房地產企業破產重整中的府院協作機制

李云婷 王樹文

【摘 要】近年來，隨著供給側改革“降產能、去庫存”的提出以及受到經濟下行壓力的影響，房地產開發企由于資金鏈斷裂等原因導致樓盤項目停工，多地頻現爛尾建筑，一些房地產企業更是因此深陷破產困境。房地產企業破產案件在法院已屢見不鮮，尤其是在房地產企業過度膨脹的江浙一帶，政府、企業、銀行及其他相關利益方應當站在統一戰線，即在法律與政策的扶持下挽救瀕臨破產或仍有重整希望的房地產企業。利用法院司法權介入破產重整程序審理，監督管理人科學合理地制定重整計劃，并由法院通過并予批準、執行。同時確保行政權的適當介入，即借助政府及相關部門的支持以達到維護社會秩序穩定的社會效果和各方利益最大化的法律效果。

【關鍵詞】房地產;破產重整;附院協作

一、房地產企業破產引發的問題

普通企業破產一般會帶來包括職工下崗、社會不穩定以及當地經濟衰退等不利影響，而房地產開發企業破產其利益受損者除了債權人、職工、出資人以外，還包括廣大的購房者。房地產企業破產涉及的法律規范較多，且相互有沖突，破產涉及的法律關系也復雜多樣，利益主體較多，利益訴求也不盡相同。

（一）債權人受償問題

破產房地產企業面對的債權人種類較為廣泛，包括購房人、建筑工程承包人、職工、政府、管理人、融資銀行等等，在房地產企業最終破產時，這些權利主體必然產生矛盾和沖突。由于房地產開發企業是資金密集型行業，因而需要籌措大量的資金，目前中國房地產開發企業的資金來源主要是國內貸款、自籌資金及其他資金，而房地產開發企業的自身資金比例通常比較低，其資金來源主要是銀行貸款，并且銀行信貸資金貫穿于土地儲備、交易、房地產開發與銷售的整個過程。一方面，房地產開發企業為銀行等金融機構提供了更寬的投資渠道，但另一方面，一旦房地產企業破產也將直接造成銀行的金融風險。

自然人相對于其他機構和企業屬于弱勢群體，從立法精神上應當給予優先考慮。房地產開發企業破產，相關利益主體都會受到不同程度的損失，其中購房者也受到了相當大的損失。房地產開發企業破產時，其樓盤有的是未完工的“爛尾樓”，無法達到向購房者交房的標準，有的即使達到交房標準，但開發商“跑路”也使得購房者難以辦理房產證。如此極易形成群體性上訪投訴事件，從而影響社會安定。因此，如何化解各方矛盾、平衡各方利益關系，防止群體性事件發生是破產管理人以及政府部門需要仔細考慮的問題。

（二）“爛尾樓”問題

“爛尾樓”曾被形象地比喻為“城市的盲腸”，也是投資失敗的代名詞，是讓投資商望而卻步的“黑洞”。中國大多數城市的爛尾樓都形成于20世紀90年代，造成這些樓盤半途而廢的原因多種多樣。爛尾樓在城市中的存在就像是“雞肋”一般，爛尾樓已經被投入了大量的人力物力資源，大多數從外觀看基本上已經具備樓體框架，如果在建筑質量達標的前提下能夠完成施工，那么這些爛尾樓還是有起死回生可能的。興起于香港的房屋預售制度一方面能夠加快資金流轉，為當地財政創造更大的收益，但另一方這一制度帶來的隱患就是增加爛尾樓風險。爛尾樓主要存在以下不良影響：破壞城市形象，爛尾樓分布在城市各個角落，不僅給城市的外在形象抹黑，同時也多少顯示當地政府管控房地產效率不高，處理不善;浪費土地資源，不少爛尾樓位于城市繁華地段，毗鄰地鐵口、BRT等交通相當方便的地方，周邊的一些樓盤已經比當年建造爛尾樓時期的價格翻了幾番，但由于產權糾紛無人接管等原因，爛尾樓只得常年“霸占”在這些極具地理優勢的位置，屬實浪費土地資源;破壞投資者信心，投資購買“爛尾樓”要慎之又慎，即便樓盤已經爛尾，銀行也不會因此豁免購房按揭合同，房貸仍然必須按期交付，否則購房者就會被銀行列入征信名單從而影響其他金融需求;對居民生活帶來不便，最近昆明“別樣幸福城”堪稱國內關注度最高的小區，該小區爛尾時間長達七年，小區內的高層樓房沒水沒電沒氣，但為了節省在外租房費用，50余戶“剛需”購房者還是搬進了爛尾樓，不得已過上了“城市吉普賽人”的生活。

二、房地產企業破產采用破產重整程序的優勢

（一）采用破產重整程序挽救房地產企業的原因

針對房地產企業面臨的資金鏈斷裂導致的經營危局，實踐中常見的企業挽救方式有三種，分別是：非司法途徑、公司解散清算以及企業破產重整、和解、清算。這三種方式帶來的裨益也各有不同：第一，非司法途徑的企業挽救方式是通過在行政權力主導下，采取非司法措施來扶持產企業的自救、股權流通、債務重組等，為困境企業減輕債務壓力或增添資金，以此幫助企業恢復債務清償的能力從而擺脫困境，這一方式是較為傳統且為企業挽救中使用較多的一種方式。但是由于房地產企業不同于普通企業，傳統的常規救濟方式通常難以達到預期的企業挽救效果。第二，公司解散清算的企業挽救方式，即當企業出現了《公司法》中規定的第一百八十條所列舉的法定公司解散事由或者公司章程規定的解散事由，停止生產經營活動并經過清算，最后消滅法律主體資格的法律行為。i 《公司法》第一百八十七條ii的規定說明即便進入了清算程序，仍不能阻止有些公司走向破產，這一方式會消耗更多司法資源甚至錯過挽救困境企業的最佳時機，也會激起購房人等債權利益群體之間的矛盾。第三，企業破產重整、和解、清算的企業挽救方式，即依據《企業破產法》第二條iii的企業破產原因以及《最高人民法院關于適用《中華人民共和國企業破產法》若干問題的規定（一）》 iv的具體司法解釋，當企業出現“不能清償到期債務”及“明顯缺乏清償能力”的情形，就已具備破產原因的條件，此時可以通過清算、重整、和解三種破產程序來處理。

（二）采用破產重整程序的優勢

破產重整程序與破產清算程序相比而言具有多方面的優勢，如費用較低、程序簡易、便于政府行政權介入協調，完成時間較短等。尤其在破產重整程序中這些企業受到有如附利息的債權自重整申請受理時起停止計息、解除債務人財產的保全措施，中止執行程序、中止已經開始而尚未終結的債務人的民事訴訟或者仲裁等司法保護措施。這些保護措施是接下來的債務重組的基礎，因其固定了企業的債務數額，避免了企業的財產被部分債權人申請司法凍結及強制執行，尤其是企業的擔保財產;同時通過引入投資者來促成項目復工建設也很有可能讓企業復蘇，在項目建成后整體處置變現，既能夠提高債權清償率，也可以避免破產清算帶來的財產損失后果。

三、房地產企業破產重整中府院協作機制的

（一）政府參與破產重整程序的必要性

法院作為司法權的執行者，承擔著平衡各方主體的合法利益和作出最終裁判的職責，并保證房地產企業破產重整的順利進行。其職責主要通過兩方面來實現，一方面是法院內部需要有具備相應的能力的專業人員以保證法律規則的正確實施，另一方面是法院外部依靠一個健全的市場化、法治化的社會環境。法院的職能在處理房地產企業破產重整中的復雜問題具有一定的局限性，破產法雖然涵蓋了公法和私法兩個領域，但是破產重整案件中的許多問題遠超出了這兩個領域法律規范的處理范圍，而房地產企業的破產重整較之普通企業破產更為復雜。破產重整案件涉及多種法律關系，如民事破產法律關系、刑事法律關系、行政法律關系等，還涉及更為復雜的經濟關系及社會關系，僅靠司法權及法院的力量很難解決房地產企業破產引發的所有問題。首先，企業破產引發的群體性上訪投訴事件需要行政權的積極協調和當地黨委政府的維穩措施;其次，在面臨房地產企業破產涉及到資產的變現、戰略投資人的引入、職工安置、購房者上訪、稅收等多方面司法權不能解決的問題，也決定了政府參與破產處置的必要性。政府是否介入及參與程度對破產重整工作發揮著重要影響，因此政府利用其強大的協調能力和資源配置能力參與企業破產程序，是提高法院處理破產重整案件能力的現實需求。v

對于法院來說，其職責要求是要保護各方利益相關者的合法利益。我國現行的破產法雖然在體系上與國際接軌，但是在具體的操作上缺乏對破產重整相關事務服務和管理的社會支持制度。政府在房地產企業破產程序中存在的問題，首先是沒有針對房地產企業司法重整這種特殊情況在在行政執法和社會管理方面妥善安排;其次也存在政府過度干預了法院對破產重整案件的審判，如在重整計劃草案的強制批準制度中，往往是政府將其意志強加于法院。還有對于我國《企業破產法》修改之前規定的“政策性破產”，錯誤地將破產重整作為解決職工安置的社會保障問題、調整產業結構、減輕政府負擔的一種由債權人負責的方式，破壞了破產重整制度配置、優化市場資源的功能和協調各方破產當事人利益的導向vi;最后是政府的一些部門甚至整個社會長期以來對破產法的認識不夠準確，在破產案件中消極不作為，不積極履行自身的法定職責。例如有些地方政府對于企業提出的維穩預案因害怕擔責而不配合企業的破產重整方案，導致企業無法在預期時間內完成重整，最終損害了投資人和債權人的權益。

因此，構建房地產開發企業破產重整中的府院協作機制的必要性不僅體現在有利于破產重整程序順利推進，還體現在有利于實現債務企業資產的有效處置，以及強化社會保障，維護社會公正與秩序穩定。

（二）建立府院協作的良性互動

“健全優勝劣汰市場化退出機制，完善企業破產制度”是黨的十八屆三中全會提出的改革要求。最高人民法院于2015年發布了《關于在部分人民法院開展破產案件審理方式改革試點工作的通知》，在全國選擇了21家法院開展破產審判改革試點工作，以推動破產審判工作的市場化、法治化、常態化進展。政府參與房地產企業破產是十分必要的。但是在實踐中，行政權介入司法權的效果不盡人意。原因在于正確處理好政府與法院的關系，導致行政權參與兩極化，要么政府參與度不高甚至缺乏參與，要么出現政府不當干預司法權的情況。法院與政府在房地產企業的重整程序中缺一不可。當破產重整過程中房地產開發企業的土地所有權存在爭議時，就需要通過政府和法院的協調處理來解決，讓有關部門介入，將案件梳理清楚，還原事件的本身。一些樓盤經過多年的空置很可能已經成為危樓，可以經過相關鑒定程序將其整體拆除，把它當做一個城市更新的項目來進行，以上這些都不是司法途徑能夠完全解決的，而是需要行政部門甚至多個部門聯合起來去處理這些問題。但由于雙方目的不同，當法院和政府這兩個公權力出現在同一個程序之中，就不可避免會產生沖突，從而需要協調雙方矛盾，形成良性互動。

1.明確政府的職責

正確處理政府與法院的關系對于構建房地產企業破產重整中府院協作機制尤為重要，房地產企業破產是綜合性社會管理過程，政府應在堅持行政權參與但不干預司法權行使的基礎上，充分發揮行政權的能動性，推進房地產企業破產重整過程。然而在實踐中，政府與法院的支持協作并沒有達到理想效果，如法院面對外部性問題時，政府在企業進入破產重整程序后沒有給予審判有力支持，導致這些問題無法妥善解決。造成這種情況的原因在于破產審判中法律問題是專業性問題，政府在這一領域上喪失了優勢，也就減少了參與，由于政府的綜合管理性質使得法律不可能將其職能限定在某一具體領域，我國也并沒有法律明確地規定政府在企業破產中的應當承擔的職責，所以不能錯誤地將房地產企業破產只理解為法律事務，房地產企業破產中的問題錯綜復雜，政府不應當將社會壓力引向法院。法院應當貫徹便宜行政的原則，充分發揮行政權的能動性，在堅持服務型政府的理念下，針對房地產企業破產的相關事項爭取做到簡政放權，通過簡化行政程序以及激活破產資源來實現破產效益;同時針對房地產企業破產的相關事項擴大授益型行政權的行使范圍，給予相關利益人最大化的利益保障來促進破產程序。vii

2.明確“以司法為主，行政為輔”的準則

破產重整是以司法程序為主導的，司法權應當在其中居于主要地位，法院既是重整程序的主導者，又是重整中社會公眾權益的捍衛者，還是重整中各方權益的衡平者viii。因此，法院應通過公正裁決和審判來妥善解決房地產企業重整中所遇到的諸多問題，并對企業重整全面起到監督和指導的作用，只有保證法院與司法審判的公平公正，才能平衡破產重整中涉及的多方主體利益。由于司法權的謙抑性與局限性，法院在涉及整合社會各方資源、維護社會穩定以及金融監管等方面都需要政府的輔助。行政權力因具有職能資源優勢，所以行政權的適當介入也必不可少。在進行破產審判程序時，以司法權為主導，由法院把控破產審判的總體進程，行政權不應當干涉司法程序和事實的判斷;在進行破產審判程序之外，行政權應當配合司法權，在破產審判程序開展的全過程中圍繞法院的審判程序開展作為，司法權也不能逾越行政權，以免損害司法權公正。

【注釋】

i 陳開梓.房地產企業破產重整的法律實務探討

ii 《公司法》第一百八十七條：清算組在清理公司財產、編制資產負債表和財產清單后，發現公司財產不足清償債務的，應當依法向人民法院申請宣告破產。

iii 企業法人不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規定清理債務。企業法人有前款規定情形，或者有明顯喪失清償能力可能的，可以依照本法規定進行重整。

iv 《最高人民法院關于適用若干問題的規定（一）》第一條規定：債務人不能清償到期債務并且具有下列情形之一的，人民法院應當認定其具備破產原因：（一）資產不足以清償全部債務。（二）明顯缺乏清償能力。第二條規定：下列情形同時存在的，人民法院應當認定債務人不能清償到期債務：1.債權債務關系依法成立;2.債務履行期限已經屆滿;3.債務人未完全清償債務。

v 韓玉惠等：《探索房地產企業破產重整困境提高法院司法應對能力》，《天長法院網 》，http：//www.ahtcfy.gov.cn

vi 趙林，《我國破產重整制度中府院聯動機制研究》

vii 李德友，項紅：《政府參與房地產企業破產的職責——以供給側結構性改革為背景》

viii 楊忠孝：《破產法上的利益平衡問題研究》北京大學出版社2008年版，第51頁。