城中村回遷安置社區治理問題探究

蘇海洋

摘要：本文以濟南市LT小區作為城中村回遷安置社區案例地，揭示當前安置社區面臨著社區環境兩極分化、社區社會保障能力不足、社區居民缺乏主人翁意識、社區管理人員專業性與責任感不強、拆遷遺留問題仍未解決的困境，并發現在物質層面存在著高層樓房封閉性與平房大院自由性的矛盾、制度層面存在著管理制度制約與居民“小農生活”的矛盾、在社會層面存在社區異質性居民與同質性居民的矛盾。基于此，筆者提出明確社區治理主體與社區管理體系、提高社會保障能力與公共服務水平、營造社區和諧氛圍以促進不同特質居民交流的對策。

關鍵詞：城中村;社區治理;回遷;濟南

隨著全國各地城市更新不斷推進，城中村拆遷成為城市文明向周邊傳播現代文明與城市功能的關鍵措施，回遷安置社區也成為介于城市社區與鄉村社區之間具有過渡特性的新型社區。這種過渡性主要表現在社會特征與經濟特征方面，如社區機構設置更新滯后、管理模式缺乏現代化意識、仍停留于小農文化氛圍中。在回遷安置社區，大多數居民從事非農活動，這里成為外來流動人口的集中地，社區居民職業構成復雜，文化程度參差不齊，以房屋租賃等第三產業為主要經濟模式，因此可稱之為升級版的“城中村”。當前，城中村回遷安置社區法律屬性缺乏明確且精準的定義，復雜的新舊矛盾充分體現，導致這種特殊形態的社區發展面臨諸多困境。因此，破解回遷安置社區的治理困境是促進社區微更新的重要步驟。社區和諧共生是新時代推進新型城鎮化提質階段的焦點，也是大力提高城鄉社區治理現代化水平的迫切要求。對此，本文以濟南市第一個城中村自發改造安置社區——LT小區為例，揭示城中村改造為回遷安置社區后所面臨的治理困境及原因，進而提出有針對性的解決措施。

一、安置社區面臨的治理困境

LT小區項目于2009年10月經有關部門批準，成為濟南市第一個走土地招拍掛程序、各類手續完備的市區村莊改造項目。整個項目采用“整村就地改造，村改居一步到位”的模式，重新整合和集約使用土地資源，統一規劃建設安置樓和回遷樓，探索出了一條將“城中村”土地公開掛牌拍賣、招商引資、捆綁開發、運作模式公開透明的新路子。但自從2013年村民回遷入安置社區后到目前為止，仍面臨著多個治理困境難以化解。

（一）社區環境兩極分化

LT小區作為城中村回遷安置社區，社區環境面臨著嚴重的兩極分化，回遷片區存在較為嚴重的環境問題，突出表現在樓內小廣告橫行、樓道雜物堆放、樓外休憩設施不足、自行車與私家車亂停亂放、生活垃圾處理不當、綠化帶雜草叢生;并且，LT小區與新開發的商品樓片區被一道鐵門阻隔，商品樓片區也因為這道門而與前者的環境存在天壤之別，如干凈的路面、修建規整的綠化帶、古樸大氣的涼亭、完善的垃圾處理設施、充滿人文氣息的雕塑、裝修精致的社區幼兒園。如果只對比環境，很難讓人認為這兩個片區竟然屬于同一社區。

（二）社區社會保障能力不足

回遷居民住進安置社區后，大部分人失去了原來的生計來源，多數居民靠著政府補助生活，除了部分青壯年人已經適應工薪階層生活外，還有部分有專業技術和勞動素質的中老年居民也有機會在村委會工作。相反，一些文化素質低又不具備專業技術的居民的再就業問題就凸現出來。以前可以靠免租金的自家房屋干點小買賣的居民，現在已經承擔不起社區門頭商鋪的高價租金，且在衣食住行上居民幾乎都需要自己購買，生活成本顯著上升。

（三）社區居民缺乏主人翁意識

由平房搬到居民樓，居民自身很多生活習慣都不是一時可以改變的，因此在小區綠化地區種植蔬菜、堆放雜物等，這些不良的生活習慣為社區的建設帶來了很大的困難。大多數居民缺乏社區主人翁精神，在社區發展的責任擔當上缺乏思想認識，認為社區有專門的物業管理，有專門的保安人員和衛生管理人員，因此對社區中的環境、衛生等事情不關注，常出現隨地吐痰、亂扔垃圾、破壞公共設施等不良行為，影響社區的整體生活環境。

（四）社區管理人員專業性與責任感不強

大多數回遷安置社區居民沒有交納物業管理費，因此物業管理公司并沒有派出專業管理人員對該片區進行專門化管理，該社區的事務管理者與衛生管理者都是由原村無業人員和部分外聘人員組成，這些管理人員的專業能力與責任意識都較為欠缺，社區安置片區的管理隊伍整體素質偏低，難以有效解決社區管理中存在的問題。

（五）拆遷遺留問題仍未解決

開發商為了在拆遷補償后節約成本，建設安置房時重速度而不注重設計合理性，造成容積率過高、綠化面積過小、公攤面積過高和社區交通路線不合理等弊病。這些遺留問題一直得不到合理解決，引起了回遷村民的諸多不滿，甚至導致上訪事件多次發生，不僅激化了干群矛盾，也為后續社區管理增加了難度。

二、安置社區治理困境的原因

（一）物質層面：高層樓房封閉性與平房大院自由性的矛盾

如今的高層住宅擁有緊湊、密集、封閉和多戶的特點，而村民曾經居住的平房卻是開闊、敞亮且門庭大開的。已經養成閑適習慣的居民突然來到“戒備森嚴”的封閉型高層住房后，難免無法適應建筑風格對自身日常生活的影響。因此，在較長一段時期內，居民仍傾向自己的生活習慣，且并不會覺得破壞了社區規范。

（二）制度層面：管理制度制約與居民“小農生活”的矛盾

為了不斷向真正的城市社區發展，安置社區必須有較為完善的管理規范才能更好地對社區居民負責。雖然社區管理條例在一定程度上大大維護了社區整體利益，構建了較為和諧的社區契約精神，但從國家到地市目前仍未出臺針對安置社區管理的指導性文件。這就使得社區管理變得形式化，容易產生制度上的“盲區”;而對于安置社區居民來說，盡管沒有明確的政策法規來規范社區管理，但是已有的部分不成文的規定給居民的日常生活帶來了較多約束，進一步激化了居民的抵抗情緒。

（三）社會層面：社區異質性居民與同質性居民的矛盾

一般來說，社區人口結構具有同質性，即社區居民在經濟收入、教育程度、文化觀念等方面具有較高的一致性。這也有利于居民進行社區參與，居民之間更容易發生頻繁的交流與互動，而這對于身處“差序格局”中的安置社區居民擁有熟人社會的特征是相一致的，住進安置社區的居民們往往仍遵守著基于地緣、血緣而形成的社會規范。但村改居之后，兩種特質的居民生活在統一社區，這極大地弱化了社區居民之間的同質化程度，居民缺乏安全感與歸屬感從而導致信任感缺失，由此帶來社區矛盾沖突頻繁發生，代表著不同利益訴求的多元主體協作機制難以形成，共識性規范難以確立，法治與德治的結合必要性凸顯。

三、解決安置社區治理困境的對策

（一）明確社區治理主體與社區管理體系

建立社區黨支部、監督委員會、管理人員、警員和樓長的網格化管理體制。弱化行政領導地位，構建以社區黨支部為牽頭人、多方共治的社區管理體系。監督委員會主要包括社區干部、安置區業主、商品房業主等，確保能及時掌握多方居民訴求，以更好地監督社區管理。管理人員可采用外聘方式，保證其擁有較高的治理水平;警員可在安置區居民與外聘人員中選拔，既要保證選拔出來的警員有熟悉社區生活的知情者，又要有專業警務能力的執行者;樓長可以選擇在單元樓內具有責任感以及聲望高的熱心居民，定期發放補貼，在處理樓內居民訴求的過程中，盡力做到大事化小、小事化了。

（二）提高社會保障能力與公共服務水平

城中村居民回遷到安置社區后，對社區就業、養老、教育、就醫方面提出很多的要求，因此相關的管理部門應該根據居民現實需求，做好社區保障工作，任用在安置社區具有威望和能力的居民參與社區管理工作，開辟全職、兼職以及志愿者等多種形式的社區工作項目，并提供就業指導與咨詢，保障部分無一技之長的居民有事可做、有錢可賺。滿足上述要求之后，居民對于情感生活與精神安全感的追求將更為迫切。因此，應充分吸取社區居民、管理人員、干部等各方面的建議，從而對社區公共空間、基礎設施進行完善。例如：完善圖書室、養老院、老人活動中心、衛生院以及幼兒園等基礎設施，不斷提高社區居民的生活質量、滿足居民不同層次的需求，使安置區居民真正融入社區生活環境，與其他片區居民以及外來人口和諧相處。并且，要健全社會保障與公共服務的資金籌措機制，設立專項資金進行監督管理，使有關安置區居民在醫療、教育、就業與養老上與社會保障制度有效銜接。

（三）營造社區和諧氛圍，促進不同特質居民交流

開展社區文化活動，提升社區文化內涵，針對不同特質、不同層次的社區居民開展形式多樣又具有較強可接受性的社區活動，通過活動加強安置區居民、商品房居民以及外來人口等多居民群體之間的溝通聯系和互動交流，提升多方之間的認同感與凝聚力，打造互利互助、團結友愛的社區精神。豐富以個人競賽、團體合作、社區比拼等不同規模的精神文化生活，加強安置社區與其他社區、社區居民與其他社區居民、社區團體與其他團體在多方面的交流，對外發揚社區精神，提高協作能力，對內鞏固多群體居民的集體榮譽感，這樣不僅能夠提升社區居民的主人翁意識，還能促進社區氛圍更加和諧美好。

四、結語

城中村回遷安置社區這一特殊社區是城市化進程中的重要組成部分和臨時社區形態，最終將會走向真正文明的新型城市社區。但是，現階段回遷安置社區管理仍存在較多治理困境。因此，相關政府部門和社區居民都不可坐視不管，建設完善的社區管理體系以及更好地調配社區內的多種人力資源參與社區治理，關系到社區治理結構、社區運行機制、社區管理服務水平以及社區精神的形成，對社區更新以及新型城鎮化發展具有重要基礎性推動力，可推動中國城市化由提量到提質的跨越性發展。