國有企業混合所有制改革歷史邏輯與發展方向

周正

[摘 要] 國有企業改革是我國經濟體制改革的中心環節。改革開放40年來，國有企業歷經放權讓利、兩權分離、建立現代企業制度、國資監管和混合所有制改革五個發展階段;始終堅持以馬克思所有制理論和實踐為指導，堅持社會主義市場化改革方向，以產權改革為導向，堅持“借鑒—試點—推廣”的漸進式改革路徑，堅持以法律法規保障國有企業改革實踐，國有企業改革已經取得了明顯成效。新時期國有企業要繼續做大做強，提升國際競爭力，實現高質量發展，需要進一步深化混合所有制改革，堅持分類推進原則、平等性原則和法制性原則，在實踐中不斷探索混合所有制的多種實現形式，以混合所有制改革推動公司治理結構完善。

[關鍵詞] 國有企業;改革歷程;產權改革;混合所有制改革

[中圖分類號] F740[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）08-0102-02

Abstract： The reform of state-owned enterprises is the central link of China's economic system reform. In the past 40 years of reform and opening up， state-owned enterprises have gone through five development stages： decentralization of power and profit， separation of two powers， establishment of modern enterprise system， supervision of state-owned assets and reform of mixed ownership. They always adhere to the guidance of Marxist ownership theory and practice， adhere to the direction of socialist market-oriented reform， take the reform of property rights as the guidance， and adhere to the gradual reform path of "reference-pilot-promotion" with laws and regulations to protect the practice of state-owned enterprise reform. As a result， state-owned enterprise reform has achieved remarkable results. In the new period， if the state-owned enterprises want to continue to be bigger and stronger， enhance their international competitiveness and achieve high-quality development， they need to further deepen the reform of mixed ownership， adhere to the principles of classified promotion， equality and legality， and constantly explore various forms of realization of mixed ownership in practice， so as to promote the improvement of corporate governance structure through the reform of mixed ownership.

Key words： state-owned enterprises， reform process， property rights reform， mixed ownership reform

國有企業是中國特色社會主義經濟的“頂梁柱”，是實現國家治理體系現代化的重要一環，是落實新發展理念的排頭兵。改革開放40年來的國企改革之路依循產權改革的方向，以建立現代企業制度，增強國有企業競爭力為目標，取得了明顯的成效，國有經濟布局調整取得明顯進展，國有企業效率有所提高。本文緊扣國企改革實踐需求，以產權改革為主線，對國企改革的探索和實踐進行階段性梳理，在操作層面提出進一步深化混合所有制改革的建議。根據各個時期改革的主要任務、目標以及改革措施等方面的區別，參照黃速建（2008）、蕭冬連（2014）、余菁和黃群慧（2017）、劇錦文（2018）等的研究，本文將我國國企改革劃分為如下五個階段：

一、1978-1984年：放權讓利階段

1978年12月十一屆三中全會開啟了國有企業改革的序幕。《十一屆三中全會公報》指出“權利過于集中”是我國經濟管理體制的一個嚴重缺點，“應該有領導地大膽下放，讓地方和工農業企業在國家統一計劃的指導下有更多的經營管理自主權;堅決實行按經濟規律辦事，充分調動干部和勞動者的生產積極性”。這個階段的改革實踐以“企業本位論”為理論支持，認為企業不應該是行政的附屬物，而是國民經濟的主體，是獨立的商品生產者和經營者，應該具有獨立的經濟利益。這個時期以擴大企業自主權，調整國家與企業之間的責權利關系，解決黨政企不分，以黨代政，以政代企問題為出發點，開展“放權讓利”的改革。通過實行經濟責任制和利改稅改革等，使企業轉變為獨立的商品生產單位，自負盈虧，擺脫計劃經濟時代“等、靠、要”的思想。1978年，四川省6家企業首先開展擴大自主權試點，到1979年，試點企業數量擴大到100余家，試點企業實現的利潤比全省地方工業利潤平均增長水平高54%，一般試點企業的產量、產值、上交利潤增長幅度都超過試點前的水平，同時帶來的是產品質量、生產技術水平、機械化程度、職工福利等多方面提升，充分證明了放權的優越性。

經過“放權讓利”階段，高度集中的計劃經濟體制逐漸被打破，試點企業獲得一定的經營自主權，盈利有所增加，企業可以支配超額利潤，國家和企業之間的關系轉變為征稅納稅的分配關系，有效地打破地方束縛，使得企業能夠相對獨立地開展生產經營活動，激發了自我發展和自我改造的能力，生產積極性和創造性大大提高。

二、1984-1991年：兩權分離階段

1984年十二屆三中全會提出“要使企業成為相對獨立的經濟實體……成為具有一定權利的義務的法人”，企業有權選擇靈活多樣的經營方式，通過努力改善經營管理來提高經濟效益，要繼續擴大企業自主權，增強企業活力，指出“所有權同經營權是可以適當分開的”。標志著我國國有企業改革進入以“兩權分離”為特征的新階段。1986年國務院發布《關于深化企業改革增強企業活力的若干規定》，在企業經營權和所有權分離原則下，國有小型企業可試行租賃制、承包經營制;國有大中型企業要實行多種形式的經營責任制;少數有條件的國有大中型企業，可以進行股份制試點。1989年，國家各部委聯合下發《關于企業兼并的暫行辦法》，規范了企業兼并這種產權有償轉讓改革的原則、程序、估價等問題。國有企業之間的兼并，是市場競爭機制發揮作用的必然結果，其本質是經營權的轉移，資產所有權仍屬于國家和政府部門。這一時期的改革主線就是以不同途徑和方式實現“兩權分離”，使企業成為了自主經營、自負盈虧的獨立實體，通過改革突破了計劃經濟體制的束縛，釋放出市場空間。所以，這階段以承包制為主的國企改革是起到了一定的積極作用的，但是，承包制所取得的經營收益更多地是來自于資產規模和行業優勢，到了1990年前后，企業利潤下降，約2/3的企業處于實際虧損狀態。企業技術水平落后，產品適銷不對路導致庫存積壓，企業冗員過多等等問題都暴露出來，“三角債”前清后欠，經濟效益無法提高。國有企業存在的諸多問題不是僅僅依靠承包制能夠解決的，所以承包制只能是國企改革的過渡形式，并沒有從根本上改變企業的經營狀況。政府機構仍然以行政方式行使國家所有權，而承包者只是在規定時限內擁有龐大國有資產的支配權，在這樣的權利分配格局中，企業認為放權不足而政府擔心企業失去控制，這樣一對矛盾是這個時期的核心癥結，說明政企不分的現象并沒有得到根本性解決，分離形式的規范化和透明度不夠，進而導致相應的權責利約定不明確，產生很多投機分子利用關聯交易或損害企業長期發展能力為代價來為個人謀私利的腐敗行為。1991年中央經濟會議指出，這些問題的根源在于企業經營機制，將解決國有企業的活力問題上升到關系到國民經濟穩定發展的高度。1992年國務院出臺《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》明確了企業的14項經營權，要求繼續堅持和完善企業承包經營責任制，創造條件，試行股份制。

三、1993-2002年：現代企業制度建立階段

1993年關于企業的提法發生一個明顯變化，中共中央的所有政策文件及領導人講話中正式將“國營企業”稱為“國有企業”。這說明，改革的主導者進一步加深了對“經營權”和“所有權”分離的認知，國家明確了對國有企業的“所有權”，要徹底地將經營權從政府手中轉移到企業經營者手里，這時需要探索一系列的激勵約束制度來實現“經營權”的制度性讓渡，國企改革從“放權讓利”過渡到“制度創新”階段。以轉換國有企業經營機制為出發點，建立適應市場經濟要求的現代企業制度，十四屆三中全會將制度特征明確為“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”，并確定為國有企業改革的方向。到十五屆四中全會提出“抓大放小”的方針，著眼于整個國民經濟進行戰略性布局，收縮戰線。1993年全國規模以上國有控股工業企業10.47萬戶，到2000年減少到5.3萬戶。1998-2002年，國家以紡織行業和煤炭行業為突破口，建立了優勝劣汰的競爭機制，采取“技改貼息”“債轉股”、“兼并破產，下崗分流”等措施放開搞活，并以規范破產、下崗分流、減員增效等政策配套。到2000年末，國有企業基本實現脫困，國有及國有控股工業實現利潤2300億，比上一年度增長1.3倍。國家重點監控的14個行業，機械、紡織、石油化工、醫藥、電力等12個行業都實現了扭虧為盈。83.7%的試點企業初步建立了現代企業制度。

四、2003-2013年：國資監管階段

要想實現“政企分開”，必須以“政資分開”為前提和保障，建立與社會主義市場經濟體制相適應，符合現代市場經濟原則的國有資產管理體制，形成以國有資產出資人制度為核心的國有資產運營監管體制。2003年，國務院國有資產監督管理委員會掛牌成立，將原來分散在各部門的出資人職能集中起來，將國有企業管理的權力全部劃歸國資委，建立起管資產與管人管事相統一的國有資產監督管理體系。國有企業改革進入到以國有資產管理體制改革推動國有企業改革的關鍵時期。

國資委的成立解決了國有資產管理體制中最核心環節——出資人缺位問題，突破了體制性障礙，保證了國有資產保值增值;各級國資監管機構之間，國資委與中央企業之間的組織體系明確，并形成了一定的激勵約束機制，解決了以往國有經濟管理部門機構臃腫、監管效率低下的問題，使國有資產利用市場機制發展壯大成為可能;完善了國有企業產權交易制度和監管機制，使國有企業改制和國有產權轉讓、重組和交易更加規范、信息更加透明，交易更加公平，有效推動了國有產權有序流轉，防止了國有資產流失;國資監管工作取得明顯成效。但是“政企、政資不分”監管機制問題尚未徹底解決，國資委既是代表政府的出資人又通過行政權力管理國有企業，同時兼具股東和行政職能，被形象地稱為“婆婆加老板”;有學者稱為“行政干預下的經營者控制”，這種治理結構帶來了兩個突出問題：一是“一把手”腐敗的社會現象。第二個問題是國有企業壟斷。綜上，國有企業這些問題的根源在于公司治理結構及內部制衡機制不完善等，所以，接下來的國有企業改革將重點著眼于完善國有資產監管體制和公司治理結構，提高國有企業活力和競爭力。

五、2014年至今：混合所有制改革與發展

混合所有制經濟并不是新生事物，早在1999年十五屆四中全會《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》中提出“積極探索公有制的多種有效實現形式，以股份制形式發展混合所有制經濟”。2002年十六大報告指出“深化國有企業改革……積極推行股份制，發展混合所有制經濟”。2003年10月，十六屆三中全會提出“鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展，進一步探索公有制的多種實現形式”;強調“產權是所有制的核心和主要內容”，對現代企業制度提出了更明確的要求，依法保護各類產權，保障所有市場主體的平等法律地位和發展權利。在這十年里，積極推進股份制改革，通過股份制改造發展混合所有制經濟，實行產權多元化，鼓勵企業整體上市，國有企業經營機制發生重大變化，90%以上的國有企業完成公司制改革;公司治理結構逐漸完善，多數企業按照公司法要求建立了股東大會，董事會，監事會等機構，企業的管理水平、科學決策和風險防范能力大幅提升。但是在實際操作層面，經過公司制改革，仍有一部分企業的所有權沒有被觸及，有的只是重新注冊更改了名稱而已，有些則是改制成“一股獨大”的國有獨資公司，產權結構單一。混合所有制發展“遇冷”，主要源于以下幾方面擔心：“國有資產流失”，“國有企業地位被削弱”，“原有職工身份轉換和安置問題”，國有股權的合法權益和話語權問題。實際上，這些問題都與國有資本監管體系有密不可分的關系。雖然，經過上一階段的改革，國有企業資產質量和經營狀況有了顯著變化，但是國有企業產權改革還不到位，“政企、政資不分”尚未徹底解決，內部人控制等問題仍影響公司治理機制與效果。現行國資監管體系對公司治理造成了不良影響，與混合所有制難以兼容，要建立真正的現代企業制度，應該堅持“去監管，行股權，降比重”的方向對國資監管體系進行根本性改革。2013年十八屆三中全會再次重提“積極發展混合所有制經濟”，同時為國有企業改革提出兩個重要方向：一是鼓勵非公有制企業參與國有企業改革，按照混合所有制模式進一步推進產權制度改革;二是以管資本為主加強國有資產監管，完善國有資產管理體制。向管資本轉變是混改中一項基礎性改革，經營性國有資產的實現形式由實物形態轉為價值形態，從而有效地實現政企分開、政資分開的目標。2014年，各地政府重點推進以混合所有制改革為導向，以管資本為主的國資國企改革。隨著國有企業股份制改造的深入，混合所有制經濟開始迅速發展。

混合所有制經濟的實質是產權制度改革，新時代推進國有企業改革，要把發展混合所有制擺在突出位置，有利于國有企業轉換經營機制，放大國有資本功能，提高資本配置效率運行效率，增強創新力和國際競爭力，以應對日益激烈的國際競爭和挑戰。這是十九大論述國企改革時聚焦混改的根本性原因。迄今為止，國務院已經推出三批混合所有制改革試點，前兩批19家中央企業已基本完成引入戰略投資者、重構公司治理機制等工作，改革試點正逐步落地，試點企業通過混合所有制改革，經營狀況明顯改善，投資實力增強，杠桿率明顯降低。

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[責任編輯：潘洪志]