PPP切入垃圾分類軌道后的實施對策研究*

□ 周金玉，劉 靈

(南京林業大學 經濟管理學院,江蘇 南京 210037)

2019年1月1日，隨著《上海市生活垃圾管理條例》的通過，上海正式進入垃圾分類“強制時代”。消息一經發布，垃圾分類成為了人們茶余飯后討論的熱點。住建部印發的《關于加快推進部分重點城市生活垃圾分類工作的通知》早早的便制定出垃圾分類目標，明確“2035年前，46個重點城市全面建立城市生活垃圾分類制度，垃圾分類達到國際先進水平”。但政府意識到僅靠傳統的垃圾分類模式很難實現垃圾分類全民化，把垃圾分類引入PPP模式的軌道才是垃圾分類的正確方向。

1 現階段垃圾分類發展現狀分析

1.1 垃圾處理的三大方法

目前，我國傳統的垃圾處理的方法主要有垃圾填埋、焚燒發電以及高溫堆肥等三類。雖然國家極力倡導焚燒發電，但據悉，全世界垃圾年均增長速度為8.42%，而中國垃圾增長速度則超過了10%，中國城市生活垃圾累積堆存量已達70億噸[1]，大量的垃圾讓“垃圾填埋”不得不成為我國處理垃圾的主要方式。不過填埋場容量也是有一定限度的，早在2017年上海就因垃圾超過負載而關閉了“黎明”和“長興”兩個垃圾填埋場。與此同時，全國約有近50%的填埋場滿負荷運轉，又有約一半的填埋場超100%負荷運轉，這預示著我國不能永久地寄希望于“垃圾填埋”，在新的局勢下必須尋求新的垃圾處理解決方案。

國家發布的《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》就大力鼓勵提高“焚燒比例”以減少來自填埋場的水體和大氣污染。研究指出，形成靜脈產業園圍繞以“生活垃圾焚燒發電”為核心才是解決“垃圾圍城”的主推模式。其原理是運用先進技術將垃圾轉化為可重新利用的資源，并將各類型的垃圾進行分類處置，配套污水處理中心、技術研發中心以此形成一個完整的產業鏈。自2015年以來，光大國際、康恒環境等固體廢棄物龍頭企業已經將自己的領域擴展到靜脈產業園。財政部政府資料顯示，現有18項，投資總額達128.5億的靜脈產業PPP項目已入庫。透過PPP項目，企業可以從垃圾收費和發電上網以及政府專項補貼資金中收益。

1.2 政策導向

我國垃圾分類的進程可以追溯到1957年，《北京日報》發表了一篇名為《垃圾要分類收集》的文章，曾一度掀起了一股廢紙、廢鐵、廢牙膏皮回收和利用的熱潮。但半個多世紀過去了，中國的垃圾分類并沒有得到發展。直到近幾年，我國相繼出臺了一些垃圾分類的相關政策，這才逐漸細化了垃圾分類的要求，并擬在《固體廢物污染環境防治法(修訂草案)》中賦予垃圾分類法律效益，讓垃圾分類重新回歸公眾視野。

2 PPP模式導入垃圾分類領域的適用性

2.1 PPP垃圾分類模式的可行性分析

隨著國家經濟的高速發展，實現全民參與垃圾分類是我國的一個不可逆趨勢，在解決這個問題上日本花了27年而德國則用了整整40年。PPP融資模式是一種企業提供資源、管理、資金，政府參與管理，分擔風險，共享利益的一種融資模式。根據《中國城市建設統計年鑒》數據顯示，政府在垃圾處理問題上正面臨著巨大的壓力。2014和2015年的垃圾處理收入分別為69.4億、96.3億，而“十三五”期間全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設總投資約2518.4億元[2]。此時資金已經出現了巨大的缺口，收支難以通過政府的單方面努力達到平衡。引入PPP融資模式，能夠提高社會資本的參與積極性，同時還可借助社會資本的先進管理運營經驗以及垃圾分類處理高新技術提高政府資金使用效率，使政府從管理者轉變為監督者的身份，有利于發揮企業和政府兩者的優勢，從而達到共贏的效果。

2.2 垃圾分類融資模式風險

PPP融資模式在一定程度上依賴于企業自身所具有的且能提供的資金。對于資金力量不夠雄厚的企業來講，采用PPP融資模式在利益共享的同時卻也會給他們帶來不小的財務風險[3]。特別是在上海垃圾分類政策出臺后，一個月內有近上千家垃圾分類公司注冊，上百個垃圾分類app上線，在沒充分測算完企業融資風險的情況下，出現了多個舉債融資，濫用政府信譽度的例子，最后造成公司資不抵債，幾近破產的局面。

此外，垃圾分類融資風險高低還與政府違約風險、法規政策標準變化風險以及商業風險掛鉤。一旦政府急功近利，由于它的非商業性，企業將無法適用民事違約理論處理此類違約行為，企業將面臨巨大的損失；其次，對政府違約風險的管控，要求企業的風險識別能力要高，而且企業很難采取傳統的風險控制策略實現風險規避，想要減少損失難度較大[4]。法規政策方面，由于現階段有關垃圾分類的政策還不夠完善，企業將不得不承擔法規變化帶來的風險，這類風險是很難規避的。而商業風險則是指市場信息波動，企業經濟運行變化所導致的融資危機。

3 符合中國國情的PPP垃圾分類模式初探

3.1 “互聯網+垃圾分類”PPP模式

“互聯網+垃圾分類”PPP模式是我國現有的一種創新型融資模式，在許多居民小區已經開始投入實施。這種模式主要通過政府與社會資本的合作來擴大垃圾分類實施規模、減少政府近期財政支出壓力，以實現垃圾分類的基本要求即三化四分——減量化、資源化、無害化，分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理。其具體實施步驟分為前、中、末三個階段，前端是指在小區內投放智能垃圾箱，以控制垃圾產生源。每當居民正確投放完垃圾，他們便會得到相應的積分作為回報并可用積分兌換相應商品，如此大大調節居民參與垃圾分類的熱情的同時又普及了垃圾分類的相關知識。此外，通過垃圾分類小程序，居民還可預約上門服務。相關部門也可透過數據處理云平臺實時監控垃圾分類的處理情況。中端再生資源收運方面，圍繞小區建立環保驛站，做到集中收集，精確運輸[5]。末端建立再生資源利用中心，負責將集中打包分類明確的垃圾售賣給下游的再生資源再利用企業，對無毒無害的垃圾進行焚燒發電處理。在經營不足以覆蓋項目建設的情況下，由當地政府按照PPP合同約定給予補貼，保障了公司的持續經營。

3.1.1 模式發展前景及局限

互聯網與PPP模式的結合有助于促進中小型企業融資渠道的創新[6]。其原理在于中小型企業可巧妙運用互聯網技術，建立云數據平臺來專門儲藏和收集相關企業信息，還可通過交易記錄匯總的應付天數、資金流轉的周期來追蹤自身經營狀態、評價信用等級等。這使得信息獲取更加容易，獲取成本更加低廉。除此之外建立多種融資平臺，通過從云數據平臺調取辦理業務的企業信息來判斷借貸金額以及是否給予借貸，將信用等級和融資難易程度掛鉤，從而降低債權人的風險以及信息不對稱帶來的道德風險和逆向選擇行為，減少中小型企業的融資成本[7]。

但該模式尚在投入試用當中，本身還是有一定缺陷的。首先,當前的“互聯網+垃圾分類”回收企業多關注的是垃圾分類處理的“中間過程”，而前期的干濕分離和后期的處理則涉及較少，沒有形成一個完整的商業閉環。此外，受利益驅動和成本的制約，許多企業回收的僅是諸如瓶子、廢紙等回收效益較高的垃圾，而像廚余垃圾這種處理程序麻煩且回收收入較低的垃圾則無人問津；其次，流量變現也是制約垃圾分類發展的一個重要因素。通過上門回收服務所吸引的用戶一般是年輕一代懂得運用互聯網技術的人。因此，僅靠這一業務不足以支撐企業的人力、倉儲、物流、技術、研發等成本[8]。

3.1.2 完善“互聯網+垃圾分類”PPP模式的建議

就中小型企業來講，由于公共服務產業脫離市場的特殊性，運用互聯網技術建立大數據庫有助于企業建立模型來監控和分析資金運用狀況。企業可以建立VFM(Value for money)評價體系，作為是否選擇PPP模式的重要評判工具[9]。VFM可以表示為項目公共部門采購模式下的折現值(LCCPSC)和采用PPP模式后的折現值(LCCPPP)的差異[10]。其絕對值計算如式(1)所示,相對值計算如式(2)所示：

VFM=LCCPSC-LCCPPP

(1)

(2)

除此之外，還可定期匯總3E(economy，efficiency，effectiveness)相關數據以了解自身情況。同時，可以針對3E建立目標管理和績效考核制度，有效促進企業自身管理體系。政府也可運用3E數據根據各個類型的財政支出權重對企業進行一定的資金扶持，對科研成果進行褒獎和賦予榮譽稱號，促進垃圾處理技術水平的提升。下圖1為財政支出績效評價體系的一、二級指標構建[11]，其可作為測定PPP項目融資金額的考核標準：

圖1 財政支出績效評價體系

將該模式與垃圾分類項目結合，在效率上，主要強調目標的設定合理可控，且能夠通過質量指標和數量指標來測算、監督目標的完成情況，側重于數據分析。在差異化公平上，指根據各個地區的經濟情況和文化環境等差異性因素由政府進行相對公平的資金支持，這里可表示為政府對每個地區在具體項目之間制定不同的投資比例，例如，在垃圾分類觀念建設不夠完善的地區加大對宣傳和教育的投資，在觀念建設完善但缺少基礎設施投入的地區加大對基礎設施建設的投資。公共責任則強調垃圾分類項目的全面積覆蓋，服務質量的統一。在效果上，主要側重于對客戶的調查，通過非數字化的指標來衡量項目運營的成果。在可持續性方面，主要分為資金的可持續和項目的可替代性，要使得垃圾分類項目持續經營下去需要提高資金利用效率，加強監管機制。目前垃圾分類項目還沒有其他項目和形式能夠更好的替代它。

3.2 垃圾分類PPP其他合作模式

PPP模式的運作機制主要分為三大類：管理外包類、特許經營類、私有化類。管理外包類指O&M模式和MC模式。特許經營類主要包含BLT模式、BOT模式、BTO模式和TOT模式。私有化類主要包括BOO模式和TOO模式[12]。下文將根據垃圾分類行業的特性，即其社會公益性，對PPP各種模式在垃圾分類行業中的運用進行利弊分析。

3.2.1 管理外包類

O&M模式和MC模式是常見的管理外包類PPP融資模式且都適用于存量項目，即已經建設完成并開始投入使用的項目。這兩種模式都是政府保留公共資產的所有權，將公共資產的維修和運營外包給社會資本或項目公司，但由政府來支付管理費用。不同點在于MC模式還將用戶服務也外包給社會資本和項目公司，O&M則沒有。垃圾處理行業具有很強的公益性，是一種社會公共項目，將維修和運營外包能夠有效減輕政府的工作壓力，同時也有利于發揮社會精英的才能，讓專業的人士去處理問題，有利于提高項目的運營效率和質量。在用戶服務業務外包方面，垃圾處理行業更加傾向于是一種公共服務產業，能夠更加有效地調動社會監督職能，打破政府壟斷的局面，讓民眾擁有更多的選擇權利。此外，還可在外包企業之間形成競爭力，從而促進用戶服務質量的提升，因此，MC模式相較于O&M模式更加適用于垃圾分類行業。然而，營銷外包類PPP模式只涉及到項目建成后如何維持運作以及怎么改善用戶服務問題，針對如何緩解政府財政壓力，此類模式并不能進行解答。

3.2.2 特許經營類

特許經營下的BLT模式、BOT模式以及BTO模式適用于新建項目，都是將項目承包給社會資本或項目公司建設，區別就在于BLT模式是將建成后的項目租給政府獲取收入，最后再將所有權轉交政府，BOT模式就是先由項目公司管理運營最后轉交所有權給政府，而BTO模式則是將所有權先轉讓給政府再由項目公司管理運營[13]。無論是哪一種模式，其實主要是企業和政府共享利潤的方式不同。這些模式都能保證政府和企業有穩定的收入。政府的收入主要來源于項目本身經營所得，企業的收入主要來源于政府支付的管理費用和租金。政府可以通過在垃圾前端處理階段設置適當的垃圾處理服務費以獲得收入，將公共資產的建設外包，可以減少政府對建設項目的投入資金，也不需要政府一次性投入大量的資金，能夠有效緩解政府的財政壓力。同時，政府通過招標授予企業特許經營權的運作方式使得市場上各企業之間形成一股競爭力，刺激各企業提升自己的能力的同時也提高了招標后企業提供服務的質量。與政府的合作還能提高企業的信譽度和聲譽，拓寬融資渠道，降低融資難度和風險[14]。TOT模式適用于存量項目，與管理外包類的兩種模式相似，但是合同期更長，一般為20年至30年，而管理外包類一般不超過10年。

特許經營類別下的BLT模式、BOT模式和BTO模式相較其他模式而言能夠更加有效的解決政府財政壓力的問題，同時也明確了最終的所有權歸屬和運營方。

3.2.3 私有化類

由于垃圾處理行業的社會公益性及其服務的公共性，政府參與程度的降低會增加企業為了利益最大化而收取過高的費用或者降低服務質量的隱患[15]。這可能會使得項目不能夠持久的運營下去。若要采取此類模式，政府必須彌補法律上的缺口，完善法律制度，明確企業的責任。

3.3 ppp垃圾分類項目運作模式圖析

圖2 垃圾分類PPP運作流程

圖2展示了該系統的運轉理念，主要是由政府授權實施機構對PPP合作項目進行績效考核，同時授權政府出資代表讓其同社會資本一起對垃圾分類項目公司進行投資，在政府的監督下由該公司負責建設、運營和維護垃圾分類業務，完成垃圾分類PPP項目的出庫，最后移交給政府。此外，財政部的資金補貼、發電收入以及再回收收入將作為該公司的一部分運營利潤補貼。

4 結論與啟示

垃圾分類在我國起步較早，發展較慢。由于我國還處于垃圾分類的早期階段，PPP模式在實際應用上只算得上是泛泛而談。再者PPP的運營時間較長，許多相關PPP項目仍處于運行階段。不過隨著垃圾分類市場的發展，預期PPP模式將在該領域大有可為。本文就如何較大程度發揮垃圾分類與PPP合作效益做出如下建議：

第一，社會資本應正視PPP融資風險，積極應對，做好防御措施，同時政府應保障企業獲得合理的投資回報以保持市場活力。

第二，企業應充分利用現代互聯網技術及大數據平臺對垃圾分類情況進行實時追蹤，政府應鼓勵在垃圾分類科研技術上的資金投入，以更好地促進垃圾分類全民化。

第三，學會運用VFM物有所值評價體系，對垃圾分類PPP融資收益進行評估，結合3E標準對融資金額合理估計，減少融資風險，并結合自身企業實際選擇適合的PPP融資模式以實現政府與社會資本的雙贏。