精準扶貧視角下扶貧車間實施路徑探究

文超 梁健德

摘要：2017年以來，扶貧車間的發展得到了社會的廣泛關注，扶貧車間的發展展現出三大特點：公益性;員工的工作時間靈活性高;就業人員主要從事較低層次工作。引發了經濟效益低、難以標準化管理、缺乏長遠發展規劃等問題。文章通過對N市推動扶貧車間的過程進行研究發現，N市在提高扶貧車間的經濟效益、處理標準化管理方式矛盾和長期規劃扶貧車間方面提出了較為可行的措施，使得扶貧車間在N市的發展取得了較好的成績。

關鍵詞：脫貧攻堅;扶貧車間;探究

一、我國扶貧車間實施的現狀、成因與特征分析

（一）扶貧車間的現狀

1. 從規模上來看

在2017年被納入中央政治局第39次集體學習的精準扶貧案例之后，扶貧車間的數量得到了極快發展，分布的范圍也快速涵蓋了全國各地。截至2019年4月，全國扶貧車間達到3萬多個，從業人員達到200多萬人。

2. 從扶貧車間的類型來看

對于扶貧車間的分類，目前我國扶貧車間的分類處于名稱眾多、分類負責的情況，從總體來看，主要從以下幾個視角進行分類：第一，從經營的產品來看，可分為種養式扶貧車間、貿易流通式扶貧車間、鄉村旅游式扶貧車間。種養式扶貧車間是指經營主體以種植基地、養殖基地為依托與貧困戶建立穩定的利益聯結機制;貿易流通式扶貧車間是指經營主體借助新型流通業態，通過建立線上線下服務點，推進扶貧產品線上線下共同銷售的模式;鄉村旅游式扶貧車間是指經營主體利用地方旅游資源發展旅游扶貧產業，通過餐飲、民宿、景區管理等途徑吸納貧困人口就業的扶貧車間。第二，從就業的場所來看，可分為居家式扶貧車間和工廠式扶貧車間。工廠式扶貧車間是指經營主體建設、購買或租用標準廠房或其他構筑物，從事傳統手工業、農產品粗加工和來料加工等形式的生產活動;居家式扶貧車間是指經營主體與貧困人口建立承攬關系，吸納貧困人口進行分散加工的就業方式。第三，從資金來源來看，一是政府放發的形式，主要方式有政府就業補貼、政府投資分股到戶、政府貼息鼓勵和直接獎勵等形式。二是企業+村集體自籌，主要方式是企業投入資金、設備和技術要素，村集體投入土地、勞動力要素，共同建設扶貧車間。

（二）扶貧車間的成因

扶貧車間這一模式最早產生于菏澤市鄄城縣董口鎮代堂村，當地干部群眾利用閑置房屋或搭建簡易帳篷，進行人發制品加工，安置貧困群眾就業，使他們有了穩定收入來源。2017年2月21日，“扶貧車間”被納入中央政治局第39次集體學習的精準扶貧案例之一。扶貧車間的推廣來源于兩個方面的因素，第一，受到政績觀念的影響，扶貧車間的建設標準較低，提供的加工技術要求低，以勞動密集型加工業為主，對貧困勞動力吸納能力強，便于短期之內形成較好的就業扶貧效果。第二，扶貧車間具有較好的落地執行效果，扶貧車間的申報既可以依靠原有的生產基地進行包裝，也可以通過培育農村主體創業或者引入外部企業進行投資。扶貧車間的推廣主要受到政府嵌入式治理機制的影響，政府為了將脫貧攻堅這一逆市場化的政治任務嵌入到市場經濟的發展之中，通過財政補貼、基礎設施建設、鼓勵帶頭人發展、對接銷售平臺等形式將扶貧車間這一產業發展模式成功嵌入到貧困地區的社會關系網絡之中。

（三）就業扶貧車間的特點

在精準扶貧戰略背景下，扶貧車間作為產業扶貧的重要抓手和脫貧載體，與市場經濟背景下自發形成的傳統車間共同發揮著拉動當地就業的重要作用，但從車間的形成機理來看，二者從建設目的、運營模式、車間選址、用工標準、薪酬福利、退出機制等方面表現出一定的差異性。

1. 公益性

扶貧車間的稱呼來源于車間成立以加快推進貧困地區脫貧攻堅為使命，這種車間相對于傳統市場經濟背景下人們自發成立的車間，具有很強的公益導向。扶貧車間的公益性主要體現在難以盈利和聘用貧困勞動力就業兩個方面。第一，在難以盈利方面，從交易成本角度來看，扶貧車間本質上只是一個負責聚焦該地貧困勞動力的一個生產加工點，產品的變現極度依賴對口企業提供的銷售渠道，大部分的貧困地區處于交通基礎設施還在不斷完善的發展起步階段，產品運輸成本較高，對口企業存在難以盈利的狀況，這也是大部分扶貧車間即使開花，也難以結果的重要因素。第二，從聘用貧困勞動力就業來看，過高的貧困戶就業比例對于扶貧車間來說也難以實現，在具體的實施過程中，各地政府從最初的對于貧困勞動力用工應占到用工總數50%的比例要求，目前已經下調到30%。

2. 員工的工作時間靈活性高

從控制管理成本的角度來看，就業扶貧車間從本質上是一個生產車間，生產車間的運行需要運用標準化的管理方式，員工應按時、按量提供勞務服務，生產出符合規定數量和質量的產品才能獲得相應的酬金。對于擁有土地為基本生存保障的村民，扶貧車間對于他們的意義僅在于能夠增收，而單純的增收效果對于村民來說，其重要性并不能超越鄉村人際關系的處理、農耕工作的完成等傳統鄉土事務。最終導致了扶貧車間員工的工作時間較為靈活，難以形成一種標準化的管理模式，增加了管理成本，進一步壓縮了扶貧車間的利潤空間。

3. 就業人員主要從事較低層次工作

受到貧困地區的勞動力素質、勞動力規模、脫貧攻堅績效導向等因素的影響，各地對于扶貧車間的定位大部分處于發展勞動密集型加工業為主，一方面有利于貧困地區人民群眾在較短時期內達到就業要求，方便扶貧車間的實施落地，另一方面也能在短期內實現農民增收，形成較高的脫貧績效。從發展的空間軸來看，低層次的扶貧產品并不具備較高的市場競爭力，其車間加工點的建設具有較強的可替代性，在地方政府的府際競爭視角下，出于運輸和運營成本的考慮，入駐企業對于車間加工點的交通設施和政府的財政扶持具有較大的可選擇性。

二、N市扶貧車間實施模式

近年來，N市堅持“政府引導扶持、鼓勵社會資本參與、市場機制運作”的原則，積極打造扶貧車間，通過資金激勵、政策保障等措施，鼓勵企業發展，創造就業崗位，吸納貧困勞動力。截至2019年7月，N市已認定就業扶貧車間113個，吸納勞動力就業10000余人，其中吸納建檔立卡勞動力就業人數1200余人。

（一）依托屬地管理，發展多級車間

在屬地管理制度下，地方政府利用手中掌握的“人、財、物、權”影響地方職能部門。N市依托屬地管理體制，鼓勵各縣區結合實際，根據各地資源優勢差異，整合多種資金來源，設立縣（區）—鄉（鎮）—村（屯）三級扶貧車間。以N市L縣為例，該縣在縣級工業園區內規劃建設10個40000多平方米的標準廠房，形成園區扶貧工廠群體效益;同時，鼓勵每個鄉鎮都有建設扶貧生產線;此外，要求60余個貧困村必須建設1個以上的扶貧車間。形成了三級地域對接三級扶貧車間的扶貧發展模式。

（二）創新經營模式，吸納企業投資

N市在探索扶貧車間的運營模式時，采取了“企業+車間+農戶”的新經營模式，企業負責業務運營，車間加工點負責帶動組織貧困戶，貧困戶負責加工的生產活動。其中，車間加工點以村委干部或當地經濟能人牽頭建設，以帶頭人的形式發展車間，既符合熟人社會的發展方式，又帶動了貧困戶的長效脫貧。以N市Q村為例，該村通過引進某家居用品公司進駐，建立了扶貧衣架加工點，Q村通過向公司出租廠棚，每年可獲得2.4萬收入，與此同時，公司優先錄用建檔立卡貧困戶和留守婦女，帶動就業20多人，月工資可達2000元以上，為貧困人口的脫貧致富提供了內生動力。

（三）整合政府資源，保障項目落實

N市在發展扶貧車間的過程中，積極發揮政府的力量，通過就業補貼、項目補助、車間選址、協助申報等方式為扶貧車間的建立提供了全方位的保障措施。第一，資金保障。N市出臺系列扶貧車間扶持方案，對吸納建檔立卡貧困勞動力就業的企業按照150元/人/月的標準給予企業一次性獎勵，此外園區單個項目補助最高達500萬，對鄉鎮、村屯的扶貧車間也給予了10萬～50萬的資金扶持。第二，優化營商環境。首先每個車間的設立，由當地政府協助企業排查擇優車間位置，優化建設布局;其次，主動對接企業，為企業創建扶貧車間提供便捷服務，對符合就業扶持政策的，積極協助企業收集申報材料，為企業提供扶貧車間創建咨詢指導服務。第三，人員保障。針對扶貧車間用工需求，由縣區級人力資源和社會保障局組織技能培訓和招聘會，幫助企業提高用工素質，組織農民利用農閑時間到扶貧車間就業。

三、N市扶貧車間的實施路徑與建議

（一）立足群眾需求，靈活調整企業用工模式

N市在扶貧車間的發展過程中，根據貧困群眾就近務工、無固定上下班和異地搬遷缺失增收途徑的情況，提出廠房式、居家式、安置式發展模式，以計件工資制為主要報酬方式，滿足不同群眾的需求。廠房式是指在人口較為集中的貧困村，設立車間加工點;居家式是指將生產訂單送上門，貧困戶自由支配時間，進行居家加工;“安置式”扶貧車間建在易地搬遷安置區，吸納搬遷群眾就近就業，保障安置群眾的收入。

（二）加強政策扶持，以企業進駐提供發展平臺

在基礎設施方面，N市通過政府出資或鼓勵企業籌資的形式對村集體閑置活動場所進行改造，同步配套水、電、路等基礎設施。在招商主體方面，N市通過建立企業評審機制，壯大原有工廠，引進外來工廠和新建一批工廠的辦法，支持勞動密集型企業的發展，鼓勵東部地區加工類企業入駐，支持農村主體創辦扶貧車間。在招商政策方面，出臺扶貧車間發展實施意見，為扶貧車間的發展提供場地租賃、稅收減免、政府貼息貸款、配套技能培訓等優惠政策，并安排專項扶持資金進行獎補。

（三）堅持扶貧導向，以產業發展帶動長效脫貧

N市結合該地區域的扶貧實際情況，結合貧困村、貧困戶的區域分布情況，在貧困村、易地扶貧搬遷安置區、人口聚集地區建立就業扶貧車間，將帶動貧困人口就業作為扶貧車間認定的硬性指標，要求在扶貧車間就業貧困人口不能少于用工總數的50%。在發展類型方面，該地政府重點鼓勵發展勞動密集型、操作技術水平低的企業，一方面，易于村民掌握加工技能，提高生產效率;另一方面，方便企業對貧困村民進行管理。

四、N市扶貧車間實施評析

（一）緊抓企業評審制度，嚴把準入門檻

2018年12月，N市所屬省人民政府出臺了關于扶貧車間建設工作實施方案，其中并沒有提出具體的評審制度要求，僅指出了規范的認證程序，而依據其認證程序，申請扶貧車間的企業也只需提供相應的文件材料即可，并不涉及項目可行性分析或者專家審批等程序，對于扶貧車間的成立缺乏科學的評審。

N市扶貧車間急需建立一個多部門聯合形成的事前、事中和事后相結合的企業評審制度，在扶貧車間審核過程中，不應一味追求車間數量，應注重組織專家或者相關負責人進行項目可行性分析;在車間的運行監管過程之中，可以通過建立居民定點聯系人制度和定期的部門聯合排查制度相結合;在車間的退出機制方面，一方面要從生態環境、社會管理等方面劃好紅線，另一方面也要確保貧困人口的優先就業，要確保農民應發工資的正常發放。

（二）多種用工模式并行，注重社會資本積累

N市結合扶貧車間訂單式加工的實際情況，針對農村村民工作時間的不確定性，提出了居家式就業扶貧車間和工廠式就業扶貧車間兩種類型，既滿足了部分農民傳統的小農經濟在家勞作的生活習慣，也滿足了一些能接受工廠式勞動方式的農民的實際需要。在扶貧車間的管理過程中，應以扶貧創收為核心，為人民服務為宗旨，降低企業的盈利傾向，盡可能的啟用當地的經濟能人、政治能人、返鄉大學生等本土化居民，積累企業的社會資本。

（三）打造地區品牌形象，鼓勵本土創新

一味地為企業提供訂單式的加工并不能促進當地經濟的長遠發展，扶貧車間的長遠發展的關鍵在于是否能夠培育出符合本地的產品品牌，從而依托產品的品牌效應，開發上下游產業鏈。扶貧車間在實施的過程中應鼓勵發展農產品加工、特色工藝加工、文化旅游產品加工等產品，營造文旅融合發展的新氣象。

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（作者單位：廣西大學公共管理學院）