安置房建設動因及建設模式分析

吳渝玲

【摘 ? ?要】隨著中國城市化進程的不斷推進，各地城市都在大力推進基礎設施的建設。在這個過程中，拆遷安置工作是一項重要而又困難的工作。為了保證城市基礎設施建設的順利推進，目前許多城市推行安置房建設工程以維護相關失地農民的切身利益。安置房是指由政府負責提供給政府投資項目建設過程中的被拆遷人的房屋。而與拆遷安置房的建設相對比，其建成之后的運營管理更顯重要。因為，安置房的建設期只有2-3年時間，但是居住運營期卻高達50年，且與普通商品房相比，安置房具有較大的不同，其居民主要是由失地農民以及部分棚戶區改造被拆遷原居民組成。建設好安置房，并服務好這部分居民，已成為我國快速城市化進程中面臨的重要課題。

【關鍵詞】安置房 ?農村 ?城鎮化建設 ?政府

中圖分類號：G4 ? ? 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2020.20.172

在我國各地城市大力推進基礎設施建設的過程中，拆遷安置工作是一項重要而又困難的工作，重要是因為它是工程建設的前提條件，困難是因為處理不當容易引發一系列的社會問題和矛盾。為了保證城市基礎設施建設的順利推進，目前許多城市推行安置房建設工程以維護相關失地農民的切身利益。安置房是指由政府負責提供給政府投資項目建設過程中的被拆遷人的房屋。目前，安置房建設用地主要以劃撥供應為主，其建設和分配由拆遷主管部門統一管理，項目外的基礎設施建設費用由政府承擔。

一、安置房建設概述

所謂安置房，是指因城市規劃、城市建設以及土地開發等原因進行拆遷、安置給被拆遷人或承租人居住使用的房屋。因為其安置對象是特定的動遷安置戶，該類房屋買賣除法律、法規的規范之外，還要受當地政府地方政策的約束，所以和一般商品房交易有很大的不同。安置房一般分為兩類：一類是因為重大市政工程建設動遷居民而建造的配套商品房或配購的中低價商品房。按照有關方面規定，被安置人獲得這種配置商品房，房屋產權屬于個人所有，但在取得所有權5年內不能上市交易;另一類是因房產開發等因素而動拆遷，安置或代為被安置人購買中低價位商品房（與市場價比較而言）。該類商品房和一般商品房相比，幾乎沒有什么區別，屬于被安置人的私有財產，沒有轉讓限制，即可以自由上市。

多地安置房建設舍棄收購企業已建成的房源的模式，實行項目代建制。項目代建制指通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，建成后移交給使用單位。具體來說，代建制就是政府選擇有資質的項目管理公司作為項目建設期主體，運用專業化項目管理手段，全權負責項目建設全過程的項目組織管理模式，以促使政府投資項目“投資、建設、管理、使用”職能的分離，并借助機制、法律、市場三因素對項目投資進行預算硬約束，最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。具體實施中，各地的做法和效果不太一樣。一些地區主要采用工程項目管理模式;還有一些地區則主要采用工程總承包模式;代建模式還包括代開發回購模式等。

二、安置房建設動因分析

改革開放以來，我國農村經濟快速發展，農民的生活條件取得了較好的改善。但是，還有一些地方村莊較為分散、數量較多，在一定程度上影響當地農村經濟的發展。針對這種問題，以往多采取規劃的方式將幾個村莊并列為一個大的行政機構管理，但是這種做法并沒有在實質上改變原有村莊的占地面積。

這種情況的出現嚴重浪費了農村建設用地，土地利用效率較為低下。特別是在很多地區，農村居住房屋以單層住宅為主，且都有較大的院落。在經濟發展較慢、人民生活水平總體不高的情況下，這種建設模式在一定程度上滿足了農村房屋建設需求。但是在經濟發展如此迅速的今天，這種做法則存在浪費農村建設用地的問題。為改變這一浪費土地的狀況，需要在城鎮上建造房屋，將農民最大限度地集中到城鎮中來。通過對村莊建設用地進行規劃和整理，改變農民分散居住的方式，向集中安置居住方式發展，引導城鄉用地結構的調整和布局的優化，形成用地布局的集中和土地的集約利用。隨著經濟的發展和城鎮化進程的推進，尤其是近年來新農村建設的深入，目前村莊合并向小城鎮集中居住是發展趨勢。

在這種情況下，大量的安置房小區在當地政府的統一規劃下建設變得不足為奇。不斷推進的城鎮化使得農業生產率大大提高;交通發展、工業化的推進及農業生產率的提高減少了農業生產對勞動力的需求，同時增加了食物的總產量;交通的發展使得富余食物可以及時運送給城市居民;工業化則通過吸收大量的勞動力來促進城市經濟的發展和城市規模的擴大。由此看出，我國的城鎮化進程是安置區建設的主要動因。

以重慶為例，直轄至今的20余年間，重慶市城鎮化水平穩步提高，且隨著城市社會經濟的發展和城市化的推進，城鎮建設和產業發展對土地的需求量持續上升。近年來，重慶市城市建成區面積以較快的速度逐年遞增。城市向外拓展帶來農村土地的征用，而城市邊緣和城郊農村是受城市化作用最強烈的區域，在這些區域，通過土地征用，將農村村莊的建設用地轉變為城市建設用地，從而提高土地效益，已成為一種被普遍采用的土地轉換形式。一方面滿足了城市建設對土地的需求，另一方面土地被征用后，將村莊整體搬遷至城鎮，是促進農村城鎮化的重要途徑。因此，安置區的建設也被地方政府用作推進城鎮化發展的主要方式之一。

三、安置房建設模式分析

據作者調查顯示，各地政府在城市化進程中，不可避免地會遇到安置房的建設問題。而各地政府在安置房建設方面面臨最大的難題主要有兩點，其一是選擇在什么地方建？其二是由誰來建？對于第一點，應用較多的主要有兩種方式，其一是將安置房的建設作為建設部廣泛要求的保障性住房的一部分，由政府主管部門統籌安排，被征地或拆遷居民需要離開原住地，前往集中安置區重新開始新的生活;其二是在拆遷當地直接建設安置房，原居民不需要背井離鄉。具體建設模式如下：

（一）收購

即企業建設，政府收購。市政府對安置房統一規劃、統一收購、統一配售、統一管理。由開發建設單位按基建程序辦理相關建設手續，組織實施。開發建設單位應當按照安置房建設標準進行設計施工。安置房實行先定價后收購。安置房收購按經濟適用房基準價和審核價兩種計價方式實行，開發建設單位根據項目實際情況選擇一種計價方式確定收購價后一次性包干。安置房收購價按審核價實行的，由開發建設單位根據批準的設計施工范圍和相關計價規定，編制工程預算書及各項費用材料報送市財政局和物價局審核批準，并按審核價包干。為有效控制工程成本，保護被安置人的合法權益，對實行審核價的安置房收購價格實行最高控制價。如果審核后的安置房平均單價超出最高控制單價的，按最高控制單價收購，超出部分由開發建設單位自行承擔。安置房收購價由開發成本、租金和利潤三部分構成。

（二）委托代建

代建模式的主要步驟：

1.政府部門公布擬建工程基本情況，包括質量與工期要求、代建商管理費標準以及對投標人各方面的資質要求;

2.根據相應法律、法規，采取公開招標方式，確定入圍投標人;

3.按約定的評標方式，得分最高者為中標人;

4.中標人即代建商與政府部門簽訂代建合同，組織開展勘測、設計、施工、監理等工作;

5.代建商在工程竣工且物業公司進駐后，將代建工程移交給委托部門，即相關政府部門;

6.政府按合同約定支付進度款，并按照代建商的中標管理費率支付管理費。委托代建是較新型的模式，目前被較多采用。

委托代建，也稱代建回購模式。具體說，是指在政府完成土地整理后，由相應資質的開發商代理建設開發并收取適度酬金（管理費）的安置模式。安置房建設實行項目代建制，由項目業主即市住宅辦或各區安置房管理部門，通過邀請招標的方式，確定國有或國有控股企業作為代建單位，代建費按市財政性投融資項目建設管理的有關規定計取。安置房建設資金來源包括項目業主授權代建單位融資、售房收入、財政撥款等。市住宅辦和市財政局建立安置房共管賬戶，實行專戶共同管理，資金專項用于安置房項目建設。這種模式在開發過程中，一切事宜由代建商總代理，包括計劃立項、規劃許可、建筑審批等，其造價經審計后據實報銷，相當于EPC承包模式（建設工程項目總承包模式的一種），即“設計—采購—施工項目”總承包模式。

四、小結

加快安置房建設，實踐中我們面臨著許多需要進一步破解的難題。比如項目用地如何落實？這是加快拆遷安置房建設的先決條件，涉及用地指標落實、資金平衡、配套建設等諸多方面。在用地指標極為緊缺的今天，政府該如何在拆遷戶民生考慮和區域經濟發展間進行權衡。項目資金如何籌措？拆遷安置房往往是系統性工程項目，資金需求龐大，僅靠財政單一途徑投入顯然無法滿足，必須另辟路徑;城市居民拆遷安置房和農村居民（如城中村）拆遷安置房可否有不同的籌資模式？如何讓拆遷戶真正享受到城市化、享受到發展帶來的成果和實惠？這些問題的有效解決是實現高效、和諧的回遷安置的前提條件，加快安置房建設的出發點和落腳點，也是關系國計民生的重要舉措。【基金項目：重慶水利電力職業技術學院2018年度人文社科研究項目“安置房居民滿意度評價研究——以重慶永川區為例”（課題編號：K201819）階段研究成果】

參考文獻

[1]郝一煒.居民對拆遷安置房滿意度的調查研究[J].學術論壇，2008（1）：247.

[2]李勁樺.郴州市村民安置房建設模式研究[D].重慶師范大學，2013.

[3]何立華，楊崇琪.城市居民住房滿意度及其影響因素[J].公共管理學報，2011（2）：43-51.

[4]康燁.安置房居民滿意度評價研究[D].重慶交通大學，2014.73.

[5]耿媛元.居住區居住滿意度的評價及方法[J].清華大學學報（哲學社會科學版），1999（4）：79-85.