城鄉社區協商治理路徑探究

蒙穎

摘要：城鄉社區是社會治理的基本單元，協商治理成為社區治理主體之間對話與溝通的紐帶，為社會有效治理創新了新形勢。目前，我國城鄉社區協商治理仍處于探索階段，實踐過程中存在諸多挑戰。通過提升協商民主意識，完善協商民主制度，培育社區協商主體，完善社區協商機制，促進城鄉社區民主協商，可以提高基層社會治理的有效性。

關鍵詞：城鄉社區;協商治理;社區治理

一、協商治理與城鄉社區治理

協商治理于20世紀80年代源起于西方。約瑟夫·貝塞特（Joseph Beissett）率先在其1980年的文章《協商民主：共和政府的多數原則》中提出“協商民主”一詞，他提倡民主參與，反對少數人的精英主義。從實踐角度看，20世紀80年代以來，經濟、政治、社會方面矛盾頻發，更廣泛的人群參與公共治理已成為解決這些社會矛盾和問題的普遍共識。從理論角度看，許多學者指出，自由民主本身存在缺陷，難以實現實質上的平等，公共利益常常被忽視，決策如何科學化、制度化的問題丞待解決并加以保障，因此需要一種更廣泛的民主參與機制。由此，協商治理應運而生，為解決民主危機、解決現實社會沖突提供了新的思路，其強調多元主體之間的合作治理。由于在公共治理中協商治理發揮著重要作用，許多國內學者開始討論中國協商治理問題，并將其轉化為符合我國的治理模式，用“中國式”的協商治理解決社會問題。王巖等認為協商民主治理是當代中國協商治理的基本形式，其客體是多元化多層次的存在，目標是實現公共利益與個人利益的同步均衡發展。趙普兵、李寧等提出協商治理是一種以較低的成本實現較好治理效果的治理方式。將協商治理與鄉村振興戰略相結合，認為協商治理可以解決農村村民自治問題、農村人居環境治理現代化等。

城鄉社區是社會治理的基本單位，是為群眾服務的黨政聯系的“最后一公里”。城鄉社區協商治理以城鄉社區為基礎單位，通過廣泛參與和利益的表達與交流，解決關系基層的重大利益問題及分歧。特別是十八大以來，取得了維護群眾利益的較大成效，同時也促進了社會文明進步，協商治理在社會治理中起著重要作用。黨的十九大提出：“打造共建共治共享的社會治理格局”，從社區治理的角度來看，多元主體之間友好溝通、良性互動、協商對話才是實現新時期城鄉治理創新的重要途徑。

目前，我國城鄉社區協商治理方興未艾，在實踐的過程中仍存在諸多困境：城鄉社區協商民主意識待提升、協商民主制度待完善、治理主體培育待加強、協商民主機制待健全等，如何克服上述難題，將協商民主推進城鄉社區治理中這一問題值得探討。

二、城鄉社區協商治理的現實樣態

（一）城鄉社區協商民主意識待提升

人們的思考方式會隨著周遭環境和社會進步而不斷改變，在這種背景下，平等、協商、契約等觀念深深植根于人們的心中，利益結構的多元化和等級分化更是不可避免，不同群體和社會階層之間的矛盾也會升級，社會治理的難度將會加大，因此迫切需要公民、社會和政府之間有一個協商對話機制進行互動溝通，以解決觀念沖突問題，協商治理由此誕生。近年來隨著信息化、城鎮化的推進，我國城鄉社區協商制度已逐漸成熟，內涵與形式不斷拓展與豐富，但各協商主體之間對協商治理存在意識形態泛化現象。

首先，社區居民是城鄉社區治理中最大的主體與受益者，隨著“法治社會”觀念深入人心，我國公民維權意識增強，維護自身利益的愿望更強烈;但在如今的社區治理中，社區居民協商意識淡薄，沒有形成協商治理共識，理性和能力不足導致協商過程中困難重重并有可能利益受損;一是缺乏理性的維權意識：不擅于用“法”維護自己的基本權益;一些社區居民依舊不清楚法律維護居民權利的邊界和具體形式。二是居民教育程度、表達能力等方面的不足，缺乏用民主參與的思維解決自身利益與集體利益矛盾問題，協商民主意識薄弱，甚至有些居民產生畏懼心理，在會議和日常生活中不敢表達自己真實的看法，城鄉社區治理最廣泛的治理主體是社區群眾，如果缺乏治理共識無異于將協商治理成全為各主體謀求私利的工具。

其次，基層黨員干部“與民協商”的意識淡薄，在社區治理的問題上，忽視居民的意愿而替老百姓做決定，這就違背了協商民主的初衷;此外，還有些干部在處理社區日常事務時態度清高，沒有用平等的身份與群眾互動交流;部分干部受“官本位”傳統行政思維的影響，以其對政策更熟悉、表達應變能力更強等優勢完全壓過群眾獲取信息渠道有限的弱勢，因此產生社區（農村）居民知情權、參與權被剝奪、信息不對稱的現象，最后使協商結果不符合預設的方向發展。

可以看出，在城鄉社區治理中，從社區居民群眾到基層干部，普遍缺乏民主協商意識以及協商能力，阻礙了城鄉社區治理效能的提升。

（二）城鄉社區協商民主制度待完善

首先，協商民主程序的規范性待完善，在目前的城鄉社區治理中，協商民主治理的程序呈現出任意性和規則性差的問題。一是如何確定主體的程序有待規范，當前參會主體不能代表各階級利益。召開協商會議時，常常是選取固定的人員參會，或是選取人員程序不規范，參會人員還明確存在領導與群眾是領導與被領導的關系，難以實現協商治理的有效性。二是事前、事中、事后協商程序不規范;在協商事前常常存在方案、議題、群眾發言人內定的情形，在協商過程中有些地方對社區重要事項避而不談或者避重就輕，還可能出現壓縮了解信息、會議討論的時間，甚至不接受參會代表的提問，事后評價制度缺乏規范化。

其次，隨著《關于加強社會主義協商民主建設的意見》的發布，各地市按照文件要求紛紛另設各種協商民主小組與其他協調機構，而不是將協商民主納入已有的制度規范之中，如此便會與現有制度產生間隙，導致實踐中協商民主處于弱勢或是邊緣化。

最后，城鄉社區協商治理趨同化。雖然許多發達地市已紛紛發布其城鄉社區治理協調機制相關文件，或是制定相關政策法規，但仍有地區還在進行“一刀切”的模式，生搬硬套其他地區治理經驗，沒有結合當地實際制定政策規章，導致在治理過程中出現民意不滿、協商效率低下等情形。

（三）城鄉社區協商治理主體培育待加強

目前，基層社會治理中的協商主體的培育力度呈現薄弱的問題。第一，城鄉基層自治組織職能錯位，他們原先是最接近群眾、基層開展協商民主治理的最佳主體之一，但實際執行過程中，處在行政最末梢的街道辦事處往往將社區居委會等自治組織當成其附屬組織，采用“直線命令”的方式，將雜亂無章的社區工作推至居委會，并強硬確定其考核指標，由此，居民自治組織轉變為行政組織無限延伸的“腿”和“口”，民主協商功能嚴重削弱。第二，城鄉社區社會組織培育力度不足。社會組織尚未完全建立，社區居民參與社區治理程度低，沒有具體的組織使他們參與其中，很難發揮主人翁精神為社區治理服務，雖然有些社區設有“建設自治組織”、“業主委員會”等組織，但由于缺乏專業社區工作人員的培訓、鍛煉與實踐，其參與協商的能力明顯較弱。

（四）城鄉社區協商治理機制待健全

如今城鄉社區治理的機制不順暢，一些地區的社區居（村）民治理機制缺位錯位，監督機制也十分薄弱，導致國家下鄉的物力財力資源無法有效惠及需要的群眾，當前大部分社區的公共服務建設仍然依托項目制，在此過程中基層干部將大部分資源把持在自己手中，將生活在社區的居民群眾排斥在社區公共事務的治理過程之外，協商治理更無可能。當前社會不穩定因素增多，社區中的利益主體較多，由此產生各種矛盾，但現有的機制不足以解決矛盾;在缺乏有效的矛盾處理機制時，社區居民只好依托非制度化參與，其經濟、政治成本增大。

三、城鄉社區協商治理發展路徑

（一）提升協商民主意識，鍛造城鄉社區治理新共識

“協商民主的成功不是全社會所有公民的集體能力，而是在相應的溝通和規劃、審查過程的制度化和非正式輿論的相互作用中?！闭驹谏鐓^的立場來看，社區公共生活中的所有治理主體，包括政府部門、社會組織、社區居民等，都應進行理性的溝通和協商，學會利用法制化的途徑進行談判、對話和交流，區分信息的真實性和實用性，做出事實、理性的決策，而不是為自身利益而采取極端措施，將公眾利益罔之不顧。從社區居民的角度看，當對社區管理人員管理方式不滿時應按照程序與規則采取溝通與協商的方式，對問題理性解決，形成社區主人翁意識。從基層干部層面看，在進行社區協商時，應廣泛聽取群眾意見，拓寬社區居民了解信息的渠道，公開街道及社區重要事務信息，而不是搞“一言堂”。在社區公共事務治理的問題上，居民之間、居民與政府之間應該就某個具體問題或是程序展開全面的理性討論和積極溝通，換位思考了解雙方的立場，達成共識。事實證明，規則即有序，沒有規矩不成方圓，因此，為了使社區有序治理，遵循規則是處理社區公共事務的關鍵，形成共識也是規則的一種，只有社區各主體之間達成共識，才能使社區治理成效顯著，治理成果惠及社區群眾。

（二）完善協商民主制度，打造城鄉社區治理新規范

首先，確定協商的主體。社區協商治理涉及政府、各街道辦事處、社區居委會、社會組織、物業、社區居民等多個主體，應符合法律、法規和社區慣例、規范等要求，通過協商對話有效管理社區公共事務，實現社區活動的和諧發展。十九屆四中全會公報指出：“我們必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。”

其次，明確協商內容。根據“與人民協商、為人民協商”的要求，我國數以萬計的城鄉社區要根據自身的地域特點和周遭環境合理確定協商內容，基層治理的主要協商內容應聚焦于針對涉及民生的各項利益與重大問題，如村級集體土地股權改革、集體資產處置、治安治理、衛生環境等熱點疑難問題的解決。最后是規范協商程序。協商程序關系到事務解決的效率問題，常見的協商步驟具體有五步：一是收集議題。各社區可以設立專門的門戶網站或信箱等渠道專供社區收集議題。二是制定方案。各社區應召開社區“兩委”協商會議，對收集到的議題進行分類篩選并制定協商方案。三是進行協商。在此過程中，若由街道辦事處進行協商的議題，則由街道進行協商;若是需要社區共同協商的事務，需要通過社區共建會、聽證會等平臺，依據政策法規等相關內容組織和引導參與對象進行協商座談。四是公開結果。協商意見需要以會議記錄、社區居民公約等書面形式確定，繼而通過居民公告欄，社區門戶網站等渠道進行公示公開。五是執行監督。遵照“誰負責、誰執行”“誰受益、誰監督”的原則，對協商結果進行監督，在公示有效期內公平公正處理協商結果，并向各利益主體主動反饋監督情況。

（三）培育社區協商主體，激發城鄉社區治理新動力

“在新的時代，社區治理應該由社會的各個方面發揮重要作用，全社會合力共治，群眾的事群眾多商量、共同探討，大家的事人人參與?！绷暯娇倳洖樾聲r期城鄉社區治理提供了思想指導。

一是要將社區居民自治制度議題納入民主協商事項中，推動基層自治組織職能回歸。弱化街道辦事處的行政職能和權力，引導居民圍繞社區生產、生活事務和公共福利建設，參與自治、教育自治、監督自治的和諧共治。例如協商城中村征遷、社區“三供一業”改造、社區老齡化嚴重等問題，將為社區減負作為居民自治的目標之一;圍繞居民亟待解決的問題，通過社區居民議事會，對一些社區居民亂扔垃圾、寵物飼養、噪聲管理、隨地吐痰等不文明行為，廣納百姓意見，通過民主協商、依法協商、多元協商等途徑化解社區治理中的危機與難題。

二是積極培育和動員社會組織。社會組織的參與關系到社區發展的活力建設，建立社區社會組織的孵化平臺，為其組織運作和人員招聘提供資金和物質支持，社會組織在社區協商治理中起到催化劑作用，良好的社會組織對培育居民社區共治意識、社區設施建設都有促進作用。

三是社區人才專業優勢。通過完善社區平臺搭建、拓寬溝通渠道等方式，鼓勵新社會階層人士發揮其專業優勢參與社區民主協商事項當中，維護社區居民的合法權益。

（四）健全社區協商機制，強化城鄉社區治理新保障

健全社區協商機制，有利于化解社區治理矛盾分歧，提高政府對居民參與的主動回應性。在議題收集上，社區應加強居民投訴、意見征集機制，暢通三級聯動信息收集渠道，通過黨群互動、入戶訪談、社區座談、社區事務公開欄等方式收集議題，保證了議題的普遍性、典型性和代表性。在協商規律化上，社區應強化居民聯系機制，例如建立黨員定期聯系群眾、周二例會等制度，保證協商的制度化和常態化;在結果公開上，社區應強化協商成果運用機制，建立協商結果的采納、實施和反饋機制，形成協商結果后，及時組織社區黨組織和居民委員會跟進需要實施的事項，通過宣傳欄、線上公開等制度化的公開方式，接受群眾的監督，善用現代信息技術將監督機制從線下到線上同步實現，所有反饋意見大到（村）居委會選舉、城中村土地征收、房屋修繕，小到社區垃圾分類、文明用語等居民都能在這一公共平臺商議，各抒己見，通過合理的協商平臺解決社區矛盾。

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（作者單位：廣西大學）