上海模式在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用

葛玉瑜　王楷模

【摘要】隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深入，上海模式在中國城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中的作用凸顯，很多省市地區(qū)都將上海模式作為自己學(xué)習(xí)的榜樣。上海模式給其他地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來很大啟發(fā)促進(jìn)作用的同時，其本身存在一定的局限性需進(jìn)一步調(diào)整。如何更有效地采用上海模式，對我國城鎮(zhèn)發(fā)展的特色道路有很大必要性。

【關(guān)鍵詞】上海模式 作用 城鎮(zhèn)化建設(shè) 研究

【中圖分類號】F292 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

眾所周知，城鎮(zhèn)化對于我國來說是通往現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國2014年底的城鎮(zhèn)化水平為54.77%，雖然已經(jīng)略微超越世界城鎮(zhèn)化平均水平的54%，然而與發(fā)達(dá)國家80%～90%的城鎮(zhèn)化水平而言依舊存在很大的差距。相對滯后的城鎮(zhèn)化水平對于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度而言難以滿足人們對于城市文明的需求，這導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的拉大和造成社會結(jié)構(gòu)的短缺。本文就上海模式對于我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的作用進(jìn)行研究，對我國上海市的兩大模式即政府驅(qū)動發(fā)展模式以及創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展模式進(jìn)行研究，更深層次的探究其對于我國城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中的作用。

上海模式概念界定

相對來講，上海模式是一個較為模糊的概念，在不同的領(lǐng)域有不同的上海模式所對應(yīng)的具體概念。本文對于上海模式主要從城鎮(zhèn)化建設(shè)方面來作概括和研究。一方面上海模式是指上海市浦東開發(fā)之后，上海地區(qū)所采取和呈現(xiàn)的城鎮(zhèn)發(fā)展模式。這種發(fā)展模式基本上依靠政府驅(qū)動。即上海市政府作為其城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展的主體，對上海浦東的社會資源進(jìn)行調(diào)節(jié)和配置，而且通過政府的驅(qū)動力量來帶動城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展，不斷地引進(jìn)外資、鼓勵民營企業(yè)發(fā)展。通過上海市政府的強(qiáng)勢權(quán)力來對城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)行初期的保障和后期的經(jīng)營完善，使得上海市浦東區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展十分迅速和成功。另一方面，上海模式指的是上海張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)所采用的創(chuàng)新驅(qū)動的模式。通過創(chuàng)新驅(qū)動模式來帶動起城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，讓上海張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)繼北京中關(guān)村以及武漢東湖之后，成為第三個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，它的成功給我國城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來很大的啟示。所以本文的上海模式指的是政府驅(qū)動和創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展模式的總稱。

政府驅(qū)動的上海模式能夠讓城鎮(zhèn)化建設(shè)在政府的直接管控下發(fā)展的較為順利和平坦，卻也存在一定的潛在隱患和不足之處。其主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是上海模式因為由政府來進(jìn)行直接的參與和指導(dǎo)，導(dǎo)致官商勾結(jié)和政企合一的現(xiàn)象出現(xiàn)，潛在巨大的道德風(fēng)險。二是由于政府進(jìn)行資源調(diào)配的控制，易存在決策風(fēng)險。政府對于工業(yè)資源調(diào)配的在意程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了服務(wù)業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)，時間一長會導(dǎo)致城鎮(zhèn)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展遲緩。三是政府在進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程當(dāng)中往往會對相關(guān)的企業(yè)進(jìn)行區(qū)別對待，對重點(diǎn)的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)格外照顧，而忽略一些規(guī)模較小的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。這些大型的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)由于資源較為集中，就會形成一定程度的割裂從而壓制了規(guī)模較小企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最終容易導(dǎo)致“拼盤”型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，這也和上海政府驅(qū)動模式的強(qiáng)力推動發(fā)展密切相關(guān)。

相對來說創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展模式的優(yōu)勢很明顯。改革開放初期，我國的城鎮(zhèn)化的發(fā)展得益于我國廉價的勞動力以及較低的土地成本。依靠“人口紅利”和“土地紅利”現(xiàn)在都開始難以為繼，過去憑借的要素驅(qū)動顯然已經(jīng)不能夠繼續(xù)推動我國城鎮(zhèn)化發(fā)展了，而且還會給城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來負(fù)面的影響。上海模式的創(chuàng)新驅(qū)動給城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進(jìn)帶來活力，圓滿實現(xiàn)了從外延式的注重數(shù)量轉(zhuǎn)變成了內(nèi)涵式的注重品質(zhì)的發(fā)展。創(chuàng)新驅(qū)動要求推動城市的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行升級，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化的同步發(fā)展，將城鎮(zhèn)化和工業(yè)信息化成功的融合。

上海模式對中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的作用和意義

研究上海模式對我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的作用和意義需要首先了解當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)。改革開放30多年來，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)得到了快速且持續(xù)的發(fā)展，全國31個省級行政區(qū)當(dāng)中有18個省的城鎮(zhèn)化建設(shè)率超過50%，12個省的城鎮(zhèn)化率處于35%與50%之間。上海以88.02%的城鎮(zhèn)化率高居第一①，城鎮(zhèn)化率為86.30%的首都北京緊跟其后，排名第三的天津城鎮(zhèn)化率為78.28%。由于國情的特殊性，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)呈現(xiàn)出了一些獨(dú)有的特點(diǎn)。一是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)受到制度的影響較大。制度上存在一定的隔離性，這種隔離導(dǎo)致移居到城鎮(zhèn)的農(nóng)村原居民成為了特殊的群體，他們由于戶籍制度的限制，在與之相關(guān)的公共資源的分配、基本教育、保險以及社會福利方面，遭遇不公平待遇。二是我國的城鎮(zhèn)體系發(fā)展十分不均衡。一方面是我們經(jīng)常提到和熟知的城鄉(xiāng)差距，另一方面是城市之間的不均衡。三是城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度與城鎮(zhèn)規(guī)模密切相關(guān)，城鎮(zhèn)化建設(shè)的行政等級對于城鎮(zhèn)的發(fā)展產(chǎn)生很大的影響。上海模式的成功能夠為改變我國城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中的不足之處提供標(biāo)尺。

城鎮(zhèn)化是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略部署之一，“城市短缺”依然是我國面臨的較為嚴(yán)重的發(fā)展問題，更快地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)對于我國經(jīng)濟(jì)整體的發(fā)展來說無疑是一劑良藥。上海作為我國的一線發(fā)達(dá)城市之一，其2014年城鎮(zhèn)化率達(dá)到89%，全國城市排名第一。研究上海模式對促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的意義，具體來說有以下幾方面：

一是能夠在一定程度上提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的速度，為各地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)提供指導(dǎo)方向。上海作為我國的一線城市，在自身發(fā)展的同時創(chuàng)造出了一些很有代表性的發(fā)展模式，這些模式通過一定的總結(jié)和推廣，能夠給全國其他地區(qū)的發(fā)展模式的選取提供便利。例如蛋白質(zhì)科學(xué)研究（上海）設(shè)施，是由國家政府以及上海市政府共同投資，中國科學(xué)院上海生命科學(xué)研究院負(fù)責(zé)建設(shè)的。2008年5月26日，大飛機(jī)公司的總部在上海浦東新區(qū)落戶，其總裝基地在浦東機(jī)場落戶，研發(fā)中心坐落于上海閔行紫竹科學(xué)園區(qū)，整個生產(chǎn)鏈都在上海，不僅大大帶動了上海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時也大大帶動了上海本地很多基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些項目的成功就是由政府驅(qū)動來促成的，針對一些工程規(guī)模較大、工期較長以及工程成果對國家和城鎮(zhèn)的發(fā)展能夠起到積極促進(jìn)作用的工程項目，采用政府驅(qū)動的上海模式能夠更好地帶動城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程②。

二是能夠讓更多的地區(qū)意識到創(chuàng)新驅(qū)動的重要性和無限潛力。上海在改革開放以來最先經(jīng)歷了重化工業(yè)的發(fā)展階段，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，上海重化工業(yè)的比重降低，進(jìn)入先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展階段，到目前已經(jīng)進(jìn)入了第三個發(fā)展階段即戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段。為了實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，上海高度重視發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。上海模式中的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與其先進(jìn)的制造業(yè)齊頭并進(jìn)。上海不僅在國家的七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)都有所涉足，而且其中有些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了全國的先進(jìn)水平，例如生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)以及軟件產(chǎn)業(yè)。城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅需要科技創(chuàng)新，投融資機(jī)制的創(chuàng)新也是城鎮(zhèn)化建設(shè)健康可持續(xù)的保障。③例如，上海松江新城開發(fā)和規(guī)劃核心示范區(qū)的時候遇到了資金需求的矛盾。通過進(jìn)行投融資的創(chuàng)新和實踐，對財政進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付或貼息，用優(yōu)質(zhì)的土地吸引企業(yè)參與開發(fā)等創(chuàng)新手段，不僅對城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金短缺進(jìn)行解決，而且進(jìn)一步促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，讓上海松江新城成功地駛?cè)肓丝沙掷m(xù)發(fā)展、多元投入以及自我平衡的軌道。

三是上海模式對于城鎮(zhèn)化建設(shè)所涉及到的關(guān)系的處理十分到位。一方面，城鎮(zhèn)化建設(shè)需處理好市場運(yùn)作與政府推動的關(guān)系。④城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項需要政府各方面的資源配置以及全面推動的工程。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷快速發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制日趨完善，經(jīng)濟(jì)活動按照市場規(guī)律來進(jìn)行，城鎮(zhèn)化建設(shè)也不例外。市場經(jīng)營的理念告訴我們，要想確保城鎮(zhèn)化建設(shè)的健康有序，就必須按照市場化手段來管控城鎮(zhèn)化建設(shè)。這樣就會產(chǎn)生一個矛盾點(diǎn)，即時間的有限性要求城鎮(zhèn)化建設(shè)供應(yīng)土地的時間足夠快，而市場原則需要將供應(yīng)土地有限化，以更好地實現(xiàn)土地價值最大化。

上海模式中對于此類問題采取了以下控制措施：首先對土地價格合理的定位和嚴(yán)格的控制。⑤防止泡沫出現(xiàn)，上海政府將地價規(guī)定嚴(yán)格且恰當(dāng)?shù)姆秶瑢⒊擎?zhèn)化建設(shè)的地價門檻放低，開發(fā)商和發(fā)展商的開發(fā)實力的門檻放高。與此同時，通過政策和措施，避免地塊的轉(zhuǎn)讓和炒作。⑥其次，將開發(fā)公司的規(guī)范化運(yùn)作控制好。各級開發(fā)建設(shè)公司嚴(yán)格的按照政府明確規(guī)定的目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行建設(shè)開發(fā)，明確各級建設(shè)的職責(zé)，并且對于各級建設(shè)的關(guān)系要維護(hù)好，互相尊重且不能越權(quán)。

另一方面，城鎮(zhèn)化建設(shè)需處理好開發(fā)與改造的關(guān)系。首先，要重視對自然生態(tài)以及面貌的保護(hù)。⑦以上海新天地的開發(fā)和改造為例，建設(shè)團(tuán)隊結(jié)合未來經(jīng)營場所的需要和相應(yīng)的功能，對新天地的舊住宅進(jìn)行有條理的改動，突出了石門庫建筑，具有悠久歷史的石門庫弄堂不僅重見天日，而且通過對其修舊的改造和開發(fā)注重歷史感，使用原有的磚和瓦進(jìn)行建設(shè)和修復(fù)，保留了建筑原有的特色。對于總規(guī)劃的設(shè)計需要建立在對實地的認(rèn)真考察基礎(chǔ)之上。對于城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中要涉及到的自然景觀以及歷史等要做重點(diǎn)標(biāo)注，注意對其的利用以及保護(hù)。其次，要結(jié)合現(xiàn)代的高科技手段對城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)和改造的時候提供技術(shù)幫助，組織專業(yè)的工作人員進(jìn)行設(shè)計和研究，盡可能的在保護(hù)的基礎(chǔ)之上賦予其現(xiàn)代設(shè)施的功能。最后，城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程當(dāng)中對于改造要更新理念，要在改造的同時注意與地區(qū)的文化背景和建筑風(fēng)格相一致，應(yīng)該注重與周圍環(huán)境的和諧，出現(xiàn)過度的沖撞和反差就會導(dǎo)致景觀的不和諧以及建筑風(fēng)格的不一致。

基于上海模式城鎮(zhèn)化建設(shè)的策略建議

對于上海模式的總結(jié)和探究，結(jié)合我國當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中存在的一些不足之處有以下幾個策略建議，以供我國城鎮(zhèn)化建設(shè)參考。

一是城鎮(zhèn)化建設(shè)要注重規(guī)劃的龍頭地位。城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中規(guī)劃具有重要的先導(dǎo)作用以及戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。從1978年至今，上海先后一共編制了兩個城市總體規(guī)劃，為上海的城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展確立了一個長遠(yuǎn)的框架和藍(lán)圖。一個好的規(guī)劃能夠給地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)提供一個較為全面的前瞻優(yōu)勢，將建設(shè)發(fā)展的大局設(shè)計的更加科學(xué)有效，也有利于及時地調(diào)整和修改。應(yīng)該對該地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)行未來二三十年的發(fā)展預(yù)測，對未來的方向和趨勢進(jìn)行科學(xué)探索。總體規(guī)劃要符合城市未來的發(fā)展定位，要與城市本身的優(yōu)勢和基礎(chǔ)、歷史和現(xiàn)狀結(jié)合起來綜合考慮，而且必須和國家對該地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的期望所一致，符合國家發(fā)展的要求，聯(lián)系國家城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展的大局勢進(jìn)行規(guī)劃和定位，對城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)進(jìn)行全面的考量。各地區(qū)應(yīng)該對自身的結(jié)構(gòu)布局清晰，更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。如果考慮不周全，就會導(dǎo)致顛覆性錯誤的出現(xiàn)，所以充分地利用公眾的力量，汲取社會的意見和建議，匯聚民智。讓民眾對于周邊的城鎮(zhèn)化建設(shè)擁有更多的發(fā)言權(quán)，最終將促進(jìn)規(guī)劃的內(nèi)容更貼近民眾、貼近現(xiàn)實。

二是城鎮(zhèn)化建設(shè)要在進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)的同時，努力加強(qiáng)商業(yè)化。眾所周知，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，而這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要大量資金的投入，這些大量的花費(fèi)無疑是建設(shè)當(dāng)中的難題之一。⑧如果只靠政府的投資作為唯一的資金來源，那么城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)肯定不會達(dá)到滿意的效果。向當(dāng)?shù)氐木用竦日魇针s費(fèi)不但無法從根本上解決問題，還會引來更大的問題。如果有當(dāng)?shù)卣雒嫦蜚y行貸款，則會讓政府本身擔(dān)負(fù)大量的債務(wù)。解決這一問題的最好辦法是應(yīng)該讓企業(yè)來進(jìn)行投資，即將投資的主體由政府轉(zhuǎn)為企業(yè)，使投資的性質(zhì)由行政性轉(zhuǎn)為商業(yè)性。城鎮(zhèn)化建設(shè)的各類基礎(chǔ)設(shè)施全部由企業(yè)來進(jìn)行籌資建設(shè)。當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施建成之后，可由企業(yè)外租、出售或者通過自身經(jīng)營來獲取投資的收益。這樣一來，城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程當(dāng)中不僅有了充足的建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金來源，而且還能夠在很大程度上帶動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。這樣投資主體的范圍就大大擴(kuò)展了，上到國家、集體，下到企業(yè)或者個人都可以進(jìn)行投資。實行商業(yè)化的投資，城鎮(zhèn)化建設(shè)的投資者就可以享受城鎮(zhèn)化建設(shè)滯后的收益。將市場機(jī)制巧妙地引入到我國城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中來，讓多元化投資來帶動投資體制的發(fā)展和創(chuàng)新，帶領(lǐng)我國城鎮(zhèn)化建設(shè)步入到良性循環(huán)的發(fā)展軌道當(dāng)中。

三是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)在土地的應(yīng)用方面注重多元化。我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)通常都是以單一的行政性征用土地的資源配置方式為主，如果土地的應(yīng)用采取多元化方式，將土地的利用從粗放向集約進(jìn)行轉(zhuǎn)變的話，不僅能夠大幅度地降低城鎮(zhèn)化建設(shè)的門檻，而且能夠促進(jìn)城鎮(zhèn)人口的集中，有利于對農(nóng)村土地權(quán)益的維護(hù)。一方面可提供集約利用土地的方式，來對異地開發(fā)非耕地資源進(jìn)行鼓勵和支持，對老舊的城區(qū)進(jìn)行改造和開發(fā)，對小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地進(jìn)行盤查和統(tǒng)計，當(dāng)?shù)卣梢酝ㄟ^提升分散用地的成本，同時采用較為優(yōu)惠的信貸政策以及稅收政策來吸引更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中到城鎮(zhèn)化建設(shè)的工業(yè)區(qū)當(dāng)中。⑨另一方面，土地供給方式力求多樣化。目前，上海在土地方面按照存量補(bǔ)地價的方式，支持現(xiàn)物業(yè)權(quán)利人或其聯(lián)合體，依據(jù)規(guī)劃重新取得建設(shè)用地使用權(quán)，而且堅持對土地有償使用以及科學(xué)規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格的控制，而且繼續(xù)延續(xù)使用城中村改造以及舊區(qū)改造土地政策，對于城市更新中存量補(bǔ)地價的土地出讓收入，在計提后返還區(qū)縣專項用于城市更新工作。同時，對于進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)村居民，應(yīng)該保留他們的土地承包權(quán)利，并且鼓勵他們將其土地使用權(quán)利進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，將他們農(nóng)村住房的面積按照一定的轉(zhuǎn)化比例進(jìn)行轉(zhuǎn)換。建設(shè)城鎮(zhèn)商品房或者合并一些自然村，將分散的居民進(jìn)行集中規(guī)劃，退宅還田，這一舉措可以以縣為單位或者以鎮(zhèn)為單位進(jìn)行，且小范圍的實施更便于控制和推行。

（作者單位：銅川市公安局印臺分局，西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

【注釋】

①“中國省級行政區(qū)城鎮(zhèn)化率排名：上海88.02%排第一”，中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2014年4月21日。

②“新型城鎮(zhèn)化引擎點(diǎn)燃綜合試點(diǎn)方案62城鎮(zhèn)試點(diǎn)”，《上海證券報》，2015年2月9日。

③“中國全面深化農(nóng)村改革的四大底線詳解”，人民網(wǎng)，2014年1月22日。

④“上海援助澤普小城鎮(zhèn)化建設(shè)”，天山網(wǎng)，2012年7月26日。

⑤“上海啟動‘綜合管廊建設(shè)，推進(jìn)‘十三五新型城鎮(zhèn)化”，東廣新聞臺，2015年12月3日。

⑥“國開行500億元支持上海郊區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)”，21CN財經(jīng)綜合，2009年12月16日。

⑦“上海：83項城鎮(zhèn)化建設(shè)工程投資逾千億元”，中國搜索智慧城市，2015年3月24日。

⑧“2015智慧城市暨中國新型城鎮(zhèn)化高峰論壇在京舉辦”，網(wǎng)易房產(chǎn)，2015年12月2日。

⑨“中國加快推進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，以擴(kuò)大內(nèi)需提振經(jīng)濟(jì)”，國際在線，2015年10月12日。

責(zé)編 /張曉