中德生活垃圾分類管理模式對比—以上海和慕尼黑為例

陳梅依 張文玨 趙燕

（同濟大學外國語學院，上海 200092）

近年來我國生活垃圾產(chǎn)量增長顯著，管理重心從末端處理向源頭分類轉(zhuǎn)移的需求日益迫切。2016 年，習總書記指出普遍推行垃圾分類關(guān)系人民生活環(huán)境改善，2017 年政府工作報告首次將垃圾分類上升到國家戰(zhàn)略高度。在垃圾分類回收系統(tǒng)設(shè)計方面，國外形成了各具特色的分類管理體系，如日本的源頭精細化垃圾分類回收體系，德國以“綠點”系統(tǒng)回收利用+嚴控填埋場垃圾有機質(zhì)含量為典型特征的回收利用體系。我國先后經(jīng)歷了可回收與不可回收兩分類方法到如今的四分類方法的變革，近年有學者對其經(jīng)濟效益進行了估算，但鮮見針對中德垃圾分類體系的系統(tǒng)評估和核算，分類方法的適用性也缺少充分論證。

為此，筆者進行了實地調(diào)研，獲取中德兩國（以上海和慕尼黑為目標城市）的生活垃圾分類方法，分類效果及分類實際狀況的相關(guān)數(shù)據(jù)，對比分析兩國城市生活垃圾分類的管理模式。在進行我國調(diào)研的版塊時，重點著眼于《上海市生活垃圾管理條例》頒布后采用的評估體系。我們意欲通過此次研究，找出中德生活垃圾分類方法、分類體系建立方面的差異，發(fā)現(xiàn)德國生活垃圾分類系統(tǒng)建立與評估的有效方法，以期為我國進一步完善垃圾分類體系提供借鑒。

1 德國慕尼黑市生活垃圾分類現(xiàn)狀

德國，面積35.7 萬平方公里，人口約8293 萬。1976 年到1985 年的10 年里，人均廢物年產(chǎn)量從330公斤增長到450 公斤，1985 年達到峰值。對此，德國將城市生活垃圾管理提高到戰(zhàn)略高度對待，有針對性地實行了垃圾減量化、資源化、無害化措施。近20 年，德國國內(nèi)生產(chǎn)總值提高了約75%，但居民每年生活垃圾總量一直控制在5000 萬噸左右，人均生活垃圾量只增加0.6%，并沒有隨經(jīng)濟增長而激增。慕尼黑是德國第三大城市，德國主要的經(jīng)濟、文化、科技和交通中心之一。讓慕尼黑成為第一個實現(xiàn)再循環(huán)利用率達到65%的百萬人口的德國城市，是市政府近幾年的施政目標之一。

1.1 法律法規(guī)框架體系

早在1972 年，當時的聯(lián)邦德國政府制定了《廢棄物管理法》，要求關(guān)閉垃圾堆放廠，建立垃圾中心處理站，進行焚燒和填埋。但彼時僅針對垃圾的清運，尚未涉及垃圾減量與分類。至20 世紀末期，這部法律在實施過程中浮現(xiàn)出一系列“治標不治本”的問題，1986 年頒布四次修訂后的新廢棄物管理法，正式開啟垃圾減量、分類回收的篇章。

為了進一步完善生活垃圾管理體系，德國此后又頒布多項法例，如1991 年6 月《廢棄物分類包裝條例》，要求盡可能避免包裝廢棄物的產(chǎn)生，若為不可避免的一次性包裝類廢棄物，必須能夠二次利用，開始從源頭控制使垃圾減量。在一系列實踐后，1996 年德國提出了新的《循環(huán)經(jīng)濟與廢棄物管理法》，廢棄物管理被上升至發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的思想高度[1]。2000 年，政府再頒《可再生資源法》，表明從事再生資源利用的企業(yè)可以獲得政府的經(jīng)濟資助，鼓勵催生更多再生資源利用企業(yè)。2019 年1 月1 日，德國新包裝法開始生效，要求所有制造商/首批包裝經(jīng)銷商，包括包裝商品、跨境電商商品包裝都必須在政府指定的平臺注冊成功后，才能在德國市場上銷售。不遵守新包裝法規(guī)定的公司將面臨最高5 萬歐元的罰款[2]。可以說，完善的法律法規(guī)框架是德國成為世界垃圾分類管理模范的基石。

1.2 管理體系

德國政府構(gòu)建了非常完整的生活垃圾分類收集、運輸、處置體系。根據(jù)法律規(guī)定居民與企業(yè)的生活垃圾都應委托專業(yè)部門收集、清運、處置，該專業(yè)部門在德國稱為法律授權(quán)的垃圾公共清運單位，是德國垃圾分類高效運轉(zhuǎn)的最關(guān)鍵一環(huán)。清運部門各縣市自行組織，企業(yè)形式不一，如美因茨市城市清潔公司為完全國有企業(yè)。而在慕尼黑，承擔起這一職責的垃圾清運部門為慕尼黑廢物管理公司（Abfallwirtschaftsbetrieb München，以下簡稱AWM），屬于國有控股的混合企業(yè)模式[3]。

在AMW 提供的手冊中可獲知，垃圾總共被分為以下13 類：剩余垃圾、紙類、有機垃圾、大件垃圾、包裝垃圾、廢玻璃、舊衣服、工業(yè)垃圾、活動垃圾、庭院垃圾、電子垃圾、疑難垃圾以及動物肢體。但其中某些垃圾種類顯然并不屬于日常垃圾，因此在私人住宅區(qū)，AMW 采用德國最常見的“三桶制”，即僅設(shè)置剩余垃圾、紙類和生物垃圾桶，而在如筆者所在的學生宿舍片區(qū)，則普遍實行“二桶”，將生物垃圾桶也與剩余垃圾桶合并。從某種意義上來說，剩余垃圾可以約等于國內(nèi)概念中的“不可回收垃圾”，只有這部分垃圾會直接進行銷毀處理。

此外，“垃圾日歷”也成為德國垃圾管理模式的標志之一。須知垃圾車并非每日一清，因為垃圾車和人力資源都是有限的，為了達到效率最大化，垃圾車會輪流到不同的街區(qū)進行垃圾清運工作。在垃圾日歷中寫明了全年垃圾車來到本街區(qū)的具體日期，以及不同日期處理的不同垃圾桶。

垃圾清運部門會對每戶家庭進行垃圾清運收費，對于學生來說這筆費用包含在每月房租之中。收費標準全德國不一。如圖1 所示，在慕尼黑，繳費僅針對剩余垃圾這一類，按照剩余垃圾桶的容量、清運頻率進行收費。如筆者所在的宿舍區(qū)中的“高樓區(qū)”，樓下放著五只紙類垃圾箱和五只剩余垃圾箱，尺寸皆為770L（126×80×137，單位cm）,每七天清空一次，收費1338.48 歐元/年。而如果選擇14 天一清的服務，則年費為706.68 歐元。

在德國，剩余垃圾和有機垃圾的處置比較常規(guī)，一般是對剩余垃圾進行普通焚燒或生物機械法處理，少量進行填埋；對有機垃圾厭氧發(fā)酵后生產(chǎn)堆肥產(chǎn)品。德國垃圾回收中最有特色的部分莫過于“綠點”系統(tǒng)，1993 年，德國提出“雙軌系統(tǒng)”（das Duale System Deutschland ），出現(xiàn)了“綠點”（Grüner Punkt）回收機構(gòu)，即德國最大的面向公司和消費者的包裝物回收企業(yè)。如果包裝物上印有“綠點”，則應丟入黃色袋子或黃色垃圾桶（包裝廢物）中，由“綠點”公司來負責包裝物的回收再利用與殘留物，居民不必承擔任何包裝物垃圾處理費用。2003年之后，又有八個類同“綠點”的回收機構(gòu)出現(xiàn)在德國。2009 年，所有消費品生產(chǎn)企業(yè)都必須加入“雙軌系統(tǒng)”。據(jù)德國統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2016 年，德國人均每年回收包裝物22 公斤，97.2%的包裝物垃圾被回收再利用，70.7%進入循環(huán)經(jīng)濟。而所有參與包裝物注冊的企業(yè)與商家，為這些包裝材料的回收、再分類、循環(huán)和殘留銷毀（通常是焚燒和填埋），支付了9 億歐元。

圖1 私人住宅區(qū)剩余垃圾桶規(guī)格、清運頻率及年費

另一個值得關(guān)注的政策則是2003 年起德國政府強制實施的一次性飲料瓶押金制,押金最高可達0.25 歐元，也就是說，在消費者購買如可樂、雪碧、礦泉水等使用一次性飲料瓶的飲品時，需要多付一筆對這只飲料瓶的押金。在德國的所有超市里，都必須配備瓶類自動回收機，將洗凈空瓶投放入回收機后會得到一張現(xiàn)金券，面額即你所退回的全部押金。不少德國人會囤積瓶子，周末一次性退回押金。

然而，并非所有的飲料瓶都參與押金制，若瓶身并無押金符號或Pfand（押金）字樣，則無法被回收機接收。如若瓶身標有綠點標識，則扔進黃袋或黃垃圾桶；若非輕質(zhì)包裝且無任何標識，則需要去除瓶蓋、清理瓶內(nèi)，按照瓶身顏色分別丟入棕色玻璃、綠色玻璃( 藍色、紅色和黑色) 及白色（無色）玻璃垃圾桶。眼鏡片、耐火/鋼化玻璃 、白熾燈泡、鏡子不能放入廢玻璃垃圾桶弄內(nèi), 而需放進剩余垃圾（灰色垃圾桶）。廢玻璃垃圾桶的設(shè)置略少于剩余垃圾桶及紙類垃圾桶，筆者所在的整個宿舍區(qū)（包括高樓區(qū)和小別墅區(qū)）共用一套三只桶。

1.3 垃圾分類認知程度調(diào)查

如此龐大而完善的一條垃圾分類回收產(chǎn)業(yè)鏈的硬件部分我們已經(jīng)有所了解，然而這個體系最終的運轉(zhuǎn)還是要落實到每個人身上。身為全球垃圾回收利用率最高的國家，德國的垃圾分類回收系統(tǒng)是否就真的完美無瑕呢？筆者采取隨機抽樣的方法，在慕尼黑市奧林匹克村學生宿舍區(qū)開展了“垃圾分類知多少”的問卷調(diào)查，獲得有效問卷53 份。其中德國學生34 人（64.15%），其他國家地區(qū)學生19 人（35.85%）；全日制學生41 人（77.36%），交流生12 人（22.64%）。德國學生10 道垃圾分類題平均正確率為79.3%，外國學生65.6%；全日制學生75.1%，交流生64.7%,可以看出全日制德國學生對于垃圾分類的認知最為清晰，外國交換生對此了解最少，但實際上整體認知水平都不算高，一道“牙刷屬于哪一類垃圾”的問題錯誤率高達84%，幾乎所有受訪者都表示“從未閱讀過垃圾日歷和垃圾分類指南”，43%的受訪者表示自己“僅區(qū)分出紙類垃圾，其余全部扔進剩余垃圾”，3 名交流生甚至表示“不知曉塑料瓶押金制度”；當進一步追問如何處置塑料瓶時，回答中甚至鮮見黃色垃圾桶/袋，而是“全部扔進剩余垃圾桶”。據(jù)德國聯(lián)邦環(huán)境部數(shù)據(jù)顯示，大約每年有人均70kg 的其他類垃圾混入剩余垃圾中。宿舍區(qū)垃圾分類亂象或許能幫助我們揭開德國垃圾分類制度被神化的面具，看到其中存在的一定隱患，即：這個體系中實際上是不存在一個強力有效的評估機制以及依據(jù)評估產(chǎn)生的獎懲機制的。德國垃圾分類的總體水平依舊保持在一個全球領(lǐng)先的地位，主要是得益于產(chǎn)業(yè)鏈中暗含的“誰生產(chǎn)垃圾，誰為垃圾處理付賬單”理念作為一個潛在的“評估/獎懲機制”。產(chǎn)生的剩余垃圾越多，來年的物業(yè)費就越高，為了少掏一點垃圾處理費，人們會自發(fā)地進行分類，以期產(chǎn)生更少的需要為之論斤付費的“剩余垃圾”。然而在學生宿舍區(qū)，由于一些外國學生及短期交換生或者其他特殊情況的住戶的流動存在，他們對德國垃圾分類的系統(tǒng)缺少了解，胡亂丟棄垃圾之后，由于垃圾的無法溯源性，多產(chǎn)生的那部分垃圾仍然會平攤到每個學生的頭上，而他們反而可能因為滯留時間不長不受到影響，久而久之必然挫傷所有住戶的垃圾分類積極性，最終招致垃圾分類亂象。

2 中國上海市生活垃圾分類現(xiàn)狀

在對中國垃圾分類方法以及分類體系的研究中，筆者以上海為目標城市，通過實地走訪等方式，對上海各區(qū)街道辦、小區(qū)居委會以及街道城市網(wǎng)格化綜合管理中心進行調(diào)研，深入了解了中國垃圾分類系統(tǒng)建立與評估的方法。

2.1 管理條例

在項目初期，調(diào)研筆者對《上海市生活垃圾管理條例》進行了細致學習。該條例于2019 年7 月1 日起正式施行，對上海市生活垃圾分類的目標、分類標準、各部門在垃圾分類過程中的職責、規(guī)劃與建設(shè)、分類投放、收集、運輸、處置、資源化利用、社會參與、監(jiān)督管理以及法律責任等均作出制度規(guī)范。其中，筆者主要對與調(diào)研題目“垃圾分類效果評估模式”相關(guān)的條例，如第八章第四十八條及第五十三條等進行了認真研究，并在此基礎(chǔ)上對上海市生活垃圾分類的評估體系有了初步了解。而據(jù)《管理條例》第七章第四十一條“本市建立健全以居民區(qū)、村黨組織為領(lǐng)導核心，居民委員會或者村民委員會、業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)、業(yè)主等共同參與的工作機制，共同推進生活垃圾管理工作。”及第八章第五十條“市、區(qū)綠化市容部門應當會同商務、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管、城管執(zhí)法等部門建立生活垃圾全過程管理信息系統(tǒng)。生活垃圾分類收集、運輸活動應當納入城市網(wǎng)格化管理”，筆者對上海市各區(qū)具有典型性的街道進行走訪調(diào)查，從（1）執(zhí)行者——綠化市容部門；（2）被打分者——各小區(qū)物業(yè)及居委以及；（3）居民三個層面，對上海市垃圾分類效果評估模式進行深入了解。

2.2 管理體系

根據(jù)《上海市生活垃圾管理條例》的規(guī)定，垃圾分類的實施形成了自上而下的較完整管理體系：由市委書記親自推進，市委副書記具體抓落實；到各區(qū)，是由區(qū)委副書記為具體負責人；到街道由黨工委副書記分管垃圾分類工作，分管城管的副主任是領(lǐng)導小組的一員；到了社區(qū)，就是社區(qū)書記為垃圾分類第一責任人；最終環(huán)衛(wèi)部門及時把垃圾清運走。

自七月起，亂扔垃圾將面臨五十到兩百元不等的罰款，且若拒不進行垃圾分類，居民的行為記錄將會被收集到上海市公共信用信息平臺，可能影響個人征信，造成嚴重后果。而為了保證居民形成定時定點扔垃圾的習慣，上海推行的另一項行動就是“撤桶”，設(shè)立定時定點集中投放點和24 小時開放垃圾房，并派專門的志愿者輪流執(zhí)勤。

在社區(qū)層面，社區(qū)居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司三個單位緊密配合，定期召開綜治會議，研究各類問題的處置及其解決方案。其中，居委會負責參與垃圾分類工作方案，組織宣傳動員、組織社區(qū)志愿者等；物業(yè)公司負責落實容器配置，組織保潔員專業(yè)培訓，落實分類后垃圾的分類暫存等；業(yè)委會負責垃圾分類投放，共同維護垃圾分類環(huán)境，做好垃圾分類投放、駁運監(jiān)督等。在上海大大小小的社區(qū)里，一夜間垃圾桶幾乎絕跡。現(xiàn)在，大約500 戶才分得一個垃圾投放點，且必須在規(guī)定時間內(nèi)前往才能倒垃圾。

那么，垃圾清運的工作由誰承擔呢？答案是有償服務的企事業(yè)單位。然而，這筆錢似乎并沒有真正落在居民的頭上，而依然是由身為中間服務部門的物業(yè)公司墊付，作為暗含在物業(yè)費中的一部分。因此，實際上業(yè)主對于自身分類付出的努力對于減免垃圾清運費用產(chǎn)生的作用，可以說是全無知覺的，兩者間產(chǎn)生不了任何直接的影響聯(lián)系。可以說，需要達到本市逐步建立計量收費、分類計價的生活垃圾處理收費制度，仍道阻且長。

2.3 評估模式

在走訪中，筆者首先從各區(qū)街道城市網(wǎng)格化綜合管理中心處獲得并整理出了一份較為完善的垃圾分類效果評估標準，即“一居一表”打分表。此份表格由“有無設(shè)備設(shè)施、有無宣傳告知、有無物流去向、有無長效管理、有無分類實效、存在問題描述及整改情況”七個大項組成，并對各項的評分標準作出了詳細的規(guī)定。在獲得打分表后，筆者走訪了楊浦區(qū)、寶山區(qū)、虹口區(qū)、徐匯區(qū)等上海多個行政區(qū)內(nèi)小區(qū)居委，并對其工作人員進行了采訪。調(diào)研結(jié)果表明，大部分街道在執(zhí)行評估的過程中，均會定時以特定的方式（如街道垃圾分類微信群等）公布各區(qū)垃圾分類效果打分表以及對其在垃圾分類過程中所存在問題的反饋。在街道會議中，各區(qū)居委工作人員也會集中學習《生活垃圾分類達標居住區(qū)、單位標準細則》，以期對垃圾分類效果的打分細則有更為細致的了解。此外，各街道小區(qū)也會通過設(shè)立樓組長及居委會互查等方式，強化小區(qū)內(nèi)對打分表的執(zhí)行。而這也與《管理條例》第七章第四十一條“居民委員會、村民委員會應當配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處做好生活垃圾源頭減量和分類投放的組織、動員、宣傳、指導工作。倡導居民委員會和村民委員會將生活垃圾分類要求納入居民公約和村規(guī)民約”相呼應。

在對居民的隨機采訪中，筆者也發(fā)現(xiàn)，各小區(qū)與街道頒布了一系列措施，以激勵居民依據(jù)打分表細則進行垃圾分類，如引導居民辦理綠色賬戶積分卡、定期舉辦積分換購大米、油及肥皂等日用品及食品活動、與第三方機構(gòu)（如上海惠澤社區(qū)事務服務中心等）定期合作舉辦垃圾分類志愿者培訓活動、張貼光榮排行榜等。通過此舉，居民也能切身參與到垃圾分類效果評估的過程中。而這一點，也正符合《管理條例》第七章第四十二條“鼓勵通過積分兌換等多種方式，促進單位和個人形成生活垃圾分類投放的良好行為習慣。鼓勵志愿服務組織和志愿者開展生活垃圾分類投放的宣傳、示范等活動。市、區(qū)人民政府及其相關(guān)部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處可以通過購買服務方式，支持各類社會組織參與生活垃圾管理活動”的要求。

在對上海各區(qū)生活垃圾分類效果評估情況的調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)，各市容部門、城市網(wǎng)格化綜合管理中心以及在垃圾分類實效綜合評測中獲得“優(yōu)”及“良”等級街道各小區(qū)居委均對《上海市生活垃圾管理條例》有著較為深刻的理解，并能以此為基礎(chǔ)，制定并有效執(zhí)行用于評估垃圾分類效果的打分表等制度。然而，此類制度與措施并未能在全市得到推廣。部分走訪小區(qū)并未獲得垃圾分類效果打分表，而部分獲得打分表的小區(qū)則不重視街道對小區(qū)垃圾分類情況的評分以及問題的反饋。此外，在部分街道內(nèi)，還存在物業(yè)公司不能很好承擔小區(qū)垃圾分類管理責任的問題。而在全市范圍內(nèi)，大部分小區(qū)的居民對生活垃圾分類效果評估體系不甚了解，甚至完全不知道垃圾分類效果打分表的存在。以上提及的所有問題均表明，目前垃圾分類情況打分表這種評估方式在全市各區(qū)的落實并不完善，且約束效力還有較大局限。綜上所述，此生活垃圾分類狀況評估體系仍有待完善。

3 思考與建議

對比兩地的生活垃圾分類模式，不難發(fā)現(xiàn)，德國方面經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)構(gòu)建了非常完整的生活垃圾分類體系，法律授權(quán)的垃圾公共清運單位，對每戶家庭進行垃圾清運收費，強制實施的一次性飲料瓶押金制，激勵居民主動回收空瓶。“綠點”系統(tǒng)的提出，推進了包裝物的回收再利用與殘余處理。在這一系列的措施背后，有完備的機構(gòu)運作：清運單位各縣市自行組織，企業(yè)形式不一，靈活適應各地特點。德國所有超市配備空瓶自動回收機，為居民回收飲料瓶提供了極大的便利。“綠點”機構(gòu)接手包裝物垃圾的處理，居民不必為此付費。政府頒布措施，由專業(yè)機構(gòu)收集、運輸和處置，措施與相應機構(gòu)匹配，使得德國生活垃圾分類事業(yè)能夠高效運轉(zhuǎn)。上海的生活垃圾分類事業(yè)起步較晚，形成因地制宜的生活垃圾分類制度還需要實踐。

生活垃圾分類與每個人息息相關(guān)，如何讓垃圾分類工作的民眾能夠積極參與這項事業(yè)？在德國的生活垃圾分類產(chǎn)業(yè)鏈中，居民需要為自己制造的生活垃圾付費，為了減少這項支出，居民不得不主動按照標準將生活垃圾分類。這種為自己的生活垃圾買單的制度，迫使居民去參與類似空瓶回收的政策，去配合“綠點”機構(gòu)回收包裝物垃圾。并且這種制度不是一味地用小的獎勵激勵民眾參與這項事業(yè)，而是長期的完備的責任，不會讓民眾因為一時熱情投身其中，熱情消退后就不再參與。上海方面每周反饋的打分表，在一定程度上督促居委會等組織及時發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題，并且做出改進，但也存在一些弊端，表格是對各個小區(qū)整體垃圾分類效果的評價，沒有強制的約束力，以小區(qū)為單位，評分高低與社區(qū)居委會年終總評掛鉤，但是與居民并無直接的利害關(guān)系。對于一些不愿配合工作的居民，工作人員除了反復勸導沒有其他辦法約束。懲治措施無法有效地落實到個人，給居委會工作增加了難度。

德國生活垃圾分類事業(yè)中“誰生產(chǎn)垃圾，誰為垃圾處理付賬單”的理念，將垃圾分類效果好壞的評估結(jié)果與個人利益直接綁定，并且通過各個機構(gòu)的運轉(zhuǎn)，經(jīng)過長時間的宣傳與推廣，被居民接受并且自發(fā)去執(zhí)行相關(guān)措施。如何讓垃圾分類效果評分表能夠真正落實、垃圾分類成為常態(tài)化、居民能夠積極主動投身參與生活垃圾分類？德國分類責任到個人的理念有值得我們借鑒的地方。

生活垃圾分類，需要多方面的協(xié)作努力，垃圾分類常態(tài)化絕非一朝一夕可以成型，除了通過宣傳以增強居民環(huán)保意識，相應的評估體系建立與制度落實也十分重要，通過實時的評估反饋，不僅能掌握生活垃圾分類的實效，同時也能進一步督促整改，推動垃圾分類事業(yè)發(fā)展。