新土地管理法的修訂與 農村宅基地使用權的流轉研究

張曉蒙

摘要：我國是一個傳統的農業大國，重視農業、農村、農民問題，是黨的一貫戰略思想。在新農村的建設發展階段，賦予農民長期而有保障的土地使用權，是保障農村長遠發展和社會穩定的重大戰略措施，對社會主義新農村的建設發展，具有重要意義。農村宅基地，是農民擁有合法財產的重要組成部分，而隨著農村的不斷發展，宅基地使用權流轉的情況也不斷地出現。文章對新土地管理法的修訂與農村宅基地使用權流轉進行研究。

關鍵詞：新土地管理法;農村宅基地;使用權流轉

農村土地流轉的實施及深化，為我國現代農業的發展，建立了堅實的基礎。目前，我國的農村整體產業結構、農村社會結構，正在逐漸發生改變，使傳統的農村單一化結構逐漸成為農村發展的歷史。由于農村的不斷發展，以及農村整體經濟水平的提升，使很多農民對宅基地也提出了不同的要求。因此，宅基地使用權流轉也成為了農村發展的一項重要問題。

一、宅基地使用權的演變歷史

宅基地使用權，是我國所特有的一種用益物權形式，是新中國成立以來在中國土地政策基礎上形成的一個固有制度。我國的宅基地使用權在《土地管理法》、《物權法》中都有相應的規定，規定程度也不盡相同，例如在《物權法》中對于農村宅基地使用權的固定只有四條，非常簡略。目前，我國的宅基地使用權主要分為兩種，一種是城鎮宅基地使用權，另一種是農村的宅基地使用權。城鎮宅基地使用權是一種歷史遺留產物，是城鎮居民對私有房屋占有范圍內的土地享有的使用權。而此項權利的流轉可以應用土地使用權流轉的相關規則。

本文主要講的是農村宅基地。農村宅基地，是指農村居民的住宅用地及其附屬地，農村宅基地具有特殊的發展歷史。建國后，在農業生產合作社的組建過程中，農民私有房屋及所占土地，經歷了特殊的演變過程。在全國人大一屆三次全會中通過的《高級農業生產合作社示范章程》中規定：社員原有的宅基地和房屋地基不必入社，社員新修房屋需用的地基不必入社，社員新修房屋需用的地基和無墳地的社員需用的墳地，由合作社統籌解決，在必要的時候，合作社可以申請鄉人民委員會協助解決。

在1963年通過的《關于社員宅基地問題》中，進一步的確定了農村宅基地使用規則。在當時的《民事意見》中，將農村宅基地使用關系固定下來為“關于宅基地使用權糾紛，社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地都歸生產隊所有，一律不準出租和買賣”。此后農村宅基地的所有和使用關系形成了很長時間的確定。在1981年，國務院所發布的《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》中，明確指出了農村社隊的土地要歸屬農村集體所有，分配給社員的宅基地，自留地（包括自留山）和承包地耕地，社員只有使用權，不準出租、私自買賣以及轉讓，不可以在承包地和自留地上建造房屋，如果建造房屋需要占用耕地，需要經過相關單位的批準，具體審批辦法，有各地方政府按實際情況進行確定。1986年的《土地管理法》中，對農村宅基地的審批權限問題，也進行了相應的明確，在1991年《土地管理法實施條例》中，又對審批權限進行了補充。

二、《土地管理法》的出臺與三次修訂歷史

（一）《土地管理法》的出臺

改革開放以來，我國的生產力有了極大的提升，經濟建設快速發展，城市發展不斷加快，用地問題逐漸成為經濟發展的重要制約問題。人多地少的矛盾、經濟發展對土地的大量需求、建設用地不斷擴張等問題日益嚴重，對我國的農村建設發展，造成了嚴重的影響。因此，我國的土地使用、管理、流轉等急需一套完整的土地管理體系，對城市、農村土地、宅基地進行制度化管理。為了解決以上問題，我國國務院在1986年出臺了《土地管理法》。

（二）第一次修訂

在計劃經濟時期，我國的土地實行無償、無限期、無流動的使用，這種使用形式，不僅限制了土地的使用效率，也制約了農村經濟的發展。在1988年的《土地管理法》的第一次修訂，確立實施國有土地有償使用制度。實施有償使用制度，不僅推動了土地使用制度的改革，還為土地附帶了商品屬性，將土地使用權與所有權進行分離，促使我國的土地管理快速走向市場化。

（三）第二次修訂

第二次的《土地管理法》，是為了對耕地進行保護。隨著改革開放對我國經濟發展的促進，我國整體經濟建設快速發展，我國部分地區房地產企業快速發展，使亂占、濫用耕地的情況頻發，致使耕地面積不斷減少，對農村經濟發展，造成了嚴重影響。保護農村土地，禁止濫用耕地迫在眉睫。經過一次修訂的《土地管理法》還存在很大的不足，對土地征用管理不夠嚴格，未能有效的制約土地違法行為，缺少有力的監管和處罰制度。因此，在1998年，全國人大常委會通過了《土地管理法》的第二次修訂，在立法上，設計了5項耕地保護制度。

（四）第三次修訂

自房地產行業快速發展以來，我國的人民對于土地的重視程度也在快速提升。部分地方政府低價征用土地、圈占土地，造成耕地數量銳減，對農民的合法權益造成了極大的侵害。因此，由于征地所引起的社會糾紛也越來越多，對政府單位的公信力、形象造成了嚴重的影響。為緩解以上情況，保護農民的權益，全國人大常委會在2004年對《土地管理法》進行了第三次修訂，指出國家征用農民土地，必須出于公共利益需要，并且要給予一定的補償。

三、新《土地管理法修正案》與宅基地

在2019年8月26日上午，167名全國人大常委會委員在人民大會堂按下了投票按鈕，《土地管理法修正案》得以通過。這意味著新版的《土地管理法》由此誕生，并將于2020年1月1日起開始實行。全國人大常委會法工委經濟法室副主任楊合慶在8月26日的新聞發布會上表示：“在土地管理法修改當中，將保護農民利益作為基本原則和重要目標，完善了很多方面的制度”。而這些制度的完善，主要集中在農民、農村切身相關利益的三大制度改革上，即征地制度、集體經濟制度、集體經營性建設用地入市和宅基地制度。相關單位也對這次修法進行了評價，單位認為：修法是對土地制度試點地區改革成果的確認，它回應了社會關注的一些難點、熱點問題，這次修訂，是整體土地管理制度具有更科學的法理基礎，法理規則更具可操作性。但也有相關專家表示擔心，認為：土地制度的新問題仍會不斷產生，盡管《土地管理法修正案》通過了，但針對經濟社會發展需要的現實探索仍要繼續，為未來建立更加科學的土地制度提供經驗積累。

本次《土地管理法修正案》，對于宅基地的改革，主要體現在第六十二條的修改上，全國人大常委會委員譚耀宗將其總結為三個方面：一是豐富和擴展“戶有所居”的保障形式，允許在一些人均土地較少的地區，通過農民公寓、農民住宅社區、集中統建等多種方式保障農民居住權，這一項規定，主要針對的是一些地方的部分農民，雖然符合宅地基分配條件，但因土地資源緊張等原因，無法獲取宅基地的情況。二是下放宅基地審批權，將不涉及占用農地的宅基地審批許可權，下放到鄉鎮政府手中，這種將存量宅基地審批權下放的做法，不僅簡化了審批手續，也更有利于調動鄉鎮政府對宅基地后續的監管工作，以避免原來宅基地審批監管存在的“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題。三是允許進城落戶的農民依法、有償退出宅基地。

四、宅基地使用權的流轉現狀及特點

“宅基地使用權是指農民及部分城鎮居民在依法取得的國家所有或農村集體經濟組織所有的宅基地上享有建造住宅（或房屋）及居住使用的有關權利的總稱。”根據我國《土地管理法》規定，宅基地使用權有以下幾項特點：其一，宅基地的所有權歸屬集體。其二，宅基地使用權的主體是特定的農村居民，同時規定禁止城鎮居民購買并取得宅基地使用權，其三，宅基地使用權具有一定的局限性。其四，宅基地使用權具有福利性。在《土地管理法》對宅基地進行詳細明確的同時，《物權法》也對宅基地的使用權作為用益物權形態做出了規定。宅基地使用權的流轉主要包括繼承、抵押、出租、贈與、轉讓等形式。

隨著我國經濟建設的快速發展，農民的收入水平、生活質量快速提高，很多農村都出現了“建房熱”，農民大量的建設新房。而由于農村宅基地審批管理松懈、亂批亂占、農民不批而占、少批多占等現象日益嚴重，造成農村耕地大量被非法侵占，耕地量不斷減少。與此同時，在農民的傳統意識中，還存在著“房屋是祖產”的觀點，很多農民在批了新宅基地后，卻又不愿空出舊房的宅基地，舊房宅基地難以拆除。這就導致了很多農民家中有兩個宅基地，在新的宅基地建了新房，同時又占著舊房的宅基地，導致村內房多人少，形成所謂的“空心村”，對我國農村土地造成嚴重的浪費。而隨著農村經濟的不斷發展，農村宅基地的流轉次數也在提升，很多村子都有不同數量的宅基地流轉。

近年來，在政府所實施的農村土地使用權確權項目里，相關工作人員進行對農村土地使用、轉讓等情況的復核、確認工作中，清楚地看到在當前的農村宅基地使用中，幾乎每一個村子、小組中，都有宅基地轉讓情況的出現。在農村宅基地相關聯的法律法規中，對于農村宅基地使用權轉讓問題，也一直爭論不休。2018年中央一號文件中提到要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權，這對農村經濟建設發展，具有很好的促進。新土地管理法的修訂，在農村土地權益的保障方面有了新的突破，一些試點地區也正在蹄疾步穩的進行宅基地使用權流轉方面的改革，逐步探索出宅基地使用權流轉的有效路徑，進一步提高對農民土地權益的保護。如何構建規范、合法的宅基地使用權流轉的法律制度，任重而道遠。

綜上所述，新土地管理法的修訂，對農民的權益做出了更大的保障，更加明確的指出了政府相關單位只能出于有限的幾種原因，才能征用農民土地，極大地保障了農民的基本權益。對于農村宅基地流轉，也提出一系列的改革，包括下放了宅基地審批權，豐富和擴展“民有所居”的保障形式等，對新農村背景下的農村發展，做出了極大的促進。

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*本文系河套學院科學技術研究項目“宅基地使用權流轉的法律問題研究”（項目編號：HYSQ201740）的研究成果。

（作者單位：河套學院）