主體的身份參與、促進和鼓勵區域的海洋科學研究，同時更加鼓勵不同國家的參與，從而實現發展中國家和技術較不發達國家的共同發展和共享成果。

由于區域制度和公海制度的理論依據和理論基礎不同，且二者存在交叉的指向范圍，區域和公海的海洋科學研究之間存在利益分配和損害規制的沖突。

2 區域活動與其他海洋開發利用活動的本質沖突

作為公海制度的核心，公海自由原則受到廣泛推崇，但公海自由原則的適用范圍并不包括區域。人類共同繼承財產原則是區域活動的基礎性和指導性原則。區域制度和公海制度不同的適用原則是區域活動與其他海洋開發利用活動產生沖突的原因。

2.1 國際公約和文件明確規定公海自由原則不適用于區域

1958年《公海公約》界定公海為不包括在一國領海或內水內的全部海域，此處的公海僅指海域。受限于客觀環境和技術，在《公海公約》制定時尚不具備對區域的勘探開發條件，因此《公海公約》雖承認國際法上的其他自由，但顯然不包括區域活動自由。綜上所述，《公海公約》中沒有對區域的法律地位進行界定，即區域不適用公海自由原則[6]。

此外，聯合國大會第2749號決議也確認這一判斷，明確指出目前的公海制度中沒有實體規則可適用于國際深海底。

2.2 地緣關聯性是產生沖突的基礎

區域和公海在地緣上具有重合性和結合性，二者在自然環境中密不可分，這種自然結合性使區域活動與其他海洋開發利用活動之間不可避免地相互影響。然而《公約》同時建立公海制度和區域制度，直接導致完整的海洋生態系統被割裂，2種制度在適用范圍上的重疊導致相應管理制度、規范原則和具體措施產生沖突。因此，公海制度必然對區域活動產生影響和限制[10]。

2.3 不同管理制度對同一項活動的管轄權矛盾

人類對海洋的開發利用活動都有可能影響深海生態環境[11]，對區域活動的影響尤為嚴重。受客觀經濟條件和技術設備水平的限制，目前國際社會還沒有對區域資源進行大規模的開發利用，但為搶占重要資源及其戰略地位，各國對區域的勘探開發活動從未停止。

區域礦產資源的開采、收集和運輸將破壞海底的沉積層和擾亂海底的表層沉積物，造成水質渾濁;多金屬硫化物的開采將嚴重干擾海底生物的生存環境;廢水和廢物可能對整個海域造成影響[12]。此時，如區域制度與公海制度出現重疊，那么對于同一項活動造成的危害，將有2種管理制度予以規制，無法規避管轄權的矛盾，還會影響區域活動與其他海洋開發利用活動的正常開展[10]。

3 區域活動與其他海洋開發利用活動的協調統一

《公約》規定公海自由應顧及區域制度。因此，在實現公海自由權利的同時顧及區域活動，是協調區域活動與其他海洋開發利用活動的核心。

3.1 堅持原則，發揮管理局職能，促進國際合作

區域活動與其他海洋開發利用活動的活動范圍決定其離不開國際合作。國際合作的方式多種多樣，既包括設立對話交流機制，也包括充分發揮國際組織和管理局的職能。具體而言包括3個方面。

3.1.1 堅持人類共同繼承財產原則

人類共同繼承財產原則在協調區域活動與其他海洋開發利用活動之間的沖突中表現為平等對待各國以及各國共同參與和共同獲益。這就要求所有國家堅持以人類和平和共享為目的，鼓勵和促進發展中國家參與區域活動，并適當顧及相應方的特殊利益和需求。同時，對于區域活動的成果和收益，應由全人類和所有國家共享，并優先考慮相應方的利益需求。只有堅持人類共同繼承財產原則這一基本原則不動搖，才能實現共同分享、共同獲益和共同發展[13]。

3.1.2 發揮管理局職能

《公約》賦予管理局代表全人類對區域內資源行使一切權利的職能，管理局職能的有效行使是區域活動有序開展的重要保障。一方面，由于全人類共同對區域行使權利在實際操作上不具有可行性，為對區域進行管理和行使權利，發達國家和發展中國家經過博弈建立平行開發制度，從區域活動所獲得的利益由管理局按照“公平分享”的標準分配給各國;另一方面，區域內的資源通常是多金屬結核資源，其不可再生性決定須建立國際機構以平衡區域活動獲得的利益。因此，管理局需要且應當為實現人類共同財產而服務，即管理局應按照《公約》的規定采取有效措施，促進和保障區域活動的開展。

3.1.3 促進國際合作

區域面積廣闊和資源豐富，在《公約》建立開采制度前，各國對海底資源的勘探開發活動“各自為陣”，相互缺乏信息溝通，很容易導致各國主張的礦區產生重疊。而在《公約》生效后，管理局通過《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》（以下簡稱《多金屬結核規章》）和《“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探規章》（以下簡稱《多金屬硫化物規章》）等文件加以明確，締約國在海底礦產資源勘探階段就要向管理局通知勘探位置的坐標，在一定程度上加強了信息交流。但由于存在探礦權自由，任何締約國都可對同一區域進行勘探，權益重疊的情形仍無法避免。此外，區域活動還可能與海底電纜鋪設等活動以及航行和捕撈等公海自由活動產生沖突，均須通過加強國際互動、交流和合作來協調。

區域活動投資大、周期長和對技術要求高，發達國家大多采用合作方式，即通過組建跨國財團，實現風險共擔。此外，區域活動所需技術和設備往往由少數國家掌握，根據人類共同繼承財產原則，共同共有和共同分享要求進一步促進先進技術的交流和合作，這也是區域活動良性發展的必然選擇。

3.2 完善國內立法

區域活動的有效開展離不開國際合作，而健全的國內立法是區域活動健康有序發展的基礎。隨著國際格局出現新變化，各國逐漸重視對區域的勘探開發。隨著綜合實力的增強和海洋強國戰略的提出，我國也成為深海資源活動國之一。從多金屬結核和硫化物合同的簽署，到富鈷鐵錳結殼礦區申請的通過，再到《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》的制定和實施，我國深海資源勘探開發進入新階段。隨著全面依法治國進程的不斷推進以及黨和國家機構改革的不斷深入，我國深海資源勘探開發的監督檢查工作亟須進一步通過立法加以規范。

3.2.1 堅持人類共同繼承財產原則

《公約》雖然沒有對人類共同繼承財產原則進行明確界定，但結合《公約》的其他規定，可從不得據為己有、國際管理和共同使用等方面理解人類共同繼承財產原則的內涵。我國的國內立法同樣需要遵循人類共同繼承財產原則，在《公約》的框架下積極參與區域活動，堅決維護合法權益，充分發揮大國擔當，加快建設海洋強國。

3.2.2 堅持區域活動開發與保護并重原則

海洋是地球上面積最大的生態系統，具有強大的自然修復能力，然而超過海洋修復能力的破壞活動將導致嚴重的后果。保護海洋環境、堅持開發與保護并重以及實現科學開發和有序活動，是《公約》和《執行協定》對締約國的要求。我國的國內立法應堅持開發與保護并重原則，在區域活動中防止海洋環境污染、保護深海生物資源以及科學合理開采。

3.2.3 堅持共同開發和反對壟斷原則

制定區域制度的目的是為了全人類利益而對全人類的共同財產加以管理和利用。《公約》和管理局《多金屬結核規章》都對防止壟斷進行規定。區域活動在國際社會和平發展中舉足輕重，國內立法應以實現全人類共同利益的目的和要求為基礎，堅決反對對區域活動的控制和壟斷，堅持和平發展和共同開發。

3.3 健全國際新秩序和新規范

3.3.1 建立新的執行協定

區域制度為區域活動搭建框架和基礎，規定勘探開發、環境保護和科學研究等一系列締約國享有的權利以及應當履行的普遍義務和合作義務。區域勘探開發活動的不斷深入對區域和公海資源的威脅越來越大，這就要求沿海國、內陸國、相關利益國和國際組織等各方主體予以高度重視，并在國際組織和區域組織會議上對利益攸關事項進行磋商，通過建立執行協定等方式積極解決。新的執行協定應在遵守《公約》的前提下兼具前瞻性、可操作性和全面性。

3.3.2 訂立補充協議和區域性協議

由于立法具有局限性，《公約》對某些問題的規定可能不夠細致或過于限制，導致在實際中無法適用。因此，各主體應積極交流和磋商，通過訂立補充協議和區域性協議，以彌補《公約》的不足。自《公約》生效以來，國際社會相繼訂立《執行協定》《多金屬結核規章》和《多金屬硫化物規章》等特別補充協議，這些補充協議有利于更好地指導區域活動的開展[14]。

3.3.3 制定行業行為守則

由于各主體參與區域活動的核心在于成果共享，且難以就區域活動的利益分配機制達成一致，具有強制力的法律規則很難在短時間內達成。此外，人類還沒有充分認識區域活動的法律后果，而認識的有限性將制約法律規則制定的水平和能力。因此，目前尚不具備制定具體法律規則的條件，但可優先考慮制定靈活度較高的行業行為守則，對區域活動加以規制。行業行為守則可規制造成法律危害后果的區域活動或其他暫時無法以強制性規則加以規制的活動，可有選擇地從多方主體共同關心的問題出發，暫時擱置爭議較大的成果分享問題，從而使締約國更易接受并達成一致。

3.3.4 加強國際執法合作

無論是公海還是區域，均需多方共同努力，從而更有效地保護海洋環境、維護全人類共同利益和促進開發利用。因此，應結合實際，建立多方參與和合作的執法機制，幫助相關利益方尤其是發展中國家和內陸國家等對區域活動進行監督和管理。管理局和國際組織應在區域活動中積極互動，及時就管轄權發生沖突和規制標準不同的部分進行交流和協商，監督可能造成嚴重危害后果的活動，并對已造成嚴重危害后果的活動開展國際社會多方合作執法，為區域活動的開展保駕護航。

4 結語

區域活動堅持人類共同繼承財產原則，其他海洋開發利用活動堅持公海自由原則。由于區域和公海在國家管轄范圍以外的空間內存在交叉、國際社會對于區域資源的重視以及發達國家與發展中國家關于利益分享的博弈，區域活動與其他海洋開發利用活動之間天然地存在沖突，尤其表現在同一項活動可能適用2種不同制度。

隨著陸地資源的緊缺，各國逐漸把目光投向公海和深海，區域的重要戰略地位凸顯，協調區域活動與其他海洋開發利用活動成為研究焦點。鑒于區域活動與其他海洋開發利用活動具有涉外性，協調二者沖突離不開國際合作，其中既包括國際組織和區域組織建立溝通機制，也包括進一步建立健全國際國內立法和技術規范。總之，公海自由原則不適用于區域，堅持人類共同繼承財產原則和促進國際合作是協調區域活動與其他海洋開發利用活動的基礎和核心。

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