城鄉融合視角下 城郊宅基地流轉問題與模式構想

王婕 金麗馥

摘要：城郊地區是城市和農村緊密相連的部分，是農村中經濟較為發達的邊緣地帶，其宅基地對于緩解城市土地資源瓶頸和減輕新市民用房壓力具有重要作用。城郊宅基地使用權流轉對促進城郊農村發展、助推城市建設有著不可替代的現實意義，以其內生價值促增城郊農民財產性收入，以其較低的價格滿足大部分新市民對住房的需求。然而，當前城郊宅基地流轉無法可依導致權益糾紛難解決，流轉渠道不暢使得宅基地價值難顯化，并且隱形流轉屢禁不止嚴重影響土地市場穩定。因而，要因地制宜制定城郊宅基地流轉條例，由政府主導搭建宅基地交易平臺，還要建立宅基地流轉群眾監督機制。

關鍵詞：城鄉融合;城郊宅基地;流轉問題;流轉模式

我國農業、農村城鄉融合發展作為鄉村振興戰略的重要組成部分，為處于城鄉結合部的城郊農村明確了發展方向及路徑。土地是農業生產最重要的物質基礎與生產資料，解決三農問題的首要任務就是解決好農民土地問題，農村土地的穩定性對社會發展和經濟平穩運行起著重要作用。農村宅基地作為農村“三塊地”的最后也是最重要的一塊，其流轉效能直接影響著農民的切身利益和農民市民化的實際進程，也對鄉村振興戰略的有效推進和城鄉融合發展的質量和效率產生間接影響。城郊農村作為農村經濟最為發達的地帶，必將成為宅基地改革實踐的前沿陣地。加快城郊農村宅基地改革試點工作，將對城市建設水平的提升和城郊農村的高質量發展起著不可替代的戰略支撐作用，而且將為全國農村宅基地改革提供可實施方案，具有重要的示范作用。

一、城鄉融合進程中城郊宅基地流轉的必要性

城鄉融合發展為處在城鄉結合部的城郊農村農民的生活帶來了根本性的變化，當農民生活水平得到改變，嘗到城鄉融合帶來的“甜頭”后，農民就會迫切想要加入到城鄉融合的發展浪潮中去，企盼能從中獲取更大的收益。宅基地是與農民相關度最高的一塊地，其改革是農村土地改革的核心，與農民利益緊密相關，宅基地使用權及其地上農房為農民進城落戶提供重要的物質支持。確保宅基地使用權的完整性，以及地上農房的合法流轉收益，將在很大程度上推動新生代農民工市民化進程。因此，創新城郊農村宅基地流轉模式，以消除農民進城落戶后顧之憂，激發農民市民化的動機與活力，是推進城鄉融合發展的重要戰略舉措。

（一）城郊宅基地流轉是城郊農民權益實現的根本要求

“耕者有其田，居者有其屋”是農村最基本的制度安排和農民最基本的生活保障，宅基地制度改革也是以這一要求為大前提。雖然，禁止宅基地流轉能夠保證“居者有其屋”這一基本要求的實現，但與參與城鄉融合中農民所需具備的財產權利相比，城郊宅基地的保障功能已經遠小于財產功能，因此，限制城郊宅基地流轉在一定程度上扼制了農民權益的實現，限制了農民財產的保值增值。相較于普通農村，處于城鄉接壤過渡區的城郊農村有著獨特的地緣條件優勢和資源稟賦優勢，憑借著優越的地理條件和政策支持，城郊農村發展日益迅猛，城郊宅基地價值急速升值，成為新城市居民和農村村民都想要爭取的寶地。作為擁有城郊宅基地使用權的城郊農民，在城郊農村宅基地升值所帶來的增值收益中，理應得到應有的收益分配，在此種情況下，限制宅基地使用權流轉已然落后于城鄉發展的客觀需求。城鄉融合發展之路走的是一條城市、農村同興起，經濟同發展的新型道路。遵循城郊農村現實發展規律，尊重城郊農民現實利益訴求，軟化僵硬的宅基地流轉規定，充分利用鄉村振興戰略支持，通過放開城郊宅基地流轉限制，幫助城郊農民依法享有其土地收益。

（二）城郊宅基地流轉是城鄉融合健康發展的必然選擇

“促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置”“加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系”，這是中央關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見。城郊農村是城市和農村的交匯區，正確處理好城郊宅基地流轉問題，對于人口和勞動力的轉移以及農業農村集約化水平的提高有著不可或缺的戰略意義。城郊宅基地的順利流轉，能夠幫助城郊農民更好地加入到城鄉融合發展建設中去。對于城郊農民來說，承包地也已低價轉租或已被集體收回，依靠土地種植所得收入難以負荷家庭正常生活開支，利用城郊宅基地的天然優勢來進行利益減損，通過城郊宅基地及其地上農房的出租、轉讓、抵押等多種流轉方式來實現財產性收入增收，是城郊農民最為理性的選擇，也是對其最為公平的制度改革導向。再者，城郊宅基地流轉囿于集體經濟組織框架，作為對于城郊宅基地有著巨大剛性需求的外來農業轉移人口，他們被隔離于可流轉主體之外，可交易人群的局限性，既不利于此類人群對于城鄉融合發展做出應有貢獻，更不利于城郊農民獲得合理土地收入，城鄉建設將缺乏有力的人力支持。因此，適度放活宅基地使用權，借助其高效入市流轉，實現農民權益合理分配、城鄉資源有效互補、城鄉土地節約利用的城鄉融合穩定發展局面。

（三）城郊宅基地流轉是新市民生存發展的現實需求

城鄉融合不斷發展，大量農民工進城務工，農村人口向城鎮不斷遷移，且當前已經不是單個勞動力的市民化，舉家搬遷現象已成為常態。經濟較為寬裕的農民會選擇進城購房成為城市新市民，而經濟條件較為落后的農民進城后面臨居無定所的生活狀態。這時，城郊宅基地就扮演起能夠提供基本住房需求的角色，城郊宅基地的出租價格遠低于城市商品房價格，但居住環境、生活條件等卻并不差于城市，購買或租賃城郊宅基地及其地上房屋將成為廣大新市民為滿足在城市生存發展的優先且性價比更高的選擇。另一方面，城郊農民也亟待進入城市購置房產，但受限于宅基地使用權及其農房的變現不暢，難以獲得原始購房資金，缺少了客觀的財產性收入的加持，也使得他們對進城購房望而卻步。城郊農民放棄進入城市購房，選擇白天在城市打工、子女在城市上學，晚上退回城郊住房生活，導致城郊宅基地不流轉，其他新市民便無房可買，生存發展的現實需求得不到滿足，便又產生了無處可居的后顧之憂。因此，城郊宅基地流轉既是城郊農民的生活需要，也是其他新市民的生存需求。

二、當前城郊宅基地流轉中存在的問題

隨著城鄉融合快速發展，城市外來人口規模顯著擴增，新生代農民工市民化和年輕農村大學畢業生進入城市就業發展是社會發展的必然趨勢。城市新市民的大量增加引起住房需求的持續擴張，這就需要城郊宅基地發揮起保障新市民居住需求的作用，破除城市住房資源瓶頸，同時，城郊宅基地的經營收益也成為城郊農民財產性收入的重要來源。社會經濟的快速發展對人力資源也有著巨大的需求，怎樣使新的勞動力資源能夠高效的投入到城市建設中去，緩解此項難題同樣需要借助城郊宅基地的有效流轉。城郊宅基地的流轉對城鄉融合發展做出了不可估量的貢獻，但流轉中存在的各種問題也亟需點明。

（一）流轉無法可依，權益糾紛難解決

在城郊農村地區，宅基地及其農房流轉現象已是極其普遍，大都是在非顯性市場進行流轉，通過中介搭橋，以轉讓、租賃及入股為主要流轉形式。不管是以何種形式進行流轉，買方及賣方的利益都是得不到法律保障的，宅基地流轉糾紛也一直處于層出不窮且爭議不斷的境地。宅基地流轉從一開始就受到《土地管理法》以及《物權法》等法律的嚴格限制，但在經濟利益以及生存需求的驅動下，城郊宅基地自發形成了隱形流轉市場。流轉市場普遍混亂，大多停留在口頭約定，簽訂書面合同的也存在單方面毀約或者是惡意修改協議的情況，一紙合同并不能使買賣雙方的利益得到公正且有效的保障。在法律法規并不明確的情況下，宅基地流轉中任何可能出現的問題都得不到有效規避，并且當買賣雙方出現權益矛盾時，出讓者和受讓者都無法從法律中尋求到幫助，而相關部門也找不到明確可用的法律參考依據。不管是處于流轉優勢地位的出讓者，還是處于劣勢的受讓者，自發且混亂的流轉并不能完全實現用房需求和經濟利益最大化，這對城鄉融合的穩定性以及城郊宅基地流轉的未來前景勢必會埋下眾多隱患。

（二）流轉渠道不暢，宅基地價值難顯化

由于得不到法律支持，城郊宅基地流轉渠道不暢通，流轉方式過于局限，宅基地及其地上房屋的內生價值難以完全顯化。城郊宅基地的流轉大多依靠地下土地交易市場，通過熟人接線、印刷小廣告等方式散布買賣信息。由于傳播條件的限制，相關宅基地出讓及租賃信息無法公開于市場之上，只能進行私下傳播與聯系，因此，供求雙方的實質需求沒有明確的雙向交流，城郊農民的流轉需求與新市民的生存需要無法高質量匹配，這就降低的城郊宅基地流轉的效率和質量?，F行宅基地流轉制度已經明顯滯后于城鄉一體化發展需求，宅基地使用權的流轉被嚴格限制于本集體經濟組織成員之間，有限的受讓群體無法滿足城郊農村發展的現實情況。相比于城市商品房交易市場，城郊宅基地使用權的流轉在價值顯化、權益保障、受眾范圍的各個方面都不占優勢，城鄉協同發展在農民和市民房產權利上就已經產生的差距。在不受制度支持的宅基地流轉渠道之下，城郊宅基地蘊含的財產價值得不到充分發揮，城郊宅基地的出讓以及租賃價格都被限制在較低的價格標準之下。

（三）隱形流轉屢禁不止，土地市場穩定難保證

在實踐中，宅基地“隱形流轉”十分盛行，依照我國現行法律法規，宅基地私下買賣屬無效行為?！半[形流轉”雖不被允許，但卻依然以多樣的形式發生，在城郊農村等經濟較為發達的農村地區表現尤為明顯，經濟條件愈好的大城市周邊農村，宅基地使用權“隱形流轉”現象體現的愈深刻。隨著城鄉融合的急速推進，農村人口以及農村家庭日益城鎮化，城市住房需求愈發膨脹，導致城市周邊地區房價迅速上漲，城郊宅基地的價值地位日趨提升。在利益驅使之下，大量新市民更加偏向于具有天然價格優勢的城郊宅基地，忽視了存在的巨大購買風險，這也使得宅基地“隱形流轉”情形在城郊農村隨處可見。由于城郊宅基地“隱形流轉”的極不合法，司法部門在處理民事糾紛案件時很難做到件件統一，同時也加大的有關部門對于城郊宅基地統一管理的難度。即使有許多法律條例命令禁止宅基地的私下流轉，但是“隱形流轉”情況依然得不到控制，嚴重影響著正常的宅基地交易，對于土地市場的穩定也勢必會產生長久深遠的不良影響。

三、城郊宅基地有效流轉的模式構想

城郊宅基地有效流轉是城鄉資源有效互補的體現，既能增加城郊農民財產性收入，又能為進城務工的農民提供有力的經濟支持和住房保障。與此同時，在城鄉融合進程中，城郊宅基地的有效流轉能夠突破城鄉建設發展中土地與資金制約矛盾，破解城市土地資源瓶頸，集約節約城市土地資源的同時，為城市經濟建設搭建空間載體，讓進城務工的人既住得起又住得好，生活質量進一步提高，投身城市建設的熱情也被逐步激發。然而，當前城郊宅基地流轉卻面臨著眾多亟待解決的問題，對社會穩定和城鄉融合的大環境都產生著不良影響。探尋可實施的城郊宅基地有效流轉模式，針對問題制定解決方案，把完善城郊宅基地流轉制度融入到城鄉融合建設的工作中去。

（一）因地制宜制定城郊宅基地流轉條例

法律制度是上層建筑，在不同的時代和不同的條件之下，要因時因地做出改變及調整。城郊宅基地相關的流轉條例，也必須要根據各地的實際情況和現實需要進行改革與完善。關于宅基地使用權流轉的法律法規其中一條的改變也會引起整個國家宅基地市場動蕩，因此法律由國家來完善，但是各地方政府必須要因地制宜，根據自身情況來制定適用于本地區，且與本地區大多數農民及外來人口流轉意愿高度匹配的城郊宅基地流轉條例。把城郊宅基地條例從普通宅基地法律中分割出來，既要保證該條例是在國家法律的保障體系內，又要保證是能夠經受其實踐檢驗的切實可行的流轉條例。要實現城郊宅基地的有效流轉，就必須要給予其一定的法律支持，在宅基地流轉出現利益糾紛時，處理問題也能夠做到有法可依。利用各地方政府為本地量身定做的城郊宅基地流轉條例，來治理當地城郊宅基地流轉，是最具普適性且最能達到高回報率的流轉方案。城郊宅基地相關流轉條例的成功實施，是在實踐中得到檢驗的理論，必然為國家關于宅基地的法律豐富和完善產生重要的借鑒意義。

（二）政府主導搭建宅基地交易平臺

城郊宅基地是城郊農民最后的保障，盤活流轉市場將激發宅基地的隱形價值，為城郊農民帶來直接的財產性收入。同時，城郊宅基地也是新市民生活最重要的支柱，放開宅基地使用權流轉，能夠極大減輕進城務工人員的生存壓力。為了保證在城郊宅基地流轉過程中，平衡好出讓者和受讓者之間的利益關系，既保障城郊農民的合理權利，又能避免參與流轉新市民權益受損，必須構建以政府為主導的宅基地交易平臺。政府應該起到信用擔保作用，還要充分發揮政府的引導功能和強制執行力。在宅基地交易過程中，面對大量的求房新市民，政府就要優先分配給需求更大的一方，先保證確實有緊急需求的受讓方。對于交易中雙方可能出現的摩擦，政府應該起到積極地引導作用，農民受教育程度普遍較低，參與流轉的雙方都會更以實現自身的目的為主，而忽視從整個城鄉建設大方面考慮，這時，政府就要在思想層面對參與主體進行引導，鼓勵其在盡量不損害自身利益的情況下，從城鄉土地建設大局出發，順利完成宅基地使用權流轉。

（三）建立宅基地流轉群眾監督機制

最了解農民的是農民，最貼近農民的也是農民自身。宅基地流轉中所出現的問題，最先感知到的是農民，因此在城郊宅基地流轉過程中，最有切身體會的也是城郊農民和城市新市民。要有效規避城郊宅基地流轉中即將發生的問題就必須要依靠農民自身監督，不只是在流轉前期，對于流轉進行時正在發生的問題，參與流轉的主體也可以及時反應并時刻監督，流轉結束后的使用期間，參與交易的雙方也可以通過群眾監督平臺進行反映。一方面起到對城郊宅基地管理人員工作的監督，再者也是參與雙方對自身和對方的監督，不僅能夠避免工作人員徇私情況，也能有效限制雙方因自身利益不遵守轉讓規則的問題。對于城郊宅基地現存的違規非法及隱形流轉等問題，依靠參與流轉的農民進行監督，能夠及時發現并留存證據，既是對不法行為的打壓，也能使農民通過真實體驗得到實際示范教育。

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*基金項目：國家社會科學基金重點項目“新常態下農民財產性收入增長的影響因素與保障機制研究”（項目編號：16AJL006）;江蘇省研究生科研創新計劃項目“鄉村振興背景下基于宅基地的增加農民財產性收入研究”（項目編號：SJKY19-2511）。

（作者單位：江蘇大學馬克思主義學院）