改革開放以來青少年犯罪刑事立法政策回顧分析

范瑞青

摘要：改革開放以來，青少年犯罪是我國乃至世界都不得不關注的重大社會問題。此類犯罪的數量急劇上升，且具有突發性、隱蔽性、發泄性、殘忍性和集團化等特點，故我國于20世紀70年代末至今不斷提出有益的青少年犯罪刑事立法政策，思考完善立法體系。我國青少年犯罪刑事立法政策主要分為三個階段，20世紀七八十年代的“嚴打”階段、20世紀90年代的“教育”階段、21世紀后犯罪處遇的新階段的“新階段”。40年的刑事立法政策有進步也有不足，仍需要立法界、司法界與社會界不斷努力。

關鍵詞：改革開放;青少年犯罪;刑事立法政策

改革開放以來，我國青少年犯罪率呈高發態勢增長，且呈現出犯罪類型多樣、手段殘忍、盲目犯罪等特點。青少年身心正處于不成熟階段，缺乏是非辨別能力與自控力，易受外界不良因素影響，其犯罪的主觀惡性相對不大，具有較大的可塑性和改正的可能。對此，我國出臺了多項法律政策預防青少年犯罪，實行“教育、感化、挽救”方針，提出“教育為主，懲罰為輔”的原則。本文將回顧和梳理改革開放以來我國青少年犯罪刑事立法政策的發展，以便更清晰了解我國針對犯罪青少年采取的預防體系和管制措施，促進立法完善。

一、概念界定

（一）青少年犯罪

“亦稱‘未成年人犯罪。在犯罪學與刑法學上通用的術語，泛指青年與少年的犯罪。”“較年輕的成年人和未成年人的犯罪。”，“已滿14周歲至不滿25周歲的人實施了危害社會、觸犯刑律、依法應受刑罰懲罰的行為……也包括某些違法行為。”當代犯罪學研究通行的觀點認為，青少年犯罪是犯罪學的概念，在我國是指14歲至25歲的人的犯罪，研究的是主體行為的性質，不限于青少年的犯罪行為，還包括研究青少年的不良行為甚至是違法行為。刑法學研究的應該是未成年人犯罪，研究的是達到負刑事責任年齡的未成年人依法構成的犯罪及其刑事責任問題。

本文旨在梳理總結相關刑事立法政策，應嚴格按照刑法學的標準界定實施對象。《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱“《未成年人保護法》”）界定未成年人是指未滿十八周歲的公民，十八周歲以上的公民皆為成年人，青少年中的“青年”也為成年人。故按成年與否劃分刑事立法政策，則只有未成年人的刑事立法政策在我國法律體系中單做立法。鑒于此，青少年犯罪刑事立法政策中的青少年則省去“青年”，而針對未成年人的相關法律政策進行梳理，即未成年人犯罪刑事立法政策。

（二）刑事立法政策

“立法政策指國家立法機關所提出的對刑事法律規定刑罰、刑罰制度的運用具有指導意義的刑事政策。刑事立法政策指導刑法的制定，刑法對刑事立法政策予以條文化、具體化。”“通過對現行刑法中犯罪、刑罰及社會上犯罪現象的研究，所提出的作為現行刑法維持、修改、補充或變更依據的刑事政策。廣義刑事政策的一種。”因此，筆者認為刑事立法政策是國家立法機關提出的、用于指導刑法制定的、立法層面的刑事政策。

二、改革開放以來我國青少年犯罪狀況

《中國法律年鑒》的統計資料表明，1980年，我國青少年犯罪在全部刑事案件中的比例為61.2%，1989年增長至74.1%，1990年后有所下降。進入21世紀以來，青少年犯罪再次呈上升趨勢，總數占到全國刑事犯罪總數的70%以上。青少年犯罪具有突發性、隱蔽性、發泄性、殘忍性和集團化等特點，我國未成年人犯罪刑事立法政策的建立與完善迫在眉睫。

三、改革開放以來我國青少年犯罪刑事立法政策回顧

改革開放后，我國未成年人犯罪刑事政策堅持“教育、感化、挽救”的方針和“教育為主、懲罰為輔”的原則，在青少年犯罪防控中，強調社會的“共同參與、綜合治理”。在立法體系上，我國形成了以《中華人民共和國刑法》（以下簡稱“《刑法》”）、《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱“《刑事訴訟法》”）為中心，以《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》（以下簡稱“《預防未成年人犯罪法》”）、《中華人民共和國監獄法》（以下簡稱“《監獄法》”）等為主要內容，以《關于辦理少年刑事案件的若干規定（試行）》《關于辦理少年刑事案件建立互相配套工作體系的通知》等法律規定為補充的未成年人刑事立法體系。王宏玉、楊少鋒認為，我國未成年人犯罪刑事政策的發展變化共經歷三個階段。第一階段是1979年到1990年，青少年犯罪刑事立法政策雖然后期萌生出以打擊為主的綜合治理措施，但還是以“嚴打”為主要特征。第二階段是1990年到1999年左右，這一階段以教育矯正為核心的未成年人犯罪刑事政策初步形成。第三階段是21世紀后，我國未成年人犯罪刑事政策發生改變，非刑罰化、非監禁化處遇的適用范圍逐漸擴大。2006年，我國確立了寬嚴相濟刑事政策，開啟了未成年人犯罪處遇的新階段。鑒于此，本文對改革開放以來我國青少年犯罪刑事立法政策的回顧也遵循以上三個階段特征，對20世紀七八十年代、20世紀90年代和21世紀后的刑事立法政策分主題梳理。

（一）20世紀七八十年代的“嚴打”階段

20世紀80年代后期，隨著未成年人犯罪發生形勢的變化和整個法制建設的發展，我國高度重視并加快了有關未成年人問題的立法工作。

《刑法》于1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過，其中第14條規定未成年人犯罪刑事責任年齡。未成年人犯罪刑事責任年齡在中華人民共和國成立后第一部刑法典中單獨說明，可見我國刑事立法對青少年犯罪的重視。第44條規定：“犯罪的時候不滿十八歲的人和審判的時候懷孕的婦女，不適用死刑。已滿十六歲不滿十八歲的，如果所犯罪行特別嚴重，可以判處死刑緩期二年執行。”當時對未成年人也可執行死刑，可見法律對犯罪未成年人之“嚴”。

《刑事訴訟法》于1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過，后經過兩次修正。1979年通過的《刑事訴訟法》中第一章第十條指明訴訟參與人的訴訟權利保障，其中提到“對于不滿十八歲的未成年人犯罪的案件，在訊問和審判時，可以通知被告人的法定代理人到場”。雖然法條中說明了犯罪未成年人的法定代理人到場的規定，但并不是強制性的，而是“可以”。言外之意就是，司法機關可通知可不通知，如果未成年被告人的法定代理人出于某些原因無法到場，訊問和審判程序也會繼續進行。而且法律通篇僅此一條是關于未成年人的法條規定，這對犯罪未成年人的保護可以說是止于形式了。

20世紀七八十年代《刑事訴訟法》對未成年人犯罪的法律規定，一方面說明當時對未成年人法律規定的不健全、對未成年人保護意識的不到位，另一方面體現了對犯罪主體在整個案件審查過程中應獨立承擔罪罰的鮮明態度和對犯罪未成年人案件偵察審理的嚴格。

（二）20世紀90年代的“教育”階段

該階段的青少年犯罪刑事立法政策強調教育矯正。中共中央先后批轉、頒發《關于提請全黨重視解決青少年犯罪問題的報告》《關于進一步加強青少年教育，預防青少年違法犯罪的通知》等文件，強調對未成年人犯罪要立足于教育的政策思想。1991年《未成年人保護法》第38條提出了“教育、感化、挽救”的方針、1999年《預防未成年人犯罪法》第44條提出了“教育為主、懲罰為輔”的原則，這兩個政策隨即以法律的形式予以確立，正式成為我國未成年人犯罪刑事政策。1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議《關于修改（中華人民共和國刑事訴訟法）的決定》第一次修正在特殊程序中增加了關于未成年人的相關規定，其中也指出了“六字方針”和“八字原則”，同時規定未成年人刑事案件“由熟悉未成年人身心特點的審判人員、檢察人員、偵查人員承辦”，再次強調了對罪錯未成年人進行教育矯正，由專門的司法人員承辦未成年人案件也表現出對未成年人的重視和教育矯正的目標。

《未成年人保護法》是我國第一部保護未成年人合法權益和健康成長的全國性的專門法律，該法律于1991年9月4日第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過，自1992年1月1日起施行。開章第一條就指出建立此法的目的，即保護未成年人的身心健康和合法權益，促進其全方面發展，把他們培養成為社會主義接班人，這體現了國家和法律對未成年人的保護和教育改造、重歸社會、健康發展的希望。第三條規定“對未成年人進行理想教育、道德教育、文化教育、紀律和法制教育”，第四條提出保護未成年人的工作應遵循教育與保護相結合的原則，這不僅是對未成年人的保護，也是對犯罪未成年人的改造方向，即教育改造。

《監獄法》由第八屆全國人大常委會第十一次會議于1994年12月29日修訂通過，第六章規定，對未成年犯應當在未成年犯管教所執行刑罰且以教育改造為主。

《預防未成年人犯罪法》于1999年6月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過，同年11月1日起開始施行，共有8章57條，是中華人民共和國成立以后第一部預防未成年人犯罪的專門法律，條款對保護未成年人的合法權益和預防其違法犯罪作了詳細說明。

關于犯罪青少年教育方面的文件、司法解釋等也如雨后春筍般出現。《關于辦理少年刑事案件的若干規定（試行）》于1991年出臺，第二條強調審判少年刑事案件中堅持懲罰與教育相結合的政策，執行教育、感化、挽救的方針。1995年由公安部發布實施的《公安機關辦理未成年人違法犯罪案件的規定》第三條規定：“辦理未成年人違法犯罪案件，應當對違法犯罪未成年人進行法制宣傳教育。”這也是普及其法律知識和防止再犯的方式。《最高人民法院關于辦理未成年人刑事案件適用法律的若干問題的解釋》由最高人民法院于1995年5月2日印發，對確定未成年人刑事責任的年齡、刑法的適用、刑罰的適用等作出規定，其中明確對未成年罪犯適用刑罰應當堅持“教育為主，懲罰為輔”的原則。

此階段的青少年犯罪立法政策和司法解釋結合時代特征，開始強調對罪錯青少年的教育改造，相較于20世紀七八十年代的“嚴打”，這一階段的“教育”更為溫和，同時更注重對其日后健康成長和發展的良性導向，這也為我國法律和社會對罪錯青少年的改造方式奠定基礎。

（三）21世紀后犯罪處遇的“新階段”

該階段，我國未成年人犯罪刑事政策發生改變，非刑罰化、非監禁化處遇的適用范圍逐漸擴大，青少年犯罪防控中強調社會的“共同參與、綜合治理”，2006年確立了“寬嚴相濟”的形式政策。

2004年9月中央社會治安綜合治理委員會出臺《關于深化預防青少年違法犯罪工作的意見》，指出深化預防青少年違法犯罪工作要遵循堅持建設與整治相結合、全社會共同參與的原則，要求有關部門積極挽救違法犯罪青少年，開展幫教和矯正工作。

2006年1月11日，《最高人民法院關于審理未成年人刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》在完善最高人民法院1995年解釋相關規定的基礎上，補充規定了未成年人在財產刑、減刑、假釋適用上的適度放寬條件和標準。2006年修訂后的《未成年人保護法》首次提出了對未成年人給予特殊、優先保護。《中華人民共和國刑法修正案（八）》（以下簡稱“《刑法修正案（八）》”）于2011年2月25日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過，第65條增加未成年人不適用累犯規定，第72條修改為未成年人緩刑，第100條增加“犯罪的時候不滿十八周歲被判處五年有期徒刑以下刑罰的人，免除前款規定的報告義務”規定。

2012年的《關于修改（中華人民共和國刑事訴訟法）的決定》第二次修正增加的第五編第一章為未成年人刑事案件訴訟程序，第二百六十九條規定“對被拘留、逮捕和執行刑罰的未成年人與成年人應當分別關押、分別管理、分別教育”，雖然免不了刑罰，但是強調對犯罪未成年人的“特殊監禁”，使其避免“交叉感染”，這也是監禁處遇的新發展。

四、對我國青少年犯罪刑事立法政策的討論

（一）緊密切合“六字方針”與“八字原則”

自1979年中共中央批轉的文件中提出“教育、感化、挽救”的“六字方針”后，后續法律的修改與建立都嚴格遵守，以法條形式規定在法律中。1991年《未成年人保護法》、1999年《預防未成年人犯罪法》又將該方針完善為“教育、感化、挽救”的“六字方針”和“教育為主，懲罰為輔”的“八字原則”，成為目前立法司法機關與社會對青少年犯罪懲罰、約束與教育的基本方向，意在通過教育感化的方式使犯罪青少年認識自身錯誤并改正，促進其健康成長，正常回歸社會。這是懲罰與教育措施的融合完善，是青少年犯罪刑事立法政策走向全面化、人性化的轉折點。

（二）注重主體差異性與因時而異

一方面，刑事責任年齡的分層規定注重主體差異性。以14、16、18周歲為分界點，對犯罪青少年的刑事責任進行分層判定，對其相對負刑事責任范圍也作出規定，避免“一切”的盲目性，考慮到了行為主體的心智、認知、判斷力與行為習性等方面的差異性。另一方面，對犯罪青少年的刑事責任規定因時而異。由于青少年犯罪的殘忍性、低齡化等特點，承擔刑事責任的年齡節點由18歲改為16歲，《刑法修正案（八）》增加未成年人不適用累犯與免除前科報告義務的規定，在“寬嚴相濟”的政策下，因時而異地對犯罪青少年加以刑事懲罰。

（三）法律體系缺乏系統性、專門化

我國未成年人犯罪的刑事立法一直采取分散式立法的模式，雖然《未成年人保護法》《預防未成年人犯罪法》標志著中國的未成年人立法有了突破性進展，但其更像是一部從多角度規范青少年社會治安綜合治理的法典，并非純粹的刑事法律規范。直到今天，我國仍然沒有專門的未成年人刑事法律，有關未成年人犯罪、刑罰以及訴訟程序、刑罰的執行等，都是在《刑法》《刑事訴訟法》《監獄法》和有關未成年人刑事案件處理的司法解釋中零散體現，這使得青少年犯罪刑事立法規定受普通刑法條文約束，部分規定在分散式立法模式中無處安置，難以把有關內容規定全面，也無法有效發揮未成年人犯罪刑事立法的功能。

（四）刑事立法體系不夠成熟、全面

一方面，少年法庭地位未得到專有保障。我國未成年人犯罪案件數量不斷上升，少年法庭從無到有，有了立法規定與司法解釋，但其地位問題未有明確規定。少年法庭作為刑事立法與司法的輔助措施，沒有獲得專有地位的保障，不利于我國少年司法制度的有益探索。另一方面，青少年犯罪的矯正制度未在立法體系中得到明確細致的規定。雖然刑法對未成年犯和成年犯規定了統一的刑罰種類，但并未根據青少年的特點設定有利于犯罪青少年改造的非監禁刑，也沒有明確社會工作在其改造矯正中的地位與作用，未將有利于犯罪未成年人矯正的措施與可能以法律的形式作出明確規定。

五、結語

總體而言，自改革開放以來，我國青少年犯罪刑事立法政策在立法和司法方面已取得長足進步，但仍存在部分問題。這不僅需要立法體系的日益革新與完善，借鑒吸收各國成功經驗，學習全國各地試行多年且行之有效的實踐做法，為建立具有本土特色、實踐性強的少年刑法、少年司法制度奠定堅實基礎，也需要公檢法界與社會界的足夠關注與長足努力，共同致力于我國青少年犯罪的預防、教育行之有效發展。