政府購買服務績效管理探討

摘要：近年來，政府購買服務項目在全國各地如火如荼地推進，購買范圍不斷擴大，購買內容不斷豐富，購買機制不斷完善，受益群眾不斷增加，亟待通過有效的績效管理來確保政府購買服務項目健康發展。本文從分析政府購買服務領域開展績效管理工作的意義入手，剖析當前績效管理工作存在的問題，進而以問題為導向，提出改進政府購買服務績效管理工作的合理化建議，以期提高財政資金使用效益和政府購買服務管理能力。

關鍵詞：政府購買服務;績效管理;績效指標體系

政府購買服務對于深入推進政府職能轉變、創新公共服務供給方式、改進政府公共服務效能以及推進形成公共領域合理的治理結構，具有非常重要的意義。自國務院《關于政府向社會力量購買服務指導意見》出臺后，政府購買服務改革如雨后春筍般蓬勃興起，但政府購買服務績效管理工作處于起步階段，存在諸多問題。針對當前政府購買服務績效管理普遍較為薄弱的現狀，財政部于2020年1月出臺《政府購買服務管理辦法》（財政部令第102號），要求各地各部門實施政府購買服務績效管理。各地各部門應當加強政府購買服務項目的績效管理，不斷提升公共服務質量和效率，滿足人民群眾多層次多樣化需求。

一、政府購買服務績效管理的重要意義

（一）政府購買服務績效管理是規范和推廣政府購買服務的內在要求

政府購買服務是進一步轉變政府職能，深化財稅體制改革的一項重要任務。隨著改革地不斷推進，政府購買服務工作面臨新問題新挑戰，有必要進一步加強政府購買服務績效管理，來規范政府購買服務的行為，保障政府購買服務健康持續發展。

（二）政府購買服務績效管理是評判和改進政府購買服務的重要手段

政府購買服務在激發社會組織活力、建設高效政府、推進事業單位改革等方面都起到積極作用。如何評判政府購買服務的質量和效果，則需借助績效管理。此外，績效管理在改進政府購買服務方面也起到關鍵作用。通過績效管理，及時發現政府購買服務事項的漏洞和不足，從而針對性地改進購買服務的科學性和合理性。

（三）政府購買服務績效管理是全面實施績效管理的重要組成部分

中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發【2018】34號）提出完善全覆蓋的預算績效管理體系，即所有財政資金都要進行績效管理。政府購買服務事項使用的是財政資金，理所當然要納入績效管理，成為實施全面績效的重要領域。

二、政府購買服務績效管理存在的問題

（一）績效管理理念未牢固樹立

大力推進政府購買服務后，有些單位依然熱衷于跑資金、爭項目，存在“重購買、輕管理，重投入、輕績效”的思想。有些單位績效管理工作的主觀能動性不強，沒有將“要我有績效”的被動績效管理向“我要有績效轉變”的主動績效管理轉變。績效管理理念淡薄成為推動政府購買服務績效管理工作的瓶頸。

（二）評價主體和評價客體單一

評價主體單一表現在目前績效評價由購買主體或財政部門負責實施，沒有引入第三方機構參與，也沒有受益主體參與。但政府購買服務事項涉及購買主體、承接主體及受益主體三方利益主體，僅一方參與的績效評審制度顯然不能客觀、公正地反映政府購買服務事項的績效水平。評價客體單一表現在評價客體只涉及承接主體，沒有涉及購買主體和受益對象。

（三）績效評價指標體系不完善

各地各部門雖大力推進財政績效管理改革，不斷完善和拓展績效管理的廣度和深度，但仍缺乏一套科學、合理、全面的績效評價指標體系。指標體系存在評價指標以定性描述為主，定量指標較少，主觀性較強，賦權方法不科學，分配指標分值較隨意等問題。績效評價體系完善程度與評價結果的客觀性息息相關，科學合理設置績效評價指標體系是開展績效管理的重要環節。

（四）績效管理結果應用不到位

評估結果存在評估流于形式及結果未能充分應用的現象。政府購買服務的項目實施歸實施，評價歸評價，評價的好壞不影響項目的實施。各地各部門沒有建立或者落實績效結果與預算編制掛鉤制度、績效問責制度和績效考核激勵制度等結果應用制度。

（五）績效信息公開機制不健全

績效信息和部門預決算雖已同步公開，但公開的績效信息規范性不足，很多評價信息并未詳細公開。公開內容中對于政府購買服務項目的績效情況沒有單獨公開說明，目前也沒有相關制度來明確政府購買服務項目公開績效信息的數量、內容和范圍。

三、加強政府購買服務績效管理的建議

（一）牢固樹立績效管理理念

績效管理工作離不開購買主體、承接主體和受益主體的共同支持與配合。三方主體績效理念的樹立是開展績效管理工作的前提。要加大績效管理理念宣傳力度，讓各方主體都認同績效管理，承擔起各自的責任，履行起各自的義務，堅決避免為買而買、一買了之的做法，績效管理工作才能高質高效地開展，發揮實質性作用。

（二）建立多元化綜合評審機制

績效評價是一項專業性較強，政策涉及面較廣，技術含量較高的活動，為增強績效評價的客觀性、專業性和獨立性，應建立由購買主體、受益對象和第三方機構組成的多元化綜合評審機制。各方力量從不同角度出發，運用不同優勢開展績效評審工作。這種評審機制創新了評價方式，擴寬了評價視野，既可以避免購買主體自我評價的盲目性，又可以避免財政部門評價認識不足的缺陷。

此外，需拓展政府購買服務評價客體，接受評價的不應僅僅是承接主體，還應包括購買主體，比如增加評價購買主體組織采購立項及監督流程合規性等評價內容。

（三）完善績效評價指標體系

政府購買服務績效評價指標體系是開展績效評價工作的基礎和依據，只有制定出一套完善的績效評價指標體系，才能全面、客觀地反映購買服務績效情況。績效評價指標體系構建包括績效目標設定、績效評價指標設置和指標權重確定。

1.績效目標設定。政府購買服務績效目標設定要根據各購買服務項目特點，設定合理可行、指向明確、細化量化、相應匹配的績效目標。

2.績效評價指標設置。績效評價指標設置要結合政府購買服務特點，可以從項目決策、項目采購與監督、組織與管理、服務產出和項目成效、相關方滿意六個維度出發，綜合評價政府購買服務的成效。具體包括以下方面的內容：

（1）項目決策維度。項目決策維度設定與部門職能的匹配性、購買范圍吻合度和預算編制的合理性三個評價指標，來評價政府購買服務的合法性、合理性以及必要性。

（2）項目采購與監督維度。項目采購與監督維度設定購買方式合理性、購買程序正當性和承接主體合法合規性三個評價指標，來評價政府購買服務過程是否有理有據。

（3）組織與管理維度。組織與管理維度設定項目管理制度健全性、項目管理過程規范性和項目驗收完備性三個評價指標，來評價購買主體的監管職責落實是否到位。

（4）服務產出維度。服務產出維度設定服務數量、服務質量和服務時效三個評價指標，來評價承接主體提供服務產出情況。

（5）項目成效維度。項目成效維度設定社會效益、經濟效益、生態效益和可持續影響四個評價指標，來關注購買服務預期產生的效果。

（6）相關方滿意維度。相關方滿意維度設定服務對象滿意度一個評價指標，來關注服務對象的滿意程度。

3.指標權重確定。指標權重確定要把握好以下幾個要點：第一、在完成指標設置后，選擇層次分析法、德爾菲法、主成分分析法等權重確定方法進行分值確定。第二、指標權重一旦確定，原則上不允許更改。穩定的指標體系有利于跨年度進行績效比較。

（四）強化績效管理結果應用

績效結果重在應用，沒有應用皆為徒勞。只有加強績效管理結果的應用，才能保證績效管理的權威性和約束力，讓績效管理真正落到實處、見到實效。具體可以將績效管理結果應用到以下幾個方面：

1.績效結果作為結算購買服務資金和選擇以后年度承接主體的參考依據。建立績效結果與購買服務資金支付掛鉤機制。對于績效評價結果優秀的承接主體采取一定的激勵措施。其一，可以給予優先選擇權，在以后年度優先承接同類購買服務項目。其二，可以采取“以獎代補”方式給予資金扶持，促進其發展壯大。對于績效評價結果不合格的承接主體采取一定的懲罰措施。規定其三個年度內不能參與政府購買服務項目競標，并向財政部門提交整改方案。

2.績效結果作為預算安排和購買主體考核的參考依據。將績效結果與以后年度同類購買服務項目預算安排數掛鉤。將績效結果與購買主體當年度目標責任制考核掛鉤，對績效結果優秀的購買主體進行加分，對績效結果不合格的購買主體采取問責機制。

3.績效結果作為制定政府購買服務決策的參考依據。對于績效結果中反映出來的問題，應該由財政部門和購買主體繼續跟進，提出完善績效目標設定、優化政府購買程序等改進建議，不斷提升購買服務相關工作。

（五）健全績效信息公開機制

公開政府購買服務績效結果，不僅是公共財政資金使用的內在要求，還是政府購買服務規范發展的必然要求。要健全政府購買服務績效信息公開機制，明確政府購買服務績效公開的范圍和程度，提高績效信息的公開度和透明度。財政部門及購買主體要及時充分地將購買服務相關的績效信息向社會公開，自覺接受社會監督。與此同時，密切關注社會輿情，積極回應社會公眾關心的問題。

四、結論

政府購買服務作為創新公共服務提供方式、引導有效需求的重要途徑，既與提升公共服務質量的初衷一致，也與擴大績效管理覆蓋范圍的要求密切相關，實行政府購買服務績效管理的重要性和緊迫性毋庸置疑。各地各部門應當牢固樹立績效管理理念、建立多元化綜合評審機制、完善績效評價指標體系、強化績效管理結果應用、健全績效信息公開機制，全面推進政府購買服務績效管理工作，提高財政資金的使用效益和政府購買服務的質量，提升政府治理能力和水平。

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作者簡介：

張揚，紹興市科技工作者服務中心。