國省干線公路服務區建設經營管理探討

李克明

摘 要：本文通過分析“十三五”期間合肥市國省干線公路服務區建設經營經驗，總結出服務區建設經營中出現的困難和相應解決方案設想，以期對國省干線服務區后續建設及運營提供借鑒。

關鍵詞：國省干線;公路服務區建設;經營管理

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A

2016年，交通運輸部辦公廳印發的《2016年全國公路服務區工作要點》文件中著重提出，為進一步提升國省干線公路服務水平，加強普通國省干線公路服務區建設和運營管理，更好地滿足社會公眾出行需求，推動鄉村振興戰略，規劃建設普通國省干線公路服務區[1]。合肥市對市域范圍內已建、在建或部分規劃的國省干線公路進行實地踏勘，初步確定選址。2017年，首批國省道服務區獲立項批復，目前已完工并投入運營。

1 國省道服務區建設經營中存在的矛盾和問題

1.1 項目前期審批程序復雜，周期較長

國省道服務區選址一般分布在廣大鄉村的交通要道、旅游景區和特色園區附近，選址規劃要符合當地的鄉鎮發展規劃、土地利用規劃、加油加氣站規劃和其他專項功能規劃，受限制因素較多。若不能在公路建設規劃過程中進行統籌布局，待公路建成后再重新選址建設，難度會很大。我市目前已建成和計劃建設的項目大多屬于這種情況，因此，項目前期需進行大量溝通協調，不利于項目快速推進。

1.2 布點分散，經營上難成規模，管理風險大

國省道服務區屬于開放式服務區，服務對象主要為附近鄉鎮居民和過境司乘人員，以短途為主，周邊存在同類商業業態，傳統商業競爭激烈，且有明顯的季節性，有相當規模的商家普遍興趣不大。同時，加油（氣）站成品油（氣）零售經營需具備成品油（氣）檢驗、計量、消防、安全生產等專業技術人員，經營門檻較高，審批手續多，一般經營單位不具備自主經營的資質和能力。在無法自主經營的情況下，每建成一座服務區均需通過招標等一系列程序確定加油站經營單位，不能保證所有服務區的加油站由同一家經營能力強和資質條件具備的經營單位運營，也無法實現服務區內加油業務和其他商業經營的融合和相互促進，不利于實現規模效應。

2 外省國省道服務區建設經營基本情況

2016年浙江省公路管理局出臺《浙江省“十三五”普通公路服務站建設實施意見》，要求各市縣公路管理局建設普通公路服務站時，應按“政府主導、行業推進、多方聯動，因地制宜、分類實施、靈活運作”的原則，切實做好普通公路服務站規劃。堅持新建與改建相結合，發揮市場機制作用，利用普通公路沿線現有的公路站場（含養護站、超限運輸檢測站、路政中隊、已取消收費的站場等）、高速公路互通出入口、加油站、旅游集散中心、客車停靠站、公路沿線邊角地等場地進行建設，拓展功能，以達到完善公路服務體系，提升公路服務質量的目標。浙江省充分利用現有普通國省干線公路養護工區、公路兩側廢棄場所和閑置用地等場地，整合社會資源，創新服務方式，實現錯位發展，突出小而美，初步探索出普通公路服務站新模式、新機制、新舉措。

2.1 項目堅持統一規劃、分層次拓展

浙江省堅持統一規劃、分類實施，綜合考慮交通流量、沿線資源、建設條件和群眾需求，將服務區分成三類：綜合服務區、一般服務站、停車休息點。綜合服務區具備綜合性公益服務功能，如寧波石村公路服務區內配備停車區、育嬰室、小型休息桌椅、洗手間、萬能充電設備、熱水補給、免費WIFI上網、共享電動車充電服務等。一般服務區以利用沿線公路站、農家樂、旅游集散中心等場地進行改造為主，主要分布在流量適中、靠近鄉鎮的普通公路邊，具備停車休息、如廁服務。如湖州G318南潯服務站利用到期收費公路收費站進行提升改造，拓展服務功能。長興香山公路驛站，在G104K1314路段利用閑置場地建設驛站，深入挖掘1314（一生一世）特色主題，為公眾提供停車休息、觀景平臺、充電樁、婚紗攝影等多元化服務，在進一步提升公路服務功能品質的同時服務地方經濟、旅游發展。停車休息點主要滿足停車需要。

2.2 建設管理模式多元化

浙江省采用行業主抓、部門配合，以“邊建設邊探索”的理念和思路，推進運營管理多樣化：

（1）自建自管：建設和管養均由交通公路部門負責，日常管理工作納入公路站（超限檢查站、路政中隊、收費站等）統一管理，運行經費納入公路部門預算，如象山戴崗公路服務站。

（2）自建共管：交通公路部門負責建設，管養由交通公路部門和其他政府部門（縣、鄉、村黨政部門、旅游、城建、企業等）共同承擔。如青山大溪公路驛站是公路局在加油站旁利用邊角地建設，提升服務功能，由公路局與加油站共同管理。

（3）共建共管：與各個部門共同開發、共同建設、共同管養。如梅林公路服務站，該站是一個由政府主導、多部門合辦的綜合服務站，即地方城投公司負責投資、征地和建設，公路局、綜合執法局、旅游局負責運營管理，經費由各自預算承擔。

（4）與道路同步建設：衢州常山普通公路服務站與205國道浙江段改造同步設計、同步建設。占地總面積21 316m2，其中服務用房為三層框架結構，建筑面積約3908m2。服務站功能區域主要規劃四個區塊：加油區、商業綜合區、機修區和停車區。目前，衢州市公路管理局正與多家服務供應商溝通談判，未來將以市場運作的方式經營服務區。

寧波大佳何服務站也是和道路改造同步規劃、同步設計的綜合性服務站，服務功能除公益性設施外，還包括餐飲、住宿、娛樂休閑等，后期擬通過公開招標方式確定經營管理團隊。

2.3 主要實施辦法

（1）普通公路服務站建設與當地城鎮規劃相結合。如寧波伊家公路服務站結合當地水庫建設、鄉村搬遷規劃，融入當地美麗鄉村建設，打造出具有寧波水鄉特色的公路服務站。

（2）深入挖掘公路邊的非公路輔助設施，增設服務內容，與民營產業加強協作，提高社會參與度。如湖州環太湖公路的田畈里公路服務站利用旅游集散中心（太湖觀光景區）的停車場，結合民營旅游景區改建，提升公路服務水平。

（3）統籌布局、以點帶面，形成具有地方特色的公路服務站。如寧波何婆嶺公路服務站立足區域農家自身商業資源和產業特色，助推農業觀光、休閑旅游。來往車輛人員或游客，可以通過服務站預定周邊農宿、餐飲、農產品等，以點帶動周邊旅游經濟。

（4）將普通公路服務設施建設、服務質量，納入公路養護年度考核目標，建立路政例行巡查制度，定期或不定期組織檢查考核，檢查考核結果與年度養護資金掛鉤。

2.4 對我市國省干線服務區建設的借鑒意義

（1）浙江省各市縣在公路新建（改建、擴建）、大修項目中將服務區建設與之融合，實現工程建設與普通公路服務區建設“三同步”（同步設計、同步建設、同步投入運營）。

（2）結合旅游資源，與沿線鄉鎮加強合作，以新農村建設、特色農業、旅游創建等為契機，融入地域文化、公路文化元素。踐行“筑一條路，造一道景”的原則，合理利用周圍自然和生態環境因素，重點完善旅游景區、歷史文化名村、休閑度假區等沿線的公路服務區布局。

（3）因地制宜，依托現有資源改造提升，有效利用閑置資源，分層次建設不同類別的國省干線服務區。

（4）浙江省目前建設的公路服務區雖然都具備停車、休息、如廁、加水等公益性功能，卻沒有考慮加油站和商業業態，不能滿足過往司乘人員的其他需求，服務功能還不完整。

（5）部分服務區的建設資金源于地方融資平臺，加大了融資成本。服務區建成后的運營管理開支有的在養護經費列支，擠占道路正常養護費用;有的由各政府職能部門承擔，通過預算列支，不便同步統一管理。

3 與油品經營單位合作開發國省道服務區的主要優勢

鑒于當前我市國省道服務區在建設和經營中存在的問題，一直以來，積極探索與有長期經營油品業務、且有一定商業經營能力的合作者共同開發國省道服務區，先后與中化、中石化、中石油等央企在地方的企業進行多次洽談，并認為中石化在政策支持、油品業務和其他商業開發上具有明顯優勢。

（1）政策支持上，根據《安徽省人民政府與中國石化集團公司合作協議》，安徽省交通運輸廳與中國石化銷售有限公司安徽石油分公司于2018年8月簽訂合作發展框架協議，鼓勵公路建設投資主體與中石化安徽分公司合作建設和經營服務區加油站等設施，鼓勵各地交投集團及普通國省干線公路服務區投資主體與中石化安徽分公司成立油品經營合資公司。國內和省內一些省市也與中石化成立合資公司共同開發服務區和加油站。

（2）市場覆蓋和管理上，中石化擁有穩定的成品油資源保障優勢，是合肥地區成品油供應的主渠道，擁有兩座油庫，總庫容13萬m3，年吞吐量逾360萬噸，成品油供應量占市場的65%以上，無論市場出現任何困難，都能保證市場的資源供應;零售市場份額近70%，具有穩定的客戶群體;作為扎根本土60多年的企業，擁有專業的管理團隊，多年來獲得市領導及自然資源規劃、商務、消防、環保等相關部門的好評，有良好的輿論導向，能對國省干線公路服務區的運營提供有力保障。（3）市場開發具有一定優勢。中石化易捷便利店以人車為核心入口，能24小時全天候為廣大司乘人員及周邊居民提供食品、飲料、快餐、煙草、汽服用品等各色商品及服務，能有效提升服務區服務品質，填充服務區經營業態。

（4）能快速推進服務區建設規模，拓展國省道服務的公益性功能。可以根據市場需求和服務區規劃，將現有國省道沿線的中石化加油站通過擴征土地等方式，改造成綜合性服務區，增加停車、休息等公益性功能，從而快速提高國省道的公益性服務功能。

4 我市國省干線服務設施建設運營建議

（1）通過市行業主管部門牽頭，會同相關部門統一規劃設計，制定標準，分類、分層級、分步實施，建設可持續發展的公路服務設施。

（2）在新建公路建設前期將服務區作為配套基礎設施納入道路項目同步規劃、同步建設、同步啟用，避免選址因城鎮規劃、土地規劃及土地指標等問題影響服務區建設，真正實現“三同步”。

（3）對市域國道干線沿線公路邊角地、廢棄舊路、閑置場地（養護站）等資源進行再摸排查看，因地制宜，綜合考慮沿線城鎮布局、用路者需求、經濟性等因素，建設一批公益性服務驛站，進一步提升國省干線公路服務水平，滿足公眾出行服務需求，建設美好鄉村，促進地方經濟社會發展。

（4）公益性服務驛站建成后的維護運營成本采取政府購買服務形式支付，保障正常運轉。

（5）梳理市域內一級公路收費年限，提前謀劃，待收費公路收費期滿，可改造提升為公路服務區，滿足公路服務和周邊鄉鎮需求，既立足實際，又避免資源浪費。

（6）加強監督，制定服務標準和考核制度，積極探索普通公路服務區管理運營長效機制。

（7）在滿足公共服務的前提下，充分利用政府、企業和市場之間的互補性，支持鼓勵市場化運作，通過租賃經營、承包經營、長期聯合開發經營、用者付費等形式，不斷增加服務項目，實現公共服務與市場化運作有機結合，進一步提升綜合服務能力和基本公共服務保障能力。

5 國省干線公路服務區未來行業市場前景分析

5.1 可預見的時間內油品市場依然良好

根據《新能源汽車產業發展規劃（2021-2035年）》征求意見稿，2025年新能源汽車新車銷量占比將達到25%，但受制于新能源汽車補貼政策弱化、行駛里程低、充電設施嚴重不配套以及性價比低等因素影響，2019年三季度電動汽車銷量出現“三連降”，銷量僅有31萬輛，同期燃油車銷售近700萬輛。全國范圍內電動汽車保有量約300萬輛，而燃油車保有量已超2.6億輛[2]。因電池技術的制約，在可預見的時間內，很難革命性地解決電動汽車行駛里程不足的問題，因此電動車不會對外圍的公路服務區型加油站構成實質性影響，油品市場需求依然旺盛。

5.2 進一步提升全市公路服務能力，打造企業品牌效應

現有的國省道普通加油站，由于選址早、設計標準不高等因素，用地面積不是很大，服務功能基本僅限于加油、加水等一般性服務，競爭力不強。國省干線服務區包括停車場、休息區、汽車維修、餐飲超市、加油站（加氣、充電樁）和公共衛生間、綠化、道路等基礎設施，停車休息、加油加氣、汽車維修、如廁、購物、就餐等需求都將得到一站式滿足。建成后將全面提升公路服務品質，促進全市“交通+”融合發展，進一步提升全市公路服務能力，更好地滿足社會公眾出行需求，極大地提高企業社會效益。國省干線服務區遍布合肥市周邊主要國省干道能有效形成品牌效應。

5.3 多元發展，遠期市場依然可期

為迎接行業變革和挑戰，助推企業轉型升級，國省干線服務區在傳統加油站的基礎上擴展服務功能，結合非油品業務，適時布局新能源（充電、光伏、LNG），通過非油業務和油品業務互相引流、相互促進，同時探索新能源、“互聯網+”的創新發展，在未來的能源市場依然具有可觀的市場競爭力。

參考文獻

[1] 謝博識，郭遠峰.普通公路服務區時代來了[J].中國公路，2016（12）：43-55.

[2] 《新能源汽車產業發展規劃（2021-2035年）》[EB/OL].北京：新華社，2019-12-03.