“程序違法”行政判決的現狀分析

摘要：在行政訴訟中，“程序違法”理應成為最終生效人民法院判決的重要考量因素之一，但我國因正當法律程序原則在法律中的缺失、以及法律中關于“程序違法”中“法”的范圍模糊等問題帶來的審查標準不統一問題對于司法的權威性造成了較大的損害。故立法機關和司法機關應該分別從自身的工作職責出發，對相關法律進行修改，統一司法審查標準進而保證法律得到良好的實施和執行。

關鍵詞：行政訴訟;程序違法;司法統一

一、選題背景

理論上程序正義與實質正義在司法活動理應得到同樣的重視，但在司法實踐中“程序正義”可以在多大程度上影響最終的判決結果？為此本文以“程序要件”為切入點，分析部分省、自治區、直轄市行政區域內各級法院作出的“程序違法”判決，由此提煉總結其反映的問題。

本文分析的基礎數據均來源于中國裁判文書網，選取廣西壯族自治區內各級人民法院已審結的行政案件法律文書為數據基礎。我們將關鍵詞選擇為“程序違法”，案件類型“行政案件”，地域“廣西壯族自治區”進行檢索，共搜到99例判決書。經過篩選，最終由法院作出“程序違法”的認定共有53件，該類案件占比達到53%。似乎借此數據看到行政相對人以“程序違法”提起行政訴訟時，有較大概率得到法院的支持。當作者再次在裁判文書網中輸入關鍵詞“行政行為違法”，案件類型“行政案件”，地域“廣西壯族自治區”，該網站顯示的數字為“2003”。因此我們認為當前數據并不能提供足夠的支撐。而且為何會形成這種“懸殊差距”？為此本文將對數據進行分析。

二、對數據客觀層面的分析

任何現象的出現是有很多因素導致的。形成“程序違法”占比行政案件總體數量偏低的因素也是多種多樣的。本文認為主要有以下因素：

首先，法院作出“程序違法”的認定，其中“法”并不僅限于“法律”，行政法規、部門規章、地方性法規也是被包括其中。我國在現行法律中對于“法定程序”中“法”的范圍并沒有給出明確的范圍，所以各地區法院對于“法”的認定并不統一，而且理論界對于“法”的范圍也存在不同的主張。從本文搜集的數據來看，似乎“法律、法規、規章”的主張在司法實踐中得到了認可。但伴隨著政府行政權的擴張，“其他規范性文件”成為行政機關進行社會管理的手段，而且是具有法律效力的。那么前文關于“法”的范圍是否可以將其包括其中呢？

其次，本文發現部分法院在作出“程序違法”的判決中出現了“正當程序原則”字樣。在53份判決書中，共出現了四次。而且在這四份判決書中引用該原則均是由法院主動援引，但只是對該原則進行論證并未使用其他法律規定予以闡明。因為該原則在我國的法律條款中并未明確出現。早在2004年張成銀訴徐州市人民政府房屋登記行政復議決定案中出現了“正當程序”字樣。但因我國法院作出判決應根據成文法，所以該原則在我國的適用經歷了一個漫長的過程。對此法院在適用該原則是持謹慎的態度。

再次，法院在作出程序違法的判決，并非僅僅依據“違反法定程序”這一個標準，而是結合了“對當事人權利義務產生影響”、“行政效率”等標準來確定的。比如在（2017）桂0821行初3號判決書中寫道“但被告平南縣大安鎮人民政府在作出1號處理決定時未能查明尚有的與土地確權有利害關系的其他當事人并通知其參加土地確權調處，有可能損害到這些利害關系人的合法權益。故1號處理決定遺漏了當事人，屬于程序違法，依法應予撤銷”。與之形成鮮明對比的是，（2013）全行初字第10號判決書中“被告的兩份公示文件及公示回執顯示，其對第三人申請登記的林木權屬狀況，僅在第三人村內公示，其申請的是村集體林權登記，在該村內公示，應認定為沒在法律規定的處所公示，屬行政程序違法。”為什么相同的判決的結果，予以支持的論證過程和論據存在差異性？

以上問題的出現，則反映出我國對于適用“違反法定程序”法律產生何種法律效果是存在不同意見的。有的法官認為，人民法院適用“程序違法”的條款并非行政訴訟開展與進行的目的，最終仍要以此結合其他法律規定的條款為標準，即使在理論方面也存在“無效說”、“撤銷說”“區別說”之分，審判標準不統一帶來問題便是如何保證司法權威的統一性？該問題急需得到解決，保障司法的權威性。

最后，行政訴訟法第74條第1款第2項規定了我國“行政行為程序輕微違法”的構成要件，學者稱之為“行政程序瑕疵”。在本文收集的數據中發現法院在判決書中存在認定“行政程序瑕疵”的情形，但其最終做出的判決中并沒有作出法律規定的后果。比如（2016）桂12行終25號行政判決書、（2012）梧行終字第13號等判決書，在這些判決書中法官認為“行政程序確有瑕疵，但登記的結果并沒有損害原告的合法權益，不屬行政程序嚴重違法，僅因行政程序存在瑕疵，尚不足以成為判決撤銷被訴具體行政行為的充分理由。被告及第三人請求判決駁回原告的訴訟請求，其事實和理由成立，予以采納。”按照法律規定，法院應該作出“確認違法”的判決，但是法院反而是直接予以駁回原告的訴訟請求，依據何在？

本文認為，法院出現上述“不合法”現象是因為法院在作出判決時，考慮到“行政效率”與“司法效果”二者之間的關系。正如在（2013）河市行終字第22號判決書中指出“由于爭議雙方對爭議地界線和地上附著物情況的分歧，政府先后三次組織雙方到爭議地現場勘測，上訴人納言村民小組稱政府2005年8月31日受理本案后直至2012年5月17日才作出處理決定的事實客觀存在，但僅以此為由撤銷政府處理決定不僅增加當事人的訴累，也有悖行政高效原則”。從這份判決書終，可以看到法官在此考慮了“行政效率”因素。這種因素的考量有沒有必要？這就關涉到了我國“司法權”與“審判權”的關系，這不只是司法改革參與其中，也是涉及到我國政治體制改革的內容，我們需要在實踐中慎重考慮。

甚至在部分法院作出的判決書中寫道，“村委會未參加糾紛調解程序，系其自愿放棄權利，并未因此損害其他當事人的權益。都安縣政府未將追加德康村委會為被申請人的情況告知廷西村民小組，確系瑕疵，但考慮到德康村委會在調處程序中未提供任何證據，不致于廷西村民小組失去與德康村委會質證的機會;德康村委會參加了一審、二審的訴訟，在訴訟中表達了意見，并與廷西村民小組進行了辯論，不致于廷西村民小組失去與德康村委會辯論的機會，所以這一程序上的瑕疵，未影響本案實體處理的公正，無需因此撤銷已作出的處理決定。”此處判決中給出的“程序瑕疵”具體范圍有所擴大，竟然包括了“當事人的陳述申辯權”，其背后反映出來的是由于司法裁判標準的缺失，導致了司法的不統一。

的確，在司法實踐中，如果不將“違反法定程序”作為撤銷行政行為的絕對條件，或者將所謂“輕微違反法定程序”的行政行為附條件地不予撤銷，可能導致行政機關更加輕視行政程序的功能。在我們走向另一個極端時，即違反法定程序的行政行為一律撤銷或無效，相關的問題也會隨之擺到我們面前。所以，分析這個問題時我們似乎已陷人了一個兩難境地。有的學者從法律構造上指出，我國現在關于“行政程序瑕疵”采用了“二分法”，但是這種分類方法是存在你缺陷的，無法滿足行政訴訟的實際需要，因此學者主張增加一種“狹義程序瑕疵，忽略不計（視為合法）”的情形。但是再具體的司法實踐中如何操作？標準如何把握？這均需要在實踐中予以回應。

三、關于行政訴訟中完善“行政程序違法”判決之建議

以上是本文分析得出的主要結論，針對以上存在的問題，特提出以下幾點建議：

（一）針對以上問題，本文認為應該加快完善我國的“立案登記制”，與此同時這不僅需要自身制度的完善，也需要法官員額制、行政復議等其他救濟制度發揮予以配套，才可以緩解乃至于解決“立案難”與“司法資源緊張”二者之間的矛盾。

（二）十八屆四中全會提出“司法統一”，但我們注意到在各省、自治區、直轄市存在的“判決不一”問題。可能部分由于各省的實際情況存在差異，因此本文主張各省、自治區、直轄市高級法院應加強本地區裁量標準的統一，真正做到既結合當地實際，又與全國統一裁量標準相契合。

（三）“正當程序原則”發展歷史悠久，對于程序法治，形式法治的維護和推動具有重要作用，理應被我國的成文法律予以接納。本文建議可以將其納入我國將要制定的“行政法總則”之中，統領分散的行政法，最大程度維護當事人的程序性權利，穩步推動我國從“形式法治”到“實質法治”的過渡，真正實現“良法之治”！

四、結束語

《行政訴訟法》自1989年頒布三十年來，行政訴訟對于中國法治建設進程的推動起到關鍵性的推動作用，“對推進中國法治、人權和憲制的進步發揮了其他制度不可比擬的作用”。從某種意義上來說，行政訴訟制度的健全和發展決定了中國法治的發展路徑和發展方向，隨著黨的十八屆四中全會提出全面建設法治國家，行政訴訟在法治建設會發揮更大的作用。因此行政訴訟法作為“良法”，必須在實施時起到維護法律權威性、公平性的重要作用。因此在行政訴訟中應該客觀承認行政程序在司法活動的客觀獨立性。與此相配套，立法和司法機關應該盡快賦予“程序違法”在司法活動中應該產生的客觀法律效果，以此不斷推進“良法善治”。

參考文獻：

[1]中國裁判文書網：http：//wenshu.court.gov.cn/.最后訪問時間：2019年4月15日。

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[5]梁君瑜，《行政程序瑕疵的三分法與司法審查》，《法學家》，2017年第3期。

作者簡介：

武曉君（1993—），男，漢族，山西長治人，碩士研究生，西北政法大學行政法學院，研究方向：憲法與行政法學。

作者單位：西北政法大學行政法學院